Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1894/08 oddalił skargi M. Z. i Z. Z. na decyzje Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] i nr [...] w przedmiocie nakazania wycofania nawozu z obrotu i ustalenia opłaty sankcyjnej.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.
Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych decyzjami z dnia [...] czerwca 2006 r. po rozpatrzeniu odwołania M. Z. i Z. Z. utrzymał w mocy decyzje Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Sz. z dnia [...] kwietnia 2006 r. stwierdzające wprowadzenie do obrotu partii 2500 l nawozu organicznego "P.-jesienno-zimowy" i [...] l "P.-S." bez wymaganego pozwolenia ministra właściwego do spraw rolnictwa, nakazujące wycofanie w terminie 7 dni przedmiotowych nawozów z obrotu na własny koszt i ustalające opłaty sankcyjne w wysokości [...] zł brutto za sprzedany nawóz "P.-jesienno-zimowy" i [...] zł brutto za sprzedany nawóz "P.-S." stanowiących 100% kwoty uzyskanej ze sprzedaży nawozów.
M. Z. i Z. Z. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcia domagając się uchylenia decyzji organu odwoławczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1602/07 uchylił zaskarżone decyzje oraz utrzymane nimi w mocy decyzje organu pierwszej instancji.
Podstawą uchylenia opisanych decyzji było naruszenie przepisów postępowania, w tym przede wszystkim art. 7, art. 77, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
W uzasadnieniu Sąd stwierdził m.in., że organy nie wyjaśniły w oparciu, o jakie dowody zgromadzone w sprawie ustaliły, iż produkty będące przedmiotem postępowania należy zakwalifikować do kategorii nawozów organicznych. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy zachodzi konieczność wyjaśnienia powyższych kwestii i rozważenia, czy materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie powinien być uzupełniony w trybie art. 84 § 1 k.p.a, ponieważ wszechstronne i wnikliwe wyjaśnienie sprawy wymaga wiadomości specjalnych, tj. wydania opinii przez biegłego.
Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych rozpoznając ponownie sprawę decyzjami z dnia [...] lipca 2008 r. uchylił w całości decyzje Z. Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w S. z dnia [...] marca 2008 r., nakazujące wycofanie w terminie 7 dni z obrotu nawozu organicznego, (biohumus - produkt hodowli dżdżownicy kalifornijskiej) "P.-jesienno-zimowy" w ilości 2500 l, i "P.-s." w ilości 1000 l, oraz nakazujące wniesienie na rachunek urzędu skarbowego, właściwego ze względu na siedzibę albo miejsce zamieszkania wprowadzającego nawóz do obrotu, opłaty sankcyjnej stanowiącej 100 % kwoty należnej za sprzedane nawozy, tj. [...] zł brutto za nawóz "PA.-jesienno-zimowy" i brutto [...] zł za nawóz "P.-s." oraz stwierdził wprowadzenie do obrotu partii 2500 l nawozu organicznego (biohumus - produkt hodowli dżdżownicy kalifornijskiej) "P.-jesienno-zimowy" i nawozu "P.-." 1000 l niezgodnie z warunkami określonymi w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 89, poz. 991, dalej: ustawa z dnia 26 lipca 2000 r.) oraz art. 3 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 147, poz. 1033, dalej: ustawa z dnia 10 lipca 2007 r.), określił termin wycofania tych nawozów z obrotu na 7 dni od dnia doręczenia decyzji, a także określił opłatę sankcyjną w wysokości [...] zł brutto za nawóz "P.-jesienno-zimowy" i [...] zł brutto za nawóz "P.-s." stanowiącej 100 % kwoty należnej za sprzedane nawozy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przypomniał stan faktyczny sprawy zauważając, iż sformułowanie sentencji decyzji organu I instancji było nieprawidłowe albowiem w myśl art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. w przypadku stwierdzenia wprowadzenia do obrotu nawozu niezgodnie z warunkami określonymi w art. 3 lub art. 5, inspektor właściwy ze względu na siedzibę albo miejsce zamieszkania podmiotu wprowadzającego nawóz do obrotu wydaje decyzję, w której stwierdza wprowadzenie do obrotu nawozu niezgodnie z warunkami określonymi w art. 3 lub art. 5, oraz określa termin jego wycofania z obrotu, ilość wprowadzonego do obrotu nawozu oraz wysokość opłaty sankcyjnej stanowiącej 100 % kwoty należnej za sprzedane nawozy, a w przypadku innej formy zbycia nawozów - 100 % wartości korzyści majątkowej, którą mógłby uzyskać za wprowadzone do obrotu nawozy. Z tych powodów Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych uchylił zaskarżone decyzję i orzekł, co do istoty sprawy.
Następnie organ przytoczył definicję nawozu zawartą w art. 2 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. oraz w ustawie z dnia 26 lipca 2000 r. wskazując, że nawozami organicznymi są nawozy wyprodukowane z substancji organicznej lub z mieszanin substancji organicznych zarówno przy udziale dżdżownic (z wykorzystaniem dżdżownic), jak i bez ich udziału. Ponadto wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 2 w związku z art. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. nawozy organiczne mogą być wprowadzone do obrotu na podstawie pozwolenia ministra właściwego do spraw rolnictwa. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, bez pozwolenia ministra właściwego do spraw rolnictwa można wprowadzać do obrotu nawozy naturalne. Nawozami naturalnymi w rozumieniu ustawy są jednak wyłącznie nawozy wymienione w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. Przetworzone nawozy "P.-jesienno-zimowy" i "P.-s." nie kwalifikują się do żadnej z kategorii nawozów wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. Nie są to w szczególności odchody zwierząt gospodarskich w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy z dnia 10 lipca 2007 r..
Organ przytoczył także stanowisko zawarte w opinii z dnia [...] maja 2008 r. sporządzonej przez powołanego w sprawie biegłego sądowego w zakresie chemii rolnej, nawożenia i ochrony środowiska prof. nadzw. dr hab. W. L. zgodnie, z którym wprowadzone do obrotu preparaty nie są wermikompostem ani kompostem, ponieważ wermikompost (biohumus) jest jedynie surowcem do ich wytworzenia. Z uwagi na zmieszanie wermikompostu podżdżownicowego (biohumusu) z wodą produkt końcowy ma postać płynną i nie jest wermikompostem. Produktów tych nie sposób zaliczyć do rodzaju nawozów naturalnych, ponieważ przepisy o nawozach i nawożeniu określają katalog zamknięty nawozów naturalnych.
W konkluzji organ stwierdził, że Ekologiczne Przedsiębiorstwo Hodowlane E. s.c. wprowadzające do obrotu nawozy organiczne "P.-jesienno-zimowy" i "P.-s." w myśl obowiązujących przepisów jest producentem nawozów i podlega przepisom krajowym i wspólnotowym, dotyczącym nawozów oraz produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego. Podstawowym obowiązkiem producenta, zamierzającego wprowadzać nawozy organiczne do obrotu jest uzyskanie stosownego pozwolenia ministra właściwego do spraw rolnictwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargi, stwierdził, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organów wydających decyzje zarówno, w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowania przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona argumentacja była wyczerpująca.
WSA wskazał, że sprawa była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 29 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1602/07 uchylił zaskarżone decyzje oraz utrzymane nimi w mocy decyzje organu pierwszej instancji.
Organ rozpoznając ponownie sprawę był związany oceną prawną zawartą w powołanym wyroku. W szczególności przy ponownym rozpoznawaniu sprawy miał w sprawie zastosowanie przepis art. 153 p.p.s.a. W świetle tego przepisu ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, przy czym ocena ta i wskazania, co do dalszego postępowania zostają sformułowane w uzasadnieniu orzeczenia, które w tym zakresie wykazuje moc wiążącą. Wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy.
W ocenie WSA, organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę, zastosował się do zaleceń wskazanych w wyroku z dnia 29 października 2007 r., dotyczących obowiązku wyjaśnienia w oparciu, o jakie dowody zgromadzone w sprawie uznał, że produkty będące przedmiotem postępowania zostały zakwalifikowane do kategorii nawozów organicznych. Wyjaśniając powyższe kwestie organ uzupełnił materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy w trybie art. 84 § 1 k.p.a., zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w powołanym wyroku, że wszechstronne i wnikliwe wyjaśnienie sprawy wymaga wiadomości specjalnych, tj. wydania opinii przez biegłego.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2000 r. obowiązujący w chwili sprzedaży nawozów, jak również art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. obowiązującej w chwili wydania decyzji stanowią, że nawozy organiczne mogą być wprowadzane do obrotu na podstawie pozwolenia ministra właściwego do spraw rolnictwa. Zgodnie z wymienionymi ustawami, nawozy organiczne to nawozy wyprodukowane z substancji organicznej lub z mieszanin substancji organicznych, w tym komposty, także wyprodukowane przy udziale dżdżownic.
Nawozy naturalne to z kolei obornik, gnojówka i gnojownica, odchody zwierząt gospodarskich w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, z wyjątkiem odchodów pszczół i zwierząt futerkowych, bez dodatków innych substancji, guano-przeznaczone do rolniczego wykorzystania.
Sąd zauważył, że z opinii powołanego w sprawie biegłego sądowego w zakresie chemii rolnej, nawożenia i ochrony środowiska, prof. nadzw. dr hab. W. L., sporządzonej w dniu [...] maja 2008 r., wynika, iż oceniany nawóz nie jest wermikompostem ani kompostem, ponieważ wermikompost (biohumus) jest jedynie surowcem do jego wytworzenia. Zdaniem biegłego, z uwagi na zmieszanie wermikompostu podżdżownicowego (biohumusu) z wodą produkt końcowy ma postać płynną i nie jest wermikompostem. Biegły stwierdził, że sposób produkcji produktów "P. jesienno-zimowy" i "P. – s." polega na przetwarzaniu przez dżdżownicą kalifornijską odchodów zwierzęcych różnego pochodzenia. Na bazie powstałego wermikompostu sporządzana jest zawiesina wodna o zróżnicowanym składzie fizycznym, chemicznym i biologicznym, a zatem nie można wymienionych preparatów zakwalifikować do kompostów, ponieważ wermikompost jest surowcem do ich wytworzenia." Zdaniem biegłego, produkty te mogą być kwalifikowane do nawozów organicznych innych niż komposty, po spełnieniu wymagań formalno-prawnych i jakościowych, zarówno na podstawie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 10 lipca 2007 r., jak również przepisów wcześniejszych. Produktów tych nie sposób zaliczyć także do rodzaju nawozów naturalnych, ponieważ przepisy o nawozach i nawożeniu określają katalog zamknięty nawozów naturalnych.
W ocenie WSA, organ prawidłowo zakwalifikował produkowane przez skarżących nawozy jako nawozy organiczne, których wprowadzenie do obrotu, w świetle przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2000 r., wymagało pozwolenia ministra właściwego do spraw rolnictwa. Konsekwencją tak ustalonego stanu faktycznego było nakazanie skarżącym przez organ wycofania przedmiotowych nawozów z obrotu oraz określenie opłaty sankcyjnej.
M. Z. i Z. Z. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Skarżący zarzucili naruszenie następujących przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a) w związku art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a także poprzez naruszenie art. 104 i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez:
- - uwzględnienie tylko i wyłącznie dowodu prywatnego strony, czyli opinii biegłego prof. nadzw. W. L. (specjalisty w dziedzinie chemii rolnej), a pominięcie wszystkich dowodów prywatnych z dokumentów złożonych przez skarżących, w tym opinii Akademii Rolniczej w Sz. autoryzowanej przez dr inż. A. K.-K. oraz prof. Z. Z. (specjalistów z dziedziny nawożenia naturalnego i ochrony środowiska), jak też opinii prof. Olgierda Nowosielskiego (wybitnego znawcy nawożenia naturalnego), a także prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Sieradzu sygn. akt I Ca 287/06 z dnia 04 marca 2008 r. opisującego biohumus produkcji Przedsiębiorstwa skarżących jako nawóz naturalny (nie organiczny) - na stronie trzeciej od końca, wers dziesiąty od dołu - zaznaczając, że skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Sądu Najwyższego sygn. akt II CSK 387/08 z dnia 12 grudnia 2008 r., w sytuacji gdy uwzględnienie tego materiału dowodowego w sprawie musiało prowadzić do uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie albowiem kwalifikacja biohumusa jako nawozu naturalnego ma istotne znaczenie z punktu widzenia prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie;
- - pominięcie decyzji administracyjnej Powiatowego Lekarza Weterynarii w M. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] kwalifikującej produkty skarżących czyli biohumus do odchodów zwierząt, stosownie do treści rozporządzenia WE nr 1774/2002, czyli do nawozów naturalnych, stosownie do treści ustawy o nawozach i nawożeniu w sytuacji gdy uwzględnienie tego materiału dowodowego w sprawie musiało prowadzić do uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie albowiem kwalifikacja biohumusa jako nawozu naturalnego ma istotne znaczenie z punktu widzenia prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie;
- - odmowę przyjęcia przez Sąd, w trakcie rozprawy, pisma procesowego z dnia [...] grudnia 2008 r. będącego uzupełnieniem załącznika do protokołu oznaczonego tą samą datą, a przez to odmowę oparcia wyroku również na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1306/07 - pismo procesowe zawierało wniosek o uwzględnienie tych materiałów (pismo złożono wraz z wnioskiem o wydanie wyroku na piśmie). Odmawiając przyjęcia pisma Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił przyjęcia opinii Ministra Finansów kwalifikującej biohumus produkcji skarżących do produktów działów specjalnych produkcji rolnej, a nie do produktów kompostowni lub innego zakładu technicznego natomiast uwzględnienie tego materiału dowodowego w sprawie musiało prowadzić do uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie albowiem kwalifikacja biohumusu jako nawozu naturalnego ma istotne znaczenie z punktu widzenia prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie;
- - odmowę przyjęcia przez Sąd opinii Urzędu Skarbowego w M. potwierdzających opinie Ministra Finansów, w sytuacji gdy uwzględnienie tego materiału dowodowego w sprawie musiało prowadzić do uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie albowiem kwalifikacja biohumusa jako nawozu naturalnego ma istotne znaczenie z punktu widzenia prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie;
- - odmowę przyjęcia przez Sąd opinii Urzędu Statystycznego w Sz. kwalifikującego biohumusy produkcji skarżących do nawozów naturalnych, a nie organicznych w sytuacji gdy uwzględnienie tego materiału dowodowego w sprawie musiało prowadzić do uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie albowiem kwalifikacja biohumusu jako nawozu naturalnego ma istotne znaczenie z punktu widzenia prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie;
- - odmowę przyjęcia przez Sąd opinii Głównego Urzędu Statystycznego kwalifikującą biohumus w płynie do nawozów naturalnych nieprzetworzonych w sytuacji gdy uwzględnienie tego materiału dowodowego w sprawie musiało prowadzić do uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie albowiem kwalifikacja biohumusu jako nawozu naturalnego ma istotne znaczenie z punktu widzenia prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie;
- - odmowę przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opinii Ministra Finansów stwierdzającej, że stosowanie "czynników naturalnych" (woda jest czynnikiem naturalnym tak jak Słońce) w produkcji biohumusu nie stanowi o przetworzeniu biohumusu w sytuacji gdy uwzględnienie tego materiału dowodowego w sprawie musiało prowadzić do uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie albowiem kwalifikacja biohumusu jako nawozu naturalnego ma istotne znaczenie z punktu widzenia prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie;.
- 2) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4) ustawy z dnia 26 lipca 2000 r. w związku z pkt 37 załącznika nr I do Rozporządzenia WE nr 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 2002 r. ustanawiającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz.U.UE.L02.273.1) w związku z art. 249 TWE i nie uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy narusza ona powyżej wskazane przepisy prawa materialnego;
- 3) Art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez bark ustosunkowania się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku do żadnego z dowodów zgłaszanych skarżących, a stanowiących podstawę formułowanych zarzutów w sprawie;
- 4) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyznanie wiarygodności, a w związku z tym mocy dowodowej opinii biegłego W. L., w sytuacji gdy całokształt materiału dowodowego w sprawie nie dawał podstaw do tego, a nie uwzględnienie tego materiału dowodowego w sprawie musiało prowadzić do uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie albowiem kwalifikacja biohumusu jako nawozu naturalnego ma istotne znaczenie z punktu widzenia prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie;
Naruszenie prawa materialnego, w szczególności poprzez:
- 1) niezastosowanie art. 2 ust. 1 pkt 4) ustawy z dnia 26 lipca 2000 r. w związku z pkt 37 załącznika nr I do Rozporządzenia WE nr 1774/2002 poprzez przyjęcie, że biohumus nie stanowi nawozu naturalnego w rozumieniu tej ustawy, w sytuacji gdy na podstawie powyżej wskazanego rozporządzenia WE, mającego bezpośrednie zastosowanie w Polskim porządku prawnym z mocy art. 249 TWE z chwilą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, biohumus traktowany jest jako obornik;
- 2) niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 pkt 5) ustawy z dnia 26 lipca 2000 r. poprzez przyjęcie, że biohumus wypełnia definicję nawozu organicznego;
- 3) niewłaściwe zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2000 r. polegające na przyjęciu, że wprowadzany przez skarżących do obrotu nawóz jest nawozem organicznym, w związku z czym powinni oni legitymować się stosownym pozwoleniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w sytuacji gdy przepisy Rozporządzenia WE 1774/2002 stanowią podstawę do jednoznacznego stwierdzenia, iż wprowadzany do obrotu przez skarżących nawóz jest nawozem naturalnym, na którego sprzedaż, z uwagi na treść art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 lipca 2000 r. pozwolenie Ministra jest zbędne.
Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W skardze kasacyjnej powołano obydwie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a. W związku z tym w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, albowiem tylko w wypadku stwierdzenia, że Sąd I instancji poprawnie ocenił postępowanie administracyjne i prawidłowo przeprowadził postępowanie sądowoadministracyjne, Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w tym przepisie może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, a więc może polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu.
Skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy.
Przystępując do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że w istocie rzeczy sprowadzają się one do kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organy zastosowały się do zaleceń wskazanych w wyroku WSA z 29 października 2007 r., dotyczących obowiązku wyjaśnienia kwestii zakwalifikowania produktów "P. jesienno – zimowy" i "P. – s." do kategorii nawozów organicznych. Według skarżących kwestia ta nie została dostatecznie wyjaśniona, a Sąd z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oddalił skargę, mimo istnienia naruszeń przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowisku skarżących nie można odmówić słuszności.
Sprawa wprowadzenia do obrotu produktów "P. jesienno – zimowy" i "P. – s." była już dwukrotnie rozpatrywana przez organy administracji publicznej, trzykrotnie rozpoznawał ją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i raz w wyniku wniesienia skargi kasacyjnej była badana przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Wyrokiem NSA z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 50/07, został uchylony wyrok Sądu pierwszej instancji z dnia 18 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1372/06, oddalający skargę M. Z. i Z. Z. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych z dnia [...] czerwca 2006 r. w przedmiocie nakazania wycofania z obrotu nawozu i ustalenia opłaty sanacyjnej. We wspomnianym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że WSA nie wyjaśnił, które dowody zgromadzone przez organy administracji w prowadzonym postępowaniu dawały podstawę do przyjęcia, iż sporne produkty są nawozami organicznymi w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 lipca 2000 r.. Kwestia ta wymagała wnikliwej i wszechstronnej oceny materiału dowodowego oraz rozważenia, czy nie powinien on być uzupełniony poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę ponownie, wyrokiem z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1602/07, uchylił decyzje Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz utrzymane nimi w mocy decyzje organu pierwszej instancji. Sąd stwierdził, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organy nie wyjaśniły na jakiej podstawie zakwalifikowały sporne produkty do grupy nawozów organicznych. Wyjaśnienie tych okoliczności wymagało, zdaniem Sądu, wiadomości specjalnych tj. wydania opinii przez biegłego.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy został przeprowadzony dowód z opinii biegłego i w ten sposób, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, kwestia zaliczenia produktów "P. jesienno – zimowy" i "P. – s." do nawozów organicznych została w sposób dostateczny wyjaśniona. Jednocześnie WSA stwierdził, że nie dopatrzył się w działaniu organów naruszenia przepisów postępowania jak również naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie wykonały zalecenia wynikające z wyroku z dnia 29 października 2007 r.,.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowiska Sądu pierwszej instancji nie można podzielić.
Przede wszystkim należy zauważyć, że skarżący słusznie podnoszą, iż kwalifikacja produktów "P. jesienno – zimowy" i "P. – s." powinna nastąpić z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu, która obowiązywała w dacie przeprowadzenia kontroli. Tymczasem organy administracji publicznej wydając decyzje powoływały się zarówno na przepisy wymienionej ostatnio ustawy jak i przepisy ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu. Sąd pierwszej instancji nie tylko nie dostrzegł tego uchybienia, ale również sama traktował oba akty prawne, jako mające zastosowanie w sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA badając zgodność zaskarżonych decyzji z prawem materialnym, powinien jednoznacznie wypowiedzieć się, którą z wymienionych ustaw należy uwzględniać przy ocenie działania skarżących. Warunkiem wstępnym przeprowadzenia kontroli zgodności zaskarżonych decyzji z prawem materialnym jest bowiem ustalenie stanu prawnego, stanowiącego wzorzec tej kontroli. Przed dokonaniem takiego ustalenia stwierdzenie o zgodności zaskarżonych decyzji z prawem materialnym jest co najmniej przedwczesne.
Również dokonana przez Sąd pierwszej instancji kontrola legalności zaskarżonych decyzji w płaszczyźnie dochowania wymaganej prawem procedury nie była prawidłowa. Sąd oparł swoje ustalenia w tym zakresie na opinii wydanej przez prof. W. L., pomijając pozostały materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Wbrew stanowisku WSA, opinia prof. W. L. nie wyjaśnia w sposób jednoznaczny kwestii klasyfikacji produktów "P. jesienno – zimowy" i "P. – s." do grupy nawozów organicznych. Biegły stwierdził, że wspomniane produkty nie są nawozami naturalnymi w rozumieniu ustawy z dnia 10 lipca 2000 r. oraz, że mogłyby być zaliczone do grupy nawozów organicznych innych niż komposty, gdyby spełniały wymogi formalno – prawne i jakościowe. Na tej podstawie Sąd pierwszej instancji przyjął, że organ prawidłowo zakwalifikował produkty "P. jesienno – zimowy" i "P. – s." do nawozów organicznych, których wprowadzenie do obrotu wymagało pozwolenia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko to jest niesłuszne, gdyż biegły prof. W. L. nie wypowiedział się w sposób stanowczy, że sporne produkty są nawozami organicznymi, lecz dopuścił taką możliwość pod określonymi warunkami, których te produkty nie spełniają.
Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był ocenić, na podstawie akt sprawy, czy w istocie kwestia zakwalifikowania produktów "P. jesienno – zimowy" i "P. – s.", została w toku postępowania administracyjnego należycie wyjaśniona. Należy przy tym mieć na uwadze, że prawidłowa klasyfikacja spornych produktów ma kluczowe znaczenie w sprawie. W toku postępowania administracyjnego został zebrany obszerny materiał dowodowy, który organ ocenił w zaskarżonych decyzjach. Rzeczą Sądu pierwszej instancji było zbadanie, czy materiał ten był wystarczający do udzielenia jednoznacznej odpowiedzi na pytanie czym są produkty "P. jesienno – zimowy" i "P. – s." oraz, czy ocena dowodów przeprowadzona przez organ mieściła się w granicach wyznaczonych treścią art. 80 k.p.a. W szczególności chodzi tu o skonfrontowanie opinii biegłego prof. W. L. z opiniami dr A. K. – K. z dnia [...] lipca 2005 r. oraz z marca 2007 r. i opinią prof. O. N. Pominięcie przez Sąd innych dowodów, poza opinią prof. W. L., czyni przeprowadzoną kontrolę zaskarżonych decyzji wadliwą.
Zauważyć także należy, że dotychczas nie rozważano możliwości zaklasyfikowania produktów "P. jesienno – zimowy" i "P. – s." do środków wspomagających uprawę roślin. Ustawa z dnia 26 lipca 2000 r. nie definiowała tego rodzaju środków. Natomiast w art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. wyjaśniono, że są to środki poprawiające właściwości gleby, stymulatory wzrostu i podłoża do upraw. W myśl art. 48 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r., podmioty wprowadzające do obrotu środki wspomagające uprawę roślin, które znajdują się w obrocie w dniu wejścia w życie ustawy tj. 15 listopada 2007 r., występują, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, do ministra właściwego do spraw rolnictwa z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu tych środków. Z przytoczonych uregulowań wynika, że chociaż ustawa z dnia 26 lipca 2000 r. nie obejmowała swym działaniem środków wspomagania roślin, to w czasie jej obowiązywania środki te były produkowane i wprowadzane do obrotu bez pozwolenia.
Obowiązek uzyskania takiego pozwolenia wprowadzono dopiero ustawą z dnia 10 lipca 2007 r. Ewentualne zaliczenie spornych produktów do środków wspomagających uprawę roślin, przy uwzględnieniu daty wprowadzenia ich do obrotu, mogłoby w sposób zasadniczy wpłynąć na wynik sprawy.
Wskazane przyczyny doprowadziły Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem wymienionych na wstępie przepisów postępowania.
W sytuacji, gdy zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się trafne, ocena zarzutów naruszenia prawa materialnego była niecelowa.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien przeprowadzić kontrolę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, kierując się podanymi wskazówkami. Dotychczas pełna kontrola zaskarżonych decyzji w istocie nie została przeprowadzona, gdyż rozważania Sądu pierwszej instancji niesłusznie zostały ograniczone do fragmentu zebranego materiału dowodowego.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z §18 ust 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).