Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 265/22

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 23 września 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1660/21 oddalił skargę P. J. C. (dalej: skarżący) na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na broń palną sportową w celu szkoleniowym.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z [...] października 2020 r. skarżący wystąpił do Komendanta Stołecznego Policji (organ pierwszej instancji) o wydanie pozwolenia m.in. na broń palną sportową do celu szkoleniowego w ilości 20 egzemplarzy. Wskazał, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie szkoleń strzeleckich oraz posiada określone w odrębnych przepisach uprawnienia do prowadzenia szkoleń o charakterze strzeleckim, potwierdzone legitymacją "Prowadzącego strzelanie" wydaną przez Ligę Obrony Kraju i zaświadczeniem o ukończeniu kursu "Prowadzącego strzelanie". Dodał, że posiada licencję Polskiego Związku Strzelectwa Sportowego w dyscyplinach pistolet, karabin, strzelba gładkolufowa, a także patent strzelecki na uprawianie sportu strzeleckiego w tych dyscyplinach oraz członkostwo w Klubie Sportowym [...] w Warszawie.

Decyzją z [...] grudnia 2020 r. organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu wydania pozwolenia na broń palną sportową do celu szkoleniowego stwierdzając, że nie przedstawił dokumentu, który potwierdzałby uzyskanie uprawnień do prowadzenia szkoleń o charakterze strzeleckim.

Zaskarżoną decyzją Komendant Główny Policji (dalej też: organ drugiej instancji) utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, odwołując się do art. 10 ust. 1, ust. 2 pkt 8 i ust. 3 pkt 7 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U. z 2020 r., poz. 955, dalej jako: u.b.a.) stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał posiadania uprawnień trenera lub instruktora sportu, nabytych po ukończeniu szkoleń lub kursów prowadzonych przez podmioty specjalizujące się w tego typu kształceniu, wystarczających do prowadzenia szkoleń o charakterze strzeleckim.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

WSA w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że w obecnie obowiązującym porządku prawnym odrębnymi przepisami dotyczącymi prowadzenia szkoleń o charakterze strzeleckim są przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz.U. z 2018 r. poz. 1263 ze zm.; dalej jako: u.s.). Sportem, w rozumieniu tej ustawy, są wszelkie formy aktywności fizycznej, a zatem również strzelectwo (art. 2 ust. 1 u.s.). Zdaniem WSA, odesłanie zawarte w art. 10 ust. 3 pkt 7 u.b.a. jest skierowane do art. 41 ust. 1 u.s. Jest to jednak wyłącznie odesłanie do określonych w tym przepisie rodzajów uprawnień, a więc tytułów albo kwalifikacji trenera i instruktora sportu. Przepis ten ma charakter ogólny, wykraczający swoim zakresem poza prowadzenie zajęć w zakresie sportu strzeleckiego.

W ocenie WSA, z art. 10 ust. 1 i ust. 3 pkt 7 u.b.a. wynika, że należy go stosować jedynie odpowiednio, z pominięciem przewidzianych w nim ograniczeń wymogów co do posiadania uprawnień trenera lub instruktora sportu jedynie do określonych tam form organizacyjnych prowadzonej działalności w zakresie sportu. Zdaniem sądu pierwszej instancji to oznacza, że osoba zamierzająca prowadzić szkolenia w zakresie strzelectwa powinna legitymować się uprawnieniami przewidzianymi w art. 41 ust. 1 u.s. (tytułem trenera lub instruktora), bez względu na formę organizacyjną, w jakiej takie szkolenie prowadzi. W toku postępowania o wydanie pozwolenia na broń właściwy organ Policji nie bada (nie ma bowiem takich uprawnień), czy wnioskodawca spełnia wskazane warunki z art. 41 ust. 3 u.s., organ ten ma natomiast obowiązek sprawdzić, czy wnioskodawca posiada formalne potwierdzenie kompetencji do prowadzenia szkoleń o charakterze strzeleckim.

W ocenie WSA posiadania takich uprawnień nie potwierdzają (ani nie zastępują) przedłożone przez skarżącego legitymacja i zaświadczenie o ukończeniu kursu "Prowadzącego strzelanie", bowiem ukończenia kursu – niezależnie nawet od tematyki będącej przedmiotem szkolenia – nie można utożsamiać z posiadaniem tytułu trenera lub instruktora sportu w rozumieniu art. 41 u.s. Sąd uznał, że prawidłowo organ ocenił, że z rozporządzenia MSWiA z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz.U. z 2000 r. nr 18, poz. 234; dalej jako: rozporządzenie w sprawie strzelnic) wynika, że prowadzący strzelanie wykonuje jedynie określone czynności porządkowe, sam nie używając broni. Prowadzący szkolenie w zakresie strzelania musi natomiast legitymować się określoną wiedzą merytoryczną i posiadać umiejętności dotyczące nie tylko obchodzenia się z bronią, ale również znać metodykę (sposoby) przekazywania tej wiedzy i umiejętności osobom szkolonym.

Skoro w rozpoznawanej sprawie skarżący nie posiada wymaganych uprawnień do prowadzenia szkoleń o charakterze strzeleckim, to nie zachodzi jedna z przesłanek w postaci ważnej przyczyny, o której mowa w art. 10 ust. 1 w zw. z ust. 3 pkt 7 u.b.a., co – w wobec kumulatywnego charakteru przesłanek z tego przepisu – musiało skutkować negatywnym rozstrzygnięciem w przedmiocie wydania pozwolenia na posiadanie broni palnej sportowej do celów szkoleniowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez jej uwzględnienie i uchylenie decyzji organu drugiej instancji, a także zobowiązanie Komendanta Głównego Policji do wydania skarżącemu pozwolenia na broń do celów szkoleniowych zgodnie z treścią jego wniosku w terminie miesiąca od doręczenia akt organowi drugiej instancji; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przez sądami obu instancji, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. 1) art. 10 ust. 3 pkt 7 u.b.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:
2. a) "posiadanie uprawnień, określonych w odrębnych przepisach do prowadzenia szkoleń o charakterze strzeleckim" oznacza wyłącznie posiadanie tytułu zawodowego trenera lub instruktora sportu określone w u.s. podczas gdy żaden przepis prawa nie określa sposobu uzyskiwania tego tytułu, dlatego nie może on stanowić podstawy uznania, że dana osoba posiada uprawnienia, o których mowa w art. 10 ust. 3 pkt 7 u.b.a,
3. b) uprawnienia prowadzącego strzelanie wynikające z § 2 pkt 2 w zw. z ust. 1 pkt 1–3 załącznika do rozporządzenia w sprawie strzelnic nie stanowią uprawnień, określonych w odrębnych przepisach do prowadzenia szkoleń o charakterze strzeleckim, o których mowa w art. 10 ust. 3 pkt 7 u.b.a., podczas gdy:
4. a. te uprawnienia są uregulowane w przepisie prawa powszechnego,
5. b. w przepisach jest opisana procedura ich uzyskiwania, tj. z przepisów wynika, że osoba uzyskuje to uprawnienie po ukończeniu szkolenia przez uprawniony podmiot określony w rozporządzeniu w sprawie regulaminu strzelnic,
6. c. rozporządzenie w sprawie regulaminu strzelnic – wbrew temu, co wskazuje sąd pierwszej instancji – nie zawiera zakresu uprawnień prowadzącego strzelanie, tylko w ust. 1 pkt 1–3 przedstawia czynności, jakie powinien regulować regulamin strzelnicy,
7. d. według wykładni językowej uprawnienia "prowadzącego strzelanie" dotyczą "prowadzenie" w zakresie strzelań, co obejmuje prowadzenie szkoleń strzeleckich (zgodnie z SPJ "prowadzący" to "osoba prowadząca jakieś zajęcia, wykłady itp."),
8. e. przepisy prawa polskiego nie zawierają procedur uzyskiwania innych uprawnień do prowadzenia szkoleń o charakterze strzeleckim niż uprawnienia prowadzącego strzelanie;
9. c) odesłanie zawarte w art. 10 ust. 3 pkt 7 u.b.a. kieruje do art. 41 ust. 1 u.s. oraz że należy ten przepisów stosować odpowiednio w sprawach niezwiązanych ze sportem, podczas gdy:
10. a. u.b.a. nie wskazuje, że powinno się stosować odpowiednio przepisy u.s.,
11. b. nieuzasadnione jest stosowanie przepisów "odpowiednio", skoro można zastosować wprost przepisy dotyczące uprawnień prowadzącego strzelanie wynikające z rozporządzenia w sprawie regulaminu strzelnic,
12. c. u.s. nie reguluje kwestii prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie szkoleń strzeleckich;
13. d) przepisy te mogą odsyłać do przepisów określających uprawnienia, które nie regulują sposobu ich uzyskiwania, podczas gdy z założenia posiadanie "uprawnienia" określonego przepisami prawa wymaga także określenia w przepisach prawa sposobu uzyskiwania tego "uprawnienia" i podmiotu nadającego "uprawnienie" – a jedynym takim przepisem w zakresie strzelań jest § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie strzelnic, które wskazuje procedurę (ukończenie szkolenia) i podmiot uprawniający (podmiot wskazany w rozporządzeniu w sprawie regulaminu strzelnic);
14. 2) § 2 pkt 2 w zw. z ust. 1 pkt 1-3 załącznika do rozporządzenia w sprawie strzelnic poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że
15. a) uprawnienia prowadzącego strzelanie są ograniczone wyłącznie do czynności porządkowych, podczas gdy przepisy nie zawierają takich ograniczeń, a zgodnie z wykładnią językową uprawnienia "prowadzącego strzelanie" dotyczą "prowadzenia" w zakresie strzelań, co obejmuje także prowadzenie szkoleń strzeleckich (zgodnie z SPJ "prowadzący" to "osoba prowadząca jakieś zajęcia, wykłady itp.");
16. b) czynności określone w ust. 1 pkt 1–3 załącznika do rozporządzenia w sprawie strzelnic stanowią wyłączny zakres uprawnień prowadzącego strzelanie, podczas gdy z załącznika wynika tylko wzór regulaminu strzelnicy, który nie stanowi zamkniętego katalogu czynności, do których uprawniony jest prowadzący strzelanie,
17. c) prowadzący strzelanie nie jest uprawniony do używania broni podczas strzelań, mimo że nie ma mowy o tym w przepisach regulujących uprawnienia prowadzącego strzelanie,
18. 3) art. 8 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 162, dalej jako: prawo przedsiębiorców) w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.b.a. poprzez jego niezastosowanie i dokonanie wykładni przepisów u.b.a. z pominięciem dyrektyw wykładni wynikających z art. 8 prawa przedsiębiorców, z których wynika, że przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa, co oznacza, że w przypadku u.b.a. mimo obowiązującej w Polsce reglamentacji posiadania broni, w przypadku przedsiębiorcy zamierzającego podjąć działalność gospodarczą w zakresie szkoleń strzeleckich u.b.a. uznaje to wprost za ważny cel posiadania broni, w związku z czym art. 10 ust. 3 pkt 7 u.b.a. powinien być traktowany w przypadku przedsiębiorcy z uwzględnieniem zasady wolności działalności gospodarczej;
19. 4) art. 11 ust. 1 prawa przedsiębiorców poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści art. 10 ust. 3 pkt 7 u.b.a. na niekorzyść przedsiębiorcy w sytuacji, gdy skarżący jest przedsiębiorcą zamierzającym rozpocząć działalność gospodarczą w zakresie szkoleń strzeleckich, a z wykładni normy prawnej art. 10 ust. 3 pkt 7 u.b.a. pozostają wątpliwości co do właściwego odesłania;
20. 5) art. 41 ust. 1 u.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie jako podstawę do określenia uprawnień wymaganych przez art. 10 ust. 3 pkt 7 u.b.a., podczas gdy ten przepis nie reguluje uprawnień do prowadzenia szkoleń o charakterze strzeleckim ani sposobu ich uzyskiwania;
21. 6) 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie strzelnic poprzez jego niezastosowanie w sprawie jako podstawy spełnienia przesłanki posiadania uprawnień z art. 10 ust. 3 pkt 7 u.b.a. określonych w odrębnych przepisach do prowadzenia szkoleń o charakterze strzeleckim.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu zrzekł się rozprawy, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z treścią art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, zaś organ, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Skarga kasacyjna J. C. oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W ocenie NSA niezasadne są podniesione przez stronę zarzuty odnoszące się do błędnej wykładni art. 10 ust. 3 pkt 7 u.b.a. oraz § 2 pkt 2 w związku z ust. 1 pkt 1–3 załącznika do rozporządzenia w sprawie strzelnic W przypadku obu zarzutów należy zauważyć, że są one ujęte w sposób formalnie wadliwy. Wadliwość ta sprowadza się do niepostawienia sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia przez ten sąd przepisów właściwych dla sądu pierwszej instancji. NSA zwraca uwagę, że przepisy wymienione w rozpoznawanych zarzutach, ale także w pozostałych objętych skargą kasacyjną, to nie normy, które może naruszyć sąd administracyjny.

Sąd ten wskazane przepisy może naruszyć o tyle, o ile narusza właściwe dla niego przepisy regulujące granice, zakres i sposób kontroli zaskarżonego działania administracji publicznej. Zatem sąd pierwszej instancji mógł naruszyć art. 151 p.p.s.a. w związku z przepisami określonymi w zarzucie, bowiem oddalił skargę lub mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z przepisami powołanymi w zarzutach, gdyż nie uchylił skargi, a powinien to uczynić z powodu naruszenia tych przepisów przez organy. Skarga kasacyjna strony żadnego z zarzutów nie buduje w taki sposób, zatem nie spełnia ona wymogów formalnych. Brak taki nie daje podstaw do jej odrzucenia ze względu na uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), jednak ogranicza możliwy zakres kontroli kasacyjnej do tych materii, które z uzasadnienia skargi mogą być wyprowadzone jako naruszenia w działaniu sądu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że niezasadny jest zarzut wadliwej wykładni art. 10 ust. 3 pkt 7 u.b.a. w zakresie pojęcia "posiadania uprawnień" określonych w odrębnych przepisach. Tym samym chybiony jest zarzut błędnej wykładni § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie strzelnic. W tym zakresie NSA uznaje, że sąd pierwszej instancji dokonał poprawnej wykładni wskazanych przepisów, a tym samym prawidłowo przyjął, że skarżący nie posiadał uprawnień określonych w odrębnych przepisach do prowadzenia szkoleń strzeleckich. Zdaniem NSA rację ma sąd pierwszej instancji, gdy twierdzi, że uprawnienia takie, chociaż nie określone w u.b.a., to w obowiązującym właściwym do wydania decyzji stanie prawnym, powinny być konstruowane na gruncie ustawy o sporcie.

Zatem zgodnie z tymi przepisami, a więc art. 41 ust. 1 tej ustawy zorganizowane zajęcia w zakresie sportu może prowadzić wyłącznie trener lub instruktor sportowy w rozumieniu tej ustawy. Nie ulega wątpliwości, że skarżący nie posiadał takiego statusu ubiegając się o pozwolenie na broń. Swoje uprawnienie wywodził z przepisów rozporządzenia w sprawie strzelnic, a zwłaszcza z § 2 pkt 2 w związku z ust. 1 pkt 1–3 załącznika do tego aktu. Jednak wykładnia tych przepisów nie może abstrahować od podstawy uprawniającej do wydania tego aktu wykonawczego.

Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że podstawą wydania rozporządzenia jest art. 46 ust. 3 u.b.a. Przepis ten znajduje się w rozdziale 4 ustawy, którego tytuł nie budzi wątpliwości, że przepisy w nim zamieszczone dotyczą strzelnic. Artykuł 46 ust. 1 u.b.a. jednoznacznie wskazuje na sposób lokalizowania, budowy i organizowania strzelnic, natomiast ust. 2 tego przepisu określa, że zasady bezpieczeństwa na strzelnicy określa regulamin. Natomiast art. 46 ust. 3 u.b.a. jest delegacją dla ministra właściwego do określenia wzorcowego regulaminu funkcjonowania strzelnic.

Zatem trudno z przepisów odnoszących się do szczegółowych zasad zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy wywodzić uprawnienie do uzyskania pozwolenia na broń. Tym bardziej pogląd taki, prezentowany w rozpoznawanych zarzutach, jest niezasadny, że w u.b.a., uzyskaniu pozwolenia na broń poświęcone są przepisy znajdujące się w rozdziale 2, zatem nawet systematyka ustawy potwierdza, że w obu rozdziałach mamy uregulowaną odrębną materię.

Stanowiska takiego nie zmienia wskazanie przepisów załącznika do rozporządzenia w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic. Zgodnie z § 2 pkt 2 tego rozporządzenia prowadzący strzelanie to osoba, która odbyła przeszkolenie w zakresie prowadzenia strzelania oraz udzielania pomocy medycznej we wskazanych w tym przepisie jednostkach. Analiza obowiązków prowadzącego strzelanie określonych w załączniku do rozporządzenia prowadzi do wniosku, że prowadzący strzelanie odpowiada za techniczne przeprowadzenie strzelania na strzelnicy, a nie szkolenie w zakresie strzelania. Z tego więc powodu sąd pierwszej instancji poprawnie stwierdził, że posiadanie uprawnień do szkolenia może być tylko odnoszone do ustawy o sporcie, a nie do rozporządzenia regulującego regulamin (prowadzenie) strzelnic.

NSA stoi również na stanowisku, że zaskarżony wyrok nie narusza art. 8 i art. 11 prawa przedsiębiorców. Artykuł 8 cytowanej ustawy gwarantuje możliwość podejmowania wszelkich działań, z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy. W przypadku działalności reglamentowanej lub uzależnionej od spełnienia prawem nakazanych warunków np. posiadania broni, rzeczą oczywistą jest, że działalność może być prowadzona tylko po spełnieniu prawem nakazanych warunków. Stawianie takich wymogów jest ograniczeniem jego wolności gospodarczej w sposób niedozwolony. Natomiast art. 11 prawa przedsiębiorców nakazuje rozstrzygać na korzyść przedsiębiorcy wątpliwości co do treści normy prawnej nakładającej obowiązek lub ograniczającej uprawnienie. NSA zauważa, że w rozpoznawanej sprawie nie chodzi o wątpliwość co do normy prawnej związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej ale o udzielenie pozwolenia na broń. Inną rzeczą jest to, że takie pozwolenie może być warunkiem prowadzenia niektórych działalności gospodarczych.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów dla pełnomocnika organu, który występował przed sądem pierwszej instancji, z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu z art. 179 p.p.s.a.