Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 797/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. z siedzibą w K. (dalej: Spółka, skarżąca) na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: organ) z dnia 23 lutego 2018 r., nr DRP.WKP.46.5.2016.41 DRP.WKP.46.3.2016, w przedmiocie niezachowania tajemnicy pocztowej.
Od przedmiotowego wyroku Spółka złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:
- 1) Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2188, dalej u.p.p.) przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że uszkodzenie trzech przesyłek listowych stanowi "otwieranie zamkniętych przesyłek pocztowych lub zapoznawanie się z ich treścią" oraz umożliwianie osobom nieuprawnionym podejmowania działań mających na celu wykonywanie czynności polegających na otwieraniu zamkniętych przesyłek pocztowych lub zapoznawanie się z ich treścią;
- 2) Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 6 u.p.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie kryteriów uzasadnionych względów technicznych lub ekonomicznych przy zabezpieczaniu urządzeń i obiektów wykorzystywanych przy świadczeniu usług pocztowych oraz zbiorów danych przed ujawnieniem tajemnicy pocztowej;
- 3) Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 125 ust. 1 w zw. z ust. 2 u.p.p. przez jego:
- a) błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że naruszenie zasady tajemnicy korespondencji, rozumianej jako możliwość zapoznania się z treścią przesyłki, niezależnie od tego, czy do zapoznania się z treścią przesyłki faktycznie doszło, w zasadzie zawsze prowadzi do zagrożenia bezpieczeństwa obrotu pocztowego oraz istotnych interesów podmiotów korzystających z usług pocztowych, co uzasadnia wydanie decyzji, o której mowa art. 125 ust. 1 u.p.p., a w konsekwencji
- b) niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której stwierdzone naruszenia nie mogą być uznane za takie, których charakter i skala zagrażają bezpieczeństwu obrotu pocztowego oraz istotnym interesom podmiotów korzystających z usług pocztowych lub operatorów pocztowych, co w dalszej jeszcze konsekwencji oznacza, że Prezes UKE powinien wydać zalecenia pokontrolne, o których mowa w art. 125 ust. 2 u.p.p., a nie decyzję na podstawie art. 125 ust. 1 u.p.p.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na rozprawie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie posiedzenia na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, Dz. U. poz. 374 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Wyjaśnić też trzeba, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przedstawienie w uzasadnieniu wyroku wyłącznie motywów wykazujących brak usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo zgodności z prawem orzeczenia Sądu pierwszej instancji, mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. Spór dotyczy prawidłowości zakwalifikowania niespornej w tej sprawie okoliczności faktycznej w postaci stwierdzonego w toku kontroli przeprowadzonej u skarżącej uszkodzenia trzech przesyłek listowych jako niezachowania przez skarżącą kasacyjnie Spółkę tajemnicy korespondencji w rozumieniu art. 125 ust. 1 u.p.p.
Zdaniem NSA podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są niezasadne.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu sformułowanego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej należy wskazać, że wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie Spółki, w zaskarżonym wyroku Sąd nie zawarł poglądu, który przypisuje mu skarżąca. Wbrew bowiem twierdzeniu skarżącej, nie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że stwierdzone w toku przeprowadzonej u skarżącej kontroli uszkodzenie trzech przesyłek listowych stanowiło "otwieranie zamkniętych przesyłek pocztowych i zapoznawanie się z ich treścią" oraz "umożliwianie osobom nieuprawnionym podejmowania działań mających na celu wykonywanie czynności polegających na otwieraniu zamkniętych przesyłek pocztowych lub zapoznawania się z ich treścią".
W żadnym miejscu uzasadnienia wyroku nie zawarto stwierdzenia, które świadczyłoby o tym, że Sąd tak właśnie zakwalifikował stwierdzone uszkodzenie przesyłek listowych. W decyzji wydanej w pierwszej instancji w punkcie I.1. określono zakres naruszenia jako "niezachowanie tajemnicy korespondencji poprzez umożliwienie osobom nieuprawnionym zapoznania się z treścią przesyłek pocztowych". Nie zarzucono zatem skarżącej, że otwierała zamkniętą korespondencję (art. 41 ust. 3 pkt 2 u.p.p.), ani że umożliwiała osobom nieuprawnionym podejmowanie działań mających na celu otwieranie zamkniętych przesyłek pocztowych (art. 41 ust. 3 pkt 3 u.p.p.). Za naruszenie tajemnicy korespondencji uznano natomiast – zdaniem NSA w pełni prawidłowo i zasadnie – stwarzanie zagrożenia umożliwienia osobom nieuprawnionym dostępu do treści objętych tajemnicą korespondencji. Zapadłe w tej sprawie rozstrzygnięcia administracyjne zostały zaś trafnie zaakceptowane przez Sąd.
Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie zawarł stwierdzeń przypisywanych mu przez skarżącą kasacyjnie, natomiast stwierdził, że znalezione u skarżącej uszkodzone przesyłki listowe stanowiły naruszenie tajemnicy korespondencji, co oznacza, że uznał je za mieszczące się w ustawowym katalogu przykładów naruszenia tajemnicy korespondencji przewidzianym w art. 41 ust. 3 u.p.p.
Przepis ten, w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przewidywał, że "Naruszeniem obowiązku zachowania tajemnicy pocztowej jest w szczególności:
- 1) ujawnianie lub przetwarzanie informacji albo danych objętych tajemnicą pocztową;
- 2) otwieranie zamkniętych przesyłek pocztowych lub zapoznawanie się z ich treścią;
- 3) umożliwianie osobom nieuprawnionym podejmowania działań mających na celu wykonywanie czynności, o których mowa w pkt 1 i 2."
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe było takie zakwalifikowanie okoliczności faktycznych ustalonych w rozpoznawanej sprawie, które – co trzeba podkreślić – były w tej sprawie niesporne, niekwestionowane przez skarżącą.
Należy bowiem wziąć pod uwagę, że wymieniony w art. 41 ust. 3 u.p.p. katalog przesłanek kwalifikowanych przez ustawodawcę jako naruszenie obowiązku zachowania tajemnicy pocztowej jest jedynie przykładowy, co znajduje jednoznaczne potwierdzenie w użytym w ustawie sformułowaniu "w szczególności". Możliwe zatem są także inne postacie naruszenia tajemnicy korespondencji niż te przykładowo wymienione w art. 41 ust. 3 u.p.p. w trzech kolejnych punktach. Ustawodawca w art. 41 ust. 1 sprecyzował, jak powinna być rozumiana tajemnica korespondencji, w ust. 2 nałożył obowiązek jej zachowania, a w ust. 3 tego przepisu jedynie przykładowo wymienił sytuacje, w których dochodzi do naruszenia tajemnicy korespondencji, wskazując sposób wykładni tego przepisu, ale nie ograniczając tego katalogu do jedynie tych przepadków, które zostały w nim wymienione.
Nie ma zatem racji skarżąca kasacyjnie, że sam fakt, że Sąd zaakceptował pogląd organu, że w tej sprawie doszło do naruszenia tajemnicy korespondencji, a więc że stwierdzone uszkodzenie trzech przesyłek listowych zostało uznane za spełniające kryteria z art. 41 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.p.p. oznacza, że zostało ono zakwalifikowane jako przesłanka z art. 41 ust. 3 pkt 2 i/lub z art. 41 ust. 3 pkt 3 u.p.p.
Tak sformułowany zarzut kasacyjny, jak to zostało wyartykułowane w punkcie 1 skargi kasacyjnej, nie mógł zatem zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniony.
Przypomnienia w tym miejscu bowiem wymaga, że skarga kasacyjna jest szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, które dla swej skuteczności musi spełniać rygorystyczne wymogi formalne. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania przez NSA, że zarzuty są usprawiedliwione. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu) oraz uzasadnienia ich naruszenia, szczegółowo określającego, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, co w przypadku naruszenia prawa materialnego może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu.
Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Zawarty zatem w punkcie 1 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 41 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 u.p.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że uszkodzenie trzech przesyłek listowych stanowiło "otwieranie zamkniętych przesyłek pocztowych i zapoznawanie się z ich treścią" oraz "umożliwianie osobom nieuprawnionym podejmowania działań mających na celu wykonywanie czynności polegających na otwieraniu zamkniętych przesyłek pocztowych lub zapoznawania się z ich treścią" - nie mógł być przez NSA uwzględniony.
Za niezasadny uznać też należy zarzut podniesiony w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Przez pryzmat stanu faktycznego ustalonego i niekwestionowanego w tej sprawie, nie może być uwzględniony zarzut dotyczący braku należytej staranności Spółki czyli działania zgodnie z własnymi, obowiązującymi w Spółce procedurami. Art. 41 ust. 6 u.p.p. przewiduje, że "Operator pocztowy jest obowiązany do zachowania należytej staranności w zakresie uzasadnionym względami technicznymi lub ekonomicznymi przy zabezpieczaniu urządzeń i obiektów wykorzystywanych przy świadczeniu usług pocztowych oraz zbiorów danych przed ujawnieniem tajemnicy pocztowej." Podkreślenia wymaga, że tych okoliczności faktycznych dotyczących zgodności działań Spółki z treścią obowiązujących w Spółce procedur w sprawie nie ustalano, a art. 41 ust. 6 nie był wskazany w wydanych w sprawie decyzjach jako ich podstawa prawna. Zakresu ustalonego w sprawie stanu faktycznego skarżąca kasacyjnie nie kwestionowała i nie kwestionuje.
Za niezasadne uznać też należy zarzuty sformułowane w punktach 3a i 3b petitum skargi kasacyjnej. W ocenie NSA skarżąca kasacyjnie nieprawidłowo bowiem rozumie relację pomiędzy ustępem 1 i ustępem 2 art. 125 u.p.p.
Art. 125 ust. 1 u.p.p. przewiduje, że "W przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów lub decyzji dotyczących działalności pocztowej Prezes UKE wydaje decyzję określającą zakres naruszeń oraz termin usunięcia nieprawidłowości. Decyzja może określać sposób usunięcia nieprawidłowości." Natomiast art. 125 ust. 2 przewiduje, że "W przypadku stwierdzenia naruszenia warunków wykonywania działalności pocztowej, którego charakter i skala nie zagrażają bezpieczeństwu obrotu pocztowego oraz istotnym interesom podmiotów korzystających z usług pocztowych lub operatorów pocztowych, Prezes UKE wydaje zalecenia pokontrolne, w których wzywa operatora pocztowego do usunięcia naruszeń lub udzielenia wyjaśnień. Usunięcie naruszeń lub udzielenie wyjaśnień powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia doręczenia zaleceń."
Zestawiając treść ust. 1 i ust. 2 należy zwrócić uwagę na różnicę w treści hipotezy normy zawartej w ust. 1 w porównaniu do hipotezy normy zawartej w ust.
2. Ta pierwsza norma dotyczy bowiem przypadków "stwierdzenia naruszenia przepisów lub decyzji dotyczących działalności pocztowej", a ta druga przypadków "stwierdzenia naruszenia warunków wykonywania działalności pocztowej" i jest dodatkowo ograniczona poprzez dookreślenie ich charakteru i skali. Skoro zatem norma z art. 125 ust. 1 u.p.p. dotyczy przypadków "stwierdzenia naruszenia przepisów lub decyzji", a zatem m.in. obejmuje przypadek naruszenia przepisów ustawy dotyczących tajemnicy korespondencji i nie zostało w tej sprawie skutecznie zakwestionowane, że doszło do takiego naruszenia (o czym była mowa powyżej), to prawidłowo w tej sprawie przyjął organ i zasadnie zaakceptował to Sąd pierwszej instancji, że zastosowanie powinien mieć art. 125 ust. 1 u.p.p., a nie art. 125 ust. 2 u.p.p. Przepis art. 125 ust. 2 u.p.p. jest specyficznego rodzaju wyjątkiem od regulacji objętej ustępem 1, dotyczącym naruszania "warunków wykonywania działalności pocztowej", a nie przypadkiem mniejszej wagi naruszania "przepisów lub decyzji", jak zdaje się go traktować skarżąca kasacyjnie Spółka.
Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, "naruszenie zasady tajemnicy korespondencji rozumianej jako możliwość zapoznania się z treścią przesyłki" zawsze należy kwalifikować jako naruszenie przepisów o obowiązku zachowania tajemnicy korespondencji, niezależnie od tego, czy do takiego zapoznania się z treścią przesyłki faktycznie doszło. Zawsze bowiem w takim przypadku prowadzi ono do zagrożenia bezpieczeństwa obrotu pocztowego oraz istotnych interesów podmiotów korzystających z usług pocztowych.
Mając powyższe na uwadze, ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów udziału pełnomocnika organu na rozprawie przed NSA.