Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA w Łodzi lub Sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi T Ł (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł (dalej: Kolegium lub SKO) z [..] kwietnia 2019 r. w przedmiocie skreślenia z ewidencji instruktorów uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
Prezydent Miasta Ł decyzją z dnia [..] marca 2019 r. orzekł o skreśleniu T Ł z ewidencji instruktorów ze względu na niespełnienie wymogu z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2019 r. poz. 341 ze zm.), dalej ustawa o kierujących, tj. nieprzedłożenie przez stronę w wyznaczonym terminie (do dnia 7 stycznia) zaświadczenia potwierdzającego uczestnictwo w warsztatach doskonalenia zawodowego za 2018 r.
Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja o skreśleniu instruktora z ewidencji instruktorów na podstawie wyżej przytoczonej normy nie należy do kategorii decyzji uznaniowych. W przypadku niezłożenia zaświadczenia w tym terminie, starosta ma obowiązek wydania decyzji administracyjnej o skreśleniu instruktora z prowadzonej ewidencji instruktorów. Skarżący do 7 stycznia 2019 r. nie przedłożył zaświadczenia potwierdzającego uczestnictwo w 2018 r. w warsztatach doskonalenia zawodowego, a uczynił to dopiero w dniu 8 stycznia 2019 r. Termin, o którym stanowi art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących jest terminem prawa materialnego, a nie terminem prawa procesowego, mógłby być on przywrócony tylko w przypadku, gdyby ustawa taką możliwość przewidywała.
W ocenie organu nadanie dokumentu w dniu 7 stycznia 2019 r. nie oznacza, że termin ustawowy na przedłożenie zaświadczenia został zachowany.
WSA w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd wyjaśnił, że z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących wynika, że starosta skreśla instruktora z ewidencji instruktorów w przypadku nieprzedłożenia do dnia 7 stycznia każdego roku zaświadczenia potwierdzającego uczestnictwo w roku ubiegłym w warsztatach doskonalenia zawodowego.
Prezydent skreślił skarżącego z ewidencji instruktorów uznając, że nie przedłożył on wymaganego zaświadczenia do 7 stycznia 2019 r. – zaświadczenie wpłynęło do organu dopiero 8 stycznia 2019 r. Tymczasem znajdująca się w aktach sprawy kopia zaświadczenia nr 16/208 wskazuje, że pochodzi ono z dnia 14 listopada 2018 r. i potwierdza odbycie przez skarżącego warsztatów doskonalenia zawodowego egzaminatorów w dniach od 18 do 20 października 2018 r.
Zdaniem Sądu I instancji w kontekście obowiązku odbycia warsztatów doskonalenia zawodowego dają się wyróżnić dwa wymogi: materialny (dotyczący samego odbycia warsztatów w okresie każdego roku kalendarzowego) oraz formalny (polegający na dostarczeniu w określonym terminie zaświadczenia o dopełnieniu warunku materialnego za dany rok kalendarzowy). Z perspektywy warstwy językowej art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących niespełnienie koniunkcji tych wymogów stanowić ma przesłankę skreślenia z odpowiedniej ewidencji. W ocenie Sądu I instancji należy uznać, że sankcja dotyczy sytuacji, gdy nie przedłożono zaświadczenia ze względu na wcześniejsze niedopełnienie warunku materialnego.
W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie należy dokonać wykładni celowościowej omawianego przepisu. Odbycie bowiem tych szkoleń stanowi gwarancję doskonalenia zawodowego i spełnienia norm profesjonalnego wykonywania zawodu. Złożenie zaświadczenia jest jedynie udokumentowaniem w określonej formie dokonanych czynności. Celem ustawodawcy było zobligowanie instruktorów do corocznego udziału w warsztatach i ten warunek został przez skarżącego spełniony.
Kolegium zaskarżyło powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:
- 1. Naruszenie prawa materialnego, tj.:
- a) art. 1 ustawy z dnia 25 lica 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2168) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem;
- b) art. 46 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pomimo braku przedłożenia w ustawowym terminie stosownego zaświadczenia, sam udział instruktora w warsztatach doskonalenia zawodowego, jest wystarczającą przesłanką do uznania, że nie zachodzi przesłanka skreślenia z listy instruktorów, a tym samym poprzez zastąpienie zastosowanie wykładni celowościowej wbrew wykładni językowej powyższych przepisów.
- 2. Naruszenie przepisów postępowania:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie prawa materialnego,
- b) art. 141 § 4 w zw. z art.153 p.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie stanu sprawy, niespójność wskazań i oceny prawnej oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, jak również brak wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego z art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna SKO oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. w takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego, a dopiero w dalszej zarzuty procesowe. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, pomimo że nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne, a skarga posiada wady formalne.
W ocenie NSA nietrafne i formalnie wadliwe są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie jest podstawą odnoszącą się do naruszeń procesowych, zatem już tylko z tego powodu nie może ten przepis być skutecznym zarzutem kasacyjnym. Poza tym żaden przepis art. 145 p.p.s.a. nie może być samodzielnym zarzutem kasacyjnym. By był skutecznym zarzutem, to musi być połączony z konkretnymi przepisami procesowymi lub materialnymi stosowanymi przez organ, bo tylko wówczas można wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia jednej z norm art. 145 p.p.s.a., gdyż dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji.
Niezależnie od powyższego rozpoznawany zarzut jest formalnie wadliwy, gdyż nie został uzasadniony, a to na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest warunek konieczny poprawnie zbudowanego zarzutu. Co więcej, w przypadku zarzutów procesowych uzasadnienie nie tylko powinno wskazywać na czym polega naruszenie przepisów, ale wskazywać na jego związek z rozstrzygnięciem, bo w przypadku naruszeń prawa procesowego skuteczne mogą być tylko takie zarzuty, które wskazują, że naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Niezasadny jest także zarzut podnoszący naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy formalne uzasadnienia wyroku, czyli wskazuje z jakich części musi się ono składać, by spełniało wymogi ustawy. Z treści tego przepisu nie wynika, że stanowisko i poglądy sądu prezentowane w uzasadnieniu mają odpowiadać prawu. Uchybienia w tym zakresie, przecież możliwe, mogą być kwestionowane tylko przez merytoryczne odniesienie do naruszonych przepisów, a nie braki w konstrukcji uzasadnienia. Zatem niespójność wskazań Sądu I instancji lub ich wadliwość nie nadaje się do kwestionowania przez wadliwe zastosowanie art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zdaniem Sądu II instancji nietrafny i formalnie wadliwy jest zarzut naruszenia art. 1 p.u.s.a. Przepis ten podobnie jak art. 145 p.p.s.a. nie może być samoistną podstawą kasacyjną.
Natomiast trafny jest zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 37 ust. 1 pkt 3 u.k.p. Wprawdzie i on jest formalnie ułomny, bo nie wskazuje przepisu naruszonego przez Sąd I instancji, a więc art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku ze wskazanymi naruszeniami, to ten błąd może być uznany przez NSA za nieistotny dla rozpoznania merytorycznego ze względu na uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz.
1. Dokonując oceny skarżonego wyroku z punktu widzenia rozpoznawanego zarzutu, przyjąć należy, że Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni art. 46 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 37 ust. 1 pkt 3 u.k.p. w tym zakresie, w którym przyjął systemowy i celowościowy sposób wykładni przesłanki skreślenia instruktora określonej w art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy. NSA zauważa, że instruktor nauki jazdy to osoba profesjonalna, mająca na co dzień do czynienia z przepisami prawa, to osoba, która ma nauczać respektu i szacunku do prawa. Dodatkowo Sąd II instancji podkreśla, że art. 46 u.k.p. znajduje się w rozdziale odnoszącym się do nadzoru nad szkoleniem kierowców, zatem w grupie przepisów, które mają gwarantować poprawne i rzetelne szkolenie przyszłych kierowców. Wobec powyższego NSA nie dopatruje się żadnych powodów, by w stosunku do ustawowych uchybień przyjmować wykładnię słusznościową w stosunku do przepisów, które jednoznacznie wskazują na dwie różne okoliczności skreślenia, czyli odbycie szkolenia i przedstawienie w ustawowym terminie zaświadczenia. Z tych względów należy uznać, że inne ujęcie tych przesłanek, dokonane przez Sąd I instancji, nie znajduje oparcia w ustawie, co oznacza, że zaniedbanie w tym zakresie ze strony instruktora nie dawało organom możliwości wydania innej decyzji niż ta, która była przedmiotem skargi.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 188 p.p.s.a. oraz 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.