Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Gl 1961/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2014r. funkcjonariusze Urzędu Celnego w B. przeprowadzili kontrolę w zakresie przestrzegania przepisów regulujących urządzanie i prowadzenie gier hazardowych w lokalu [...] znajdującym się w B. przy ul. R. [...]. W trakcie kontroli w tym lokalu stwierdzono gotowy do gry automat o nazwie [...] nr [...]. W wyniku przeprowadzonego eksperymentu ustalono, że gry na kontrolowanym urządzeniu spełniają definicję gier na automatach w rozumieniu przepisów ustawy o grach hazardowych i urządzane są w lokalu, który nie jest kasynem gry.
Naczelnik Urzędu Celnego w B. po przeprowadzeniu postępowania, wymierzył Spółce z o.o. A. – jako właścicielowi automatu - karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za urządzanie gier na automacie [...] nr [...], poza kasynem gry.
Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.; dalej również: O.p.), art. 2 ust. 3, art. 3, art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 6 ust. 1, art. 8, art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, art. 90 oraz art. 91 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g.h.), utrzymał w mocy decyzje organu I instancji.
Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
Za podstawę swojego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął prawidłowe, w jego ocenie, ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonej decyzji, z których wynikało m. in., że gry na kontrolowanym automacie spełniały wymogi gier określone w art. 2 ust. 3 u.g.h., czyli gra zawiera element losowości - wynik gry jest uzależniony od przypadku i niezależny od umiejętności grającego. Prowadzący gry nie decyduje o układzie samoczynnie zatrzymujących się bębnów z kolorowymi symbolami, czyli wyniku gry. Automat umożliwia wypłatę wygranych pieniężnych.
Za istotną dla kontroli legalności zaskarżonej decyzji WSA uznał kwestię skutków braku notyfikacji Komisji Europejskiej u.g.h., a w szczególności jej art. 14 ust. 1 i art. 89, co - zdaniem strony skarżącej - skutkowało niemożnością jej stosowania.
Sąd I instancji zaznaczył, że TSUE w wyroku C-213/11, C-214/11 i C-217/11, dokonując interpretacji art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 wskazał, że przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy u.g.h., które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy zaś do sądu krajowego.
Zdaniem WSA, art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.g.h. są przepisami ograniczającymi możliwość eksploatacji automatów do gier, w tym o niskich wygranych tylko do kasyn. Jednocześnie Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku ETS z dnia 8 września 2005 r. (w sprawie C-303/04 Lidl Italia Srl p. Comune di Stradella), że prewencyjna kontrola swobodnego przepływu towarów wynikająca z dyrektywy 98/34/WE, a wyrażająca się procedurą notyfikacji, może być przydatna o tyle, że przepisy techniczne objęte dyrektywą mogą stanowić przeszkody w handlu wewnątrzunijnym, przy czym stwierdzenie, że przepis ma charakter techniczny nie wyklucza możliwości powołania się przez państwo na którąkolwiek z klauzul porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego, zdrowia publicznego, czy moralności publicznej, jako nadrzędnych wartości podlegających ochronie w państwie członkowskim, które ma prawo chronić obywateli (konsumentów) przed niepożądanymi, szkodliwymi dla struktur społecznych zjawiskami.
Do zbioru takich zagrożeń WSA zaliczył hazard, a następnie wywiódł, że jeśli kwestionowane uregulowania u.g.h. zostały podjęte w ramach realizacji dopuszczalnych klauzul bezpieczeństwa, to nie mogą one stanowić przepisów technicznych w rozumieniu art. 1 pkt 11 w zw. z art. 10 dyrektywy 98/34/WE, a w konsekwencji nie podlegały procedurze notyfikacji.
Dalej, Sąd I instancji wyraził ocenę, że przyjęte w u.g.h. rozwiązania normatywne są kompleksowe i nie mogą być poczytane za dyskryminacyjny instrument prawny, albowiem w równym stopniu i na tych samych zasadach dotyczą wszystkich podmiotów operujących dotąd na rynku krajowym w sferze gier na automatach o niskich wygranych, ani też nie mają z oczywistych powodów charakteru ukrytego ograniczenia, a przy tym są także proporcjonalne do zamierzeń ustawodawcy w zakresie uzasadnionych, jak przedstawiono, celów ochrony interesu publicznego. Motywy mające uzasadnić odejście od dopuszczonego wcześniej rozprzestrzeniania się gier hazardowych zostały oparte na istotnych dowodach, danych naukowych, statystycznych i wszelkich innych ważkich informacjach, które skłoniły do wdrożenia stosownych zmian w omawianej dziedzinie prawa.
Jednocześnie Sąd zauważył, że w ustawie z 12 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych, w art. 1 pkt 7 znowelizowano brzmienie art. 14, które w nie zmienia uprzedniej regulacji objętej tym przepisem. Utrzymuje bowiem możliwość urządzania gier hazardowych wyłącznie w kasynach gry, na zasadach i warunkach określonych w zatwierdzonym regulaminie i udzielonej koncesji lub zezwoleniu, a także wynikających z przepisów prawa. Ustawa ta została notyfikowana Komisji 5 listopada 2014 r. nr 2014/0537/PL (druk sejmowy nr 2927, adnotacja na tekście ustawy, Dz. U. 2015, poz. 1201), która nie wniosła zastrzeżeń.
Powołując się zaś na treść wyroku TK z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt P 4/14 WSA stwierdził, że sąd państwa członkowskiego (sąd krajowy) nie jest władny odmówić zastosowania przepisów sprzecznych z prawem unijnym, gdy sprzeczność sprowadza się do zaniechania obowiązku notyfikacji. Przepisy krajowe, które nie zostały notyfikowane zgodnie z dyrektywą 98/34/WE nadal pozostają formalnie w mocy i w tym sensie obowiązują.
Podsumowując, WSA sierdził, że w sprawie stan faktyczny został prawidłowo podciągnięty pod normę prawną zawartą w obowiązujących przepisach art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. sp. z o.o. Na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji i zarzuciła mu:
- 1. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 151 i art. 135 p.p.s.a. poprzez zastosowanie tych przepisów mimo, że skarżąca nie naruszyła przepisów prawa materialnego,
- b) art. 141 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi, tj. poprzez
- - nieodniesienie się przez Sąd do zarzutów sformułowanych w skardze oraz pominięcie milczeniem części argumentacji skarżącej i jej wątpliwości w zakresie możliwości stosowania normy prawa zbudowanej z przepisu sankcjonowanego art. 14 ust. 1 u.g.h. i przepisu sankcjonującego z art. 89 ust.. 1 pkt 2 u.g.h. w warunkach uznania w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, przepisu art. 14 ust. 1 u.g.h. za przepis techniczny, a w wyroku ETS z dnia 26 października 2006 r. w sprawie C- 65/05 uznania, że obowiązek notyfikacji, wynikający z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych nr 98/34/WE (Dz. U. UE L. 98.204.37 ze zm.; dalej: dyrektywa 98/34/WE) dotyczy również sankcji karnych i administracyjnych, będących konsekwencją ustanowionych zakazów,
- - brak w wyroku uzasadnienia uznania przez Sąd, że uprawnione jest oparcie podstawy rozstrzygnięcia jedynie na sankcjonującej części normy prawa bez jakiegokolwiek odniesienia się do części sankcjonowanej, określającej nakazy i zakazy.
- 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego:
- a) art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy orzekania, jak przyjął to Sąd, nie można bowiem orzekać sankcji bez wskazania zakazu lub nakazu, określonego w przepisie sankcjonowanym art. 14 ust. 1 u.g.h. Niewłaściwe zastosowanie wynika również z faktu, że normą prawa, mogącą stanowić podstawę orzekania w sprawie jak niniejsza, są łącznie, normatywnie sprzężone przepisy sankcjonowany art. 14 ust. 1 u.g.h. i sankcjonujący art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.
- b) art. 10 dyrektywy 98/34/WE w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - a to z powodu błędnego uznania przez Sąd, że przepis ten ma zastosowanie do zagadnień związanych z urządzaniem gier hazardowych podczas, gdy regulacja ta odnosi się jedynie do sytuacji, w której dane przepisy objęte są harmonizacją na poziomie Unii Europejskiej i przepisy unijne wprowadzają w tym obszarze ograniczenia, a państwo członkowskie stosuje klauzule bezpieczeństwa wprowadzone przepisami prawa wspólnotowego. Uregulowania dotyczące gier hazardowych taką harmonizacją nie są objęte.
W piśmie z dnia 14 kwietnia 2016 r. autor skargi kasacyjnej uzupełnił brak skargi kasacyjnej poprzez wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także o uchylenie w całości wyroku WSA w Gliwicach, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne na podstawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną – sporządzoną przez pracownika organu – Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania - z przyczyn określonych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. W myśl zatem zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 powołanej ustawy), kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi I instancji.
Rozpoznając sprawę w tych granicach skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że podstawy, na których skargę kasacyjna oparto, nie usprawiedliwiają zawartego w niej wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.
W pierwszej kolejności za niezasadny uznać należało zarzut podważający zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z punktu widzenia wadliwego – zdaniem skarżącej kasacyjnie – jego uzasadnienia (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Podkreślić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., co do zasady, wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Tymczasem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwił przeprowadzenie kontroli jego legalności.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest też zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w związku z technicznym charakterem związanego z powyższym przepisem sankcjonującym art. 14 ust. 1 u.g.h.
Należy wskazać, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16 - wiążącej na zasadzie określonej art. 269 § 1 p.p.s.a. - w punkcie 1 jej sentencji stwierdzono, że "Art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.) nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy."
Rozważając i rozstrzygając kwestię związaną z oceną technicznego charakteru art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie powiększonym uznał, że przepis ten nie kwalifikuje się do żadnej spośród grup przepisów technicznych, o których mowa w dyrektywie 98/34/WE. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w przywołanej uchwale składu siedmiu sędziów, jak i argumentację przedstawioną w jego uzasadnieniu, a mianowicie, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie ustanawia żadnych warunków determinujących skład, właściwości lub sprzedaż produktu, a tym samym, że przepis ten nie jest przepisem technicznym, w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE.
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie podziela również stanowisko prezentowane w przywołanej uchwale odnośnie oceny charakteru relacji między przepisami art. 14 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Samoistny charakter funkcji realizowanej przez ten przepis, nadaje mu samodzielny charakter w relacji do art. 14 ust. 1 u.g.h., co uzasadnia twierdzenie o braku podstaw do odmowy jego stosowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał więc zarzut naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Przepis ten jest bowiem adresowany do każdego, kto w sposób w nim opisany, a więc sprzeczny z ustawą, urządza gry na automatach.
Odnosząc się z kolei do kwestii braku notyfikacji art. 14 ust. 1 u.g.h. jako przepisu technicznego i wynikającej z tego braku podstaw do jego stosowania, to nie ma podstaw, aby wnioskować o istnieniu dalej idących konsekwencji judykatu wydanego w sprawach połączonych C - 213/11, C - 214/11 oraz C - 217/11 niż te, które jasno wynikają z jego treści oraz z treści zawartych w tym orzeczeniu wytycznych, które wprost i wyraźnie - co podkreślić - są adresowane właśnie do sądu krajowego. Zakres związania wymienionym wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości z natury rzeczy ogranicza się do wykładni prawa unijnego, to jest do określonego w tym orzeczeniu sposobu rozumienia art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE. Rzeczą sądu krajowego jest natomiast ustalenie - co stanowi kwestię o charakterze stricte jurydycznym - czy przepisy ustawy o grach hazardowych, jako "potencjalnie" techniczne, rzeczywiście wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktu.
W tym stanie rzeczy brak podstaw by twierdzić, że Sąd I instancji wadliwie nie zastosował art. 151 i art. 135 p.p.s.a. (pkt 1a petitum skargi kasacyjnej).
Z treści art. 184 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw ale także wówczas, gdy mimo błędnego uzasadnienia (tym bardziej mimo częściowo błędnego uzasadnienia) zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny - odnośnie do podstawy kasacyjnej sformułowanej w pkt 2.b petitum skargi kasacyjnej - stoi bowiem na prezentowanym już w orzecznictwie stanowisku, że okoliczności, dotyczące porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, zdrowia publicznego, czy moralności publicznej, określone w art. 36 TfUE nie mają znaczenia dla wyłączenia obowiązku notyfikacji przepisu technicznego na podstawie art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34. W jej Preambule napisano, że Komisja bezwzględnie musi mieć dostęp do niezbędnej informacji technicznej przed przyjęciem przepisów technicznych (pkt 5 zdanie pierwsze). Dlatego obowiązek notyfikacji przepisów technicznych określony w art. 8 dyrektywy ma charakter bezwarunkowy, z wyjątkami przewidzianymi w art.
10. Postanowiono w tym przepisie, że art. 8 i 9 dyrektywy nie stosuje się do tych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Państw Członkowskich lub dobrowolnych porozumień, dzięki którym Państwa Członkowskie m.in. stosują klauzule bezpieczeństwa, wprowadzone przez obowiązujące wspólnotowe akty prawne (art. 10 ust. 1 tiret 3). Kierując się orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości, a także wyjaśnieniami zawartymi w Przewodniku Komisji Europejskiej po procedurze udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informatycznego (wersja polska www.mg.gov.pl, s.
56) należałoby przyjąć, że wspomniane wyłączenie z obowiązku notyfikacji dotyczy tylko tych projektów, które mają być przyjęte na mocy klauzul bezpieczeństwa zawartych w dyrektywach wspólnotowych, zgodnie z art. 95 TWE (obecnie art. 114 TfUE), a więc projektów ze sfer objętych harmonizacją prawa państw członkowskich. Krajowe regulacje dotyczące gier hazardowych do takiej sfery nie należą. Oznacza to, że zarówno zaniechanie notyfikacji projektu przepisów technicznych, jak i niezastosowanie się do przewidzianych w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości skutków braku notyfikacji nie może być usprawiedliwione powołaniem się na art. 10 dyrektywy 98/34/WE, ani np. na art. 36 TfUE (dawny art. 31 TWE). W wyroku C - 267/03 w sprawie Lindberg Trybunał stwierdził, że zakres przedmiotowy dyrektywy 83/189 jest oparty głównie na pojęciu przepisu technicznego, określonym w zasadzie w sposób autonomiczny i w związku z tym nie zależy od tego, czy w każdym przypadku zostały spełnione przesłanki stosowania postanowień Traktatu dotyczących swobodnego przepływu towarów (pkt 49). A zatem ewentualny wpływ przepisu technicznego na wymianę handlową wewnątrz Wspólnoty nie jest kryterium branym pod uwagę w świetle tej dyrektywy w celu określenia jej zakresu przedmiotowego (pkt 51) (patrz wyrok NSA z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1296/15).
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.