Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1340/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), uwzględnił skargę P. J. - uchylając decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanego również "Prezesem ARiMR") z dnia [...] kwietnia 2011 r. o numerze [...] - a także zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchylona decyzja utrzymywała w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lutego 2011 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], przyznającej P. J. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej zwanych "płatnościami ONW") na 2005 r.
Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te stwierdziły, że stosownie do złożonego w dniu [...] maja 2005 r. wniosku o przyznanie płatności ONW na 2005 r. do powierzchni działek rolnych [...] ha Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] maja 2006 r. przyznał P. J. wspomnianą płatność do wnioskowanej powierzchni. Jednakże w dniu [...] września 2006 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło oświadczenie beneficjenta płatności, z którego wynikało, że grunty dzierżawione przez niego od [...] zostały bez jego wiedzy w dniu [...] stycznia 2006 r. sprzedane W. G., a umowa dzierżawy została zerwana przed czasem.
W związku z tym Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie, w efekcie którego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] maja 2006 r. Po rozpoznaniu odwołania strony, rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Prezes ARiMR (decyzja z dnia [...] kwietnia 2011 r.). Organ odwoławczy uznał, że wydając decyzję o przyznaniu płatności ONW na 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR rażąco naruszył prawo, to jest § 2 ust. 1 oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.; dalej powoływanego jako "rozporządzenie ONW") w związku z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. Nr 10, poz. 76).
Rażące naruszenie prawa miało polegać na tym, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał P. J. płatność ONW na 2005 r. do wszystkich zadeklarowanych we wniosku działek rolnych, mimo że organ miał informacje, iż w dniu wydania decyzji ([...] maja 2006 r.) producent rolny nie był w posiadaniu zgłoszonych we wniosku o płatność działek rolnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], gdyż działka ewidencyjna nr [...], na której były one położone – została sprzedana w dniu [...] stycznia 2006 r. przez [...] W. G. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, decyzja Prezesa ARiMR została wydana z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym jej uchylenie. Organ administracji błędnie bowiem uznał, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] maja 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Powołując się na treść § 4 ust. 1, § 6 ust. 3 i ust. 6 oraz § 6 ust. 5 rozporządzenia ONW, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że płatność ONW jest ustalana w relacji do danego roku kalendarzowego na podstawie składanego corocznie wniosku i jest wypłacana do dnia 1 grudnia roku, w którym złożono dany wniosek, przy czym decyzję w sprawie wniosku winno się wydać do dnia 30 kwietnia roku następnego. Wobec tego przeszkodą do wypłaty producentowi rolnemu za dany rok kalendarzowy płatności ONW nie mogą być zmiany stanu faktycznego w zakresie gospodarowania na danych gruntach zaistniałe po upływie określonego we wniosku roku kalendarzowego. To bowiem fakt gospodarowania na określonej nieruchomości w roku, którego płatność dotyczy, a nie data wydawania decyzji przez właściwy organ decyduje – zdaniem Sądu pierwszej instancji – o przyznaniu prawa do płatności wynikających z posiadania działki. Dlatego utrata posiadania działki w 2006 r. nie powinna mieć wpływu na przyznanie płatności za 2005 r. - nawet jeżeli nastąpiła przed wydaniem decyzji za 2005 r.
Sąd stwierdził jednocześnie, że odrębnym zagadnieniem jest wywiązywanie się przez beneficjentów pomocy ONW z obowiązku prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych objętych wnioskiem ONW przez okres 5 lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego. Jednakże fakt niewywiązania się przez beneficjenta z przyjętych zobowiązań w roku następującym po roku, którego płatność dotyczy - nie może stanowić podstawy do uznania, że decyzja o przyznaniu płatności została wydana z naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Prezes ARiMR. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi P. J., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest § 2 ust. 1 oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia ONW, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że płatności ONW przysługują wnioskodawcy za rok kalendarzowy, pomimo ustania posiadania gospodarstwa rolnego na dzień wydania decyzji w następnym roku kalendarzowym.
W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w szczególności, że zgodnie z prawidłową wykładnią § 2 ust. 1 oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia ONW płatność ONW przysługuje producentowi rolnemu będącemu posiadaczem gruntów rolnych w chwili wydania decyzji o przyznaniu płatności, niezależnie od roku kalendarzowego, w którym decyzja zostanie wydana. Płatności ONW nie są dopłatami na dany rok kalendarzowy. W związku z tym organ miał obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem wskazanych przepisów.
Autor skargi kasacyjnej stwierdził ponadto, że płatności są przyznawane na podstawie corocznie składanych przez rolników wniosków, mimo iż zobowiązania jakie w związku z ubieganiem się o nie rolnik podejmuje nie zamykają się w granicach jednego roku, gdyż jednym z wymogów jest zobowiązanie do prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o mniej korzystnych warunkach gospodarowania przez okres 5 lat i zgodnie z zasadami dobrej praktyki rolniczej - art. 14 ust. 2 drugie i trzecie tiret rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z dnia 26 czerwca 1999 r., z późn. zm.; dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 1257/1999"). Zbycie gospodarstwa rolnego w okresie objętym omawianym zobowiązaniem oznacza zatem niewypełnienie zobowiązania i ma ten skutek, że zbywcy dopłaty nie przysługują.
Przekazującemu gospodarstwo nie przyznaje się żadnej pomocy, a pomoc, o którą ubiegał się przekazujący przyznawana jest przejmującemu – w przypadku gdy w odpowiednim czasie zwróci się o jej wypłacenie i zobowiąże się do kontynuowania działalności rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem poprzednika.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest naruszeniu przepisów prawa materialnego. Organ administracji zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie § 2 ust. 1 i § 4 ust. 2 rozporządzenia ONW, które miało polegać na błędnej wykładni tych przepisów, to jest uznaniu przez Sąd, że płatności ONW przysługują wnioskodawcy za rok kalendarzowy, mimo że w dniu wydania decyzji (w kolejnym roku kalendarzowym) wnioskodawca nie był już posiadaczem gospodarstwa rolnego.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW płatność ONW udziela się producentowi rolnemu: 1) który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160, z 26.06.1999, z późn. zm.) oraz 2) jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar.
Z kolei § 4 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia stanowi, że płatność ONW jest udzielana producentowi rolnemu do położonych na obszarach ONW działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, sady, łąki trwałe oraz pastwiska trwałe w wysokości: 1) 179 zł na 1 ha na obszarze nizinnym w strefie nizinnej I, 2) 264 zł na 1 ha na obszarze nizinnym w strefie nizinnej II, 3) 264 zł na 1 ha na obszarze ze specyficznymi utrudnieniami, 4) 320 zł na 1 ha na obszarze górskim - stanowiących stawki podstawowe.
Dokonując wykładni § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW, Sąd pierwszej instancji przeanalizował także treść § 4 ust. 1, § 6 ust. 3, ust. 5 i ust. 6 tego rozporządzenia, uznając, że o przyznaniu prawa do płatności decyduje fakt gospodarowania na określonej nieruchomości w roku kalendarzowym, którego dotyczy wniosek o płatność. Natomiast późniejsze zmiany stanu faktycznego w zakresie gospodarowania na danych gruntach nie stanowią przeszkody dla przyznania płatności za rok kalendarzowy, którego dotyczył wniosek.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia omawianych przepisów jest prawidłowa. Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, z treści § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW nie można wyprowadzić obowiązku posiadania zadeklarowanych do płatności gruntów na dzień wydania decyzji pomocowej. Przepis ten formułuje wobec adresatów płatności określone obowiązki, wśród których nie ma jednak rygoru faktycznego dysponowania gospodarstwem rolnym w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności. Również z § 4 ust. 2 rozporządzenia ONW nie wynika, by przyznanie płatności uzależnione było od posiadania działek rolnych położonych na obszarach ONW w dacie wydawania decyzji w przedmiocie wniosku o tę płatność.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażane już w orzecznictwie NSA (vide wyroki: z dnia 18 grudnia 2008 r. o sygn. akt II GSK 559/08, z dnia 14 grudnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 1317/10, z dnia 22 czerwca 2012 r. o sygn. akt II GSK 716/11 i II GSK 735/11; treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), że płatność ONW jest ustalana w relacji do danego roku kalendarzowego (§ 4 ust. 1 rozporządzenia ONW) na podstawie składanego corocznie wniosku (§ 6 ust. 3 tego rozporządzenia) i jest wypłacana już w terminie od dnia 1 grudnia roku, w którym złożono wniosek - maksymalnie do dnia 30 czerwca następnego roku. Wynika z tego, że przeszkodą do wypłaty producentowi rolnemu za dany rok kalendarzowy płatności ONW nie mogą być zmiany stanu faktycznego w zakresie gospodarowania na danych gruntach zaistniałe po upływie określonego we wniosku roku kalendarzowego, a nawet zaistniałe po terminie, który łączy się co do zasady z zakończeniem wykonywania na gruntach rolnych czynności przez producenta rolnego.
Uzasadniając pogląd odmienny, autor skargi kasacyjnej błędnie odwołuje się do kwestii zobowiązania podejmowanego przez rolnika w związku z ubieganiem się o płatność ONW, to jest prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW przez okres 5 lat i zgodnie z zasadami dobrej praktyki rolniczej. Istotnie, zbycie gospodarstwa rolnego w okresie podjętego przez rolnika zobowiązania co do zasady wiąże się z obowiązkiem zwrotu dotychczas przyznanych płatności ONW związanych z tym zobowiązaniem. Nie oznacza to jednak automatycznie, że decyzje o przyznaniu płatności za poszczególne lata okresu zobowiązania zostają uznane za wydane z naruszeniem prawa – i to z naruszeniem rażącym. Jeśli producent rolny w roku kalendarzowym, którego dotyczył wniosek spełniał wymogi do przyznania płatności ONW, to decyzja przyznająca mu taką płatność nie narusza prawa. Ewentualny obowiązek zwrotu płatności ONW nie będzie w takiej sytuacji skutkiem wadliwości decyzji o przyznaniu płatności, lecz będzie wynikał z niedochowania wspomnianego wyżej 5-letniego zobowiązania producenta rolnego do prowadzenia działalności zgodnie z zasadami dobrej praktyki rolniczej.
Konkludując, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej. W konsekwencji za zgodne z prawem należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy administracji nie miały podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] maja 2006 r., przyznająca P. J. płatności ONW na 2005 r., nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
PG