Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 611/14 po rozpoznaniu skargi T.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z dnia [...] stycznia 2014 r., w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] września 2013 r. L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego – T.K. - karę pieniężną w wysokości 2.000 zł za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1265, dalej jako u.t.d.).
Skarżący wnioskiem z dnia 20 września 2013 r. zwrócił się do organu o rozłożenie na raty kary pieniężnej wynikającej z powyższej decyzji.
GITD decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. działając na podstawie art. 61 ust. 1pkt 1, art. 57 pkt 3, art. 55, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885, dalej jako u.f.p.) odmówił rozłożenia na raty kary pieniężnej.
Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy GITD decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Wskazał w uzasadnieniu, że skarżący uzyskuje dochód netto z prowadzonej działalności gospodarczej około 5.461 zł miesięcznie oraz dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości około 120 zł miesięcznie. Skarżący jest właścicielem domu o powierzchni 100m2, zabudowań gospodarczych o pow. 300-400m2, gospodarstwa rolnego o pow. około 4,5 ha, pojazdu marki Renault z 1998 r., pojazdu marki Toyota z 1996 r. oraz ciągnika marki Ursus z 1984 r.
Organ stwierdził, że miesięczna kwota wolnych środków, którą dysponuje skarżący wynosi około 1551,58 – 1001,58 zł. miesięcznie, która mogłaby zostać uiszczona na poczet kary pieniężnej.
Organ podsumowując stwierdził, że skarżący nie wykazał w toku prowadzonego postępowania, że nie posiada możliwości płatniczych do uregulowania kary pieniężnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę T.K. na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że brak szczegółowej analizy podnoszonych przez skarżącego okoliczności – zaprzestania przez niego prowadzenia działalności gospodarczej – stanowiło niedopełnienie przez organ wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a.
Sąd I instancji stwierdził ponadto, że Główny Inspektor Transportu Drogowego przed wydaniem decyzji nie powiadomił skarżącego o prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia końcowego oświadczenia i nie zamieścił w aktach adnotacji o przyczynach odstąpienia od tej zasady. W następstwie tego zaniechania organ II instancji pozbawił skarżącego możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych i ustosunkowania się do wyników postępowania. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, organ naruszył art. 10 k.p.a.
WSA nakazał aby GITD przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, zmierzające do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z wymogami art. 7, art. 75, art. 77 i art. 78 k.p.a.
Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c), art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 10 oraz art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:
- - błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że GITD poprzez zaniechanie powiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, co w ocenie Sądu miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy strona na każdym etapie postępowania miała zapewniony czynny udział w postępowaniu, została zawiadomiona na etapie postępowania w pierwszej instancji o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, zaś kolejne zawiadamianie strony przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez GITD o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji było już bezprzedmiotowe, skoro organ ten nie dopuścił żadnych nowych dowodów w sprawie, ponad to co strona sama przedstawiła już w postępowaniu w pierwszej instancji, wobec czego ponowne wzywanie strony do wypowiedzenia się co do własnych twierdzeń i dowodów przedkładanych na te okoliczności należało uznać za bezcelowe i jego brak nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy,
- - błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że brak powiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w drugiej instancji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań skutkował tym, że strona istotne w sprawie dowody przedstawiła dopiero wraz ze skargą do Sądu I instancji, podczas gdy działania organu były zgodne z przepisami k.p.a., zaś brak powołania na etapie postępowania administracyjnego nowych dowodów był wyłącznie konsekwencją zaniedbań strony, która będąc pouczona o konieczności udowodnienia swoich twierdzeń zaniechała przedstawienia dowodów istniejących przed wydaniem zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest bezzasadna.
Przed odniesieniem się do jej poszczególnych zarzutów przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (której w niniejszej sprawie nie stwierdzono), a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Sąd uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na jednej podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.– naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. i art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 10 oraz art. 7, art. 75 § 1, 77 § 1 i art. 78 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie można skutecznie zarzucić organowi administracji publicznej naruszenia obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu w sytuacji, gdy organ wcześniej pouczył stronę o prawie do czynnego udziału w tym postępowaniu, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, prawie sporządzania notatek i odpisów z tych akt oraz składania oświadczeń dotyczących sprawy. Pouczenie takie może zostać dokonane już chociażby w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z urzędu.
Tak sformułowane stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązki organów administracji wynikające ze statuowanej tym przepisem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu obejmują wszystkie fazy postępowania – wszczęcia, prowadzenia i fazę końcową. Jeśli chodzi o obowiązek umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, dotyczy on z reguły tylko etapu po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, a jeszcze przed wydaniem decyzji, z tym wszakże zastrzeżeniem, iż strona ma uprawnienia do wypowiedzenia się także w toku postępowania wyjaśniającego, np. art. 79 § 2 k.p.a. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie do zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia; organ ma także obowiązek wstrzymać się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie.
Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym "Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska.
Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa, pozostawiono wyłącznie jej uznaniu" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2007 r., V SA/Wa 1991/07, LEX nr 484910). W niniejszej sprawie organ orzekając po złożeniu przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie wykonał, co jest bezsporne, obowiązku pouczenia skarżącego o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Nie może tego obowiązku zastąpić, wbrew stanowisku zawartym w skardze kasacyjnej, informacja zawierająca pouczenie o treści art. 10 k.p.a., znajdująca się w piśmie organu z dnia 2 października 2013r. o usunięcie braków wniosku, wystosowanym w związku ze złożeniem przez skarżącego podania o rozłożenie na raty spłaty kary pieniężnej, jako dokonana we wstępnej fazie postępowania w I instancji.
Strona na każdym etapie postępowania, aż do wydania decyzji w drugiej instancji ma prawo zgłaszać wnioski dowodowe, składać wyjaśnienia i oświadczenia. A więc, aczkolwiek nie każde naruszenie wyrażonego w art. 10 § 1 k.p.a. obowiązku może być uznane za mające wpływ na wynik sprawy, to w tym przypadku słusznie Sąd I instancji zauważył, że w następstwie zaniechania przed wydaniem decyzji powiadomienia skarżącego o prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia końcowego oświadczenia pozbawiono go możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych i ustosunkowania się do wyników postępowania. Niewątpliwie okolicznością istotną dla wyniku postępowania o rozłożenie na raty należności z tytułu kary pieniężnej była, powołana dopiero w skardze, wysokość dochodu uzyskiwanego przez skarżącego po dniu zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej.
Zatem skarżący miałby szansę powołać się na zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej z dniem 31 grudnia 2013r., jeszcze w toku postępowania administracyjnego, gdyby organ orzekający w II instancji wykonał obowiązek, o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a.
Całkowicie nie można zgodzić się z twierdzeniami Głównego Inspektora Transportu Drogowego, postawionymi w skardze kasacyjnej, że ponieważ poza złożonymi przez skarżącego wyjaśnieniami i dokumentami organ ponownie rozpatrując sprawę żadnych innych czynności procesowych (dowodowych) w tym postępowaniu nie wykonywał, to ponowne informowanie skarżącego o tych dowodach i wzywanie do wypowiedzenia się należało uznać za bezpodstawne. Podkreślić bowiem trzeba, że dokonanie czynności przed wydaniem decyzji, o których mowa w art. 10 § 1 k.p.a., nie należy do uznania organu, lecz jest obligatoryjne, ma bowiem służyć zarówno realizacji prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, jak i prawa do obrony.
Dlatego też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 10, a także art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 78 k.p.a. należało uznać za bezpodstawny.
Nie można uznać trafności zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a., zarzuty te nie zostały bowiem, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 p.p.s.a. uzasadnione, co pozbawia Naczelny Sąd Administracyjny możliwości ustosunkowania się do nich.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna jako niezasadna, na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.