Uzasadnienie
I
Wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r. o sygn. akt V SA/Wa 976/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zw. dalej: "p.p.s.a."), uwzględnił skargę M. G., uchylając zaskarżoną decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2013 r. (nr [...]), która utrzymywała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. (nr [...]) o odmowie umorzenia w całości oraz w części należności wynikającej z grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowanego. Ponadto Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu.
Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te ustaliły, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r. M. G. zwrócił się o umorzenie w całości lub w części spłaty należności wynikającej grzywny (1000 zł) nałożonej na niego w dniu [...] lutego 2012 r. w drodze mandatu karnego kredytowanego [...]. Wnioskodawca stwierdził, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, prowadzi czteroosobowe gospodarstwo domowe, którego dochód stanowi renta zobowiązanego w wysokości 498,72 zł. W toku późniejszego postępowania wnioskodawca podniósł również, że stał się osobą bezrobotną i że zarówno on, jak i jego małżonka nie uzyskują dochodów. M. G. wniósł o ewentualną zamianę grzywny na prace społeczne. Wojewoda [...] nie uwzględnił wniosku strony i decyzją z dnia [...] października 2012 r. odmówił umorzenia wspomnianych należności, zaś Minister Finansów - po rozpoznaniu odwołania M. G. - decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Organ odwoławczy powołał się na treść art. 56 ust. 1 pkt 3, art. 57 i art. 64 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz uznał, że ustalona w postępowaniu sytuacja finansowa zobowiązanego nie może być uznana za wystarczającą przesłankę do umorzenia zobowiązania w części lub w całości. Minister Finansów wskazał, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] października 2012 r. o tym, że zobowiązany nie jest niezdolny do pracy, a zatem nie zachodzi uzasadnione przypuszczenie nieskuteczności postępowania egzekucyjnego w okresie 3 lat, to jest w czasie kiedy wierzyciel ma prawo dochodzić należności z tytułu grzywien nałożonych w drodze mandatów karnych.
W ocenie organu odwoławczego, wprawdzie wniosek M. G. spełnia przesłankę ograniczonych możliwości płatniczych dłużnika ze względu na brak środków na zapłatę należności bez szkody dla wydatków związanych z podstawowym utrzymaniem, jednakże umorzenie należności naruszałoby uzasadnione względy społeczne oraz ważny interes publiczny.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, decyzja Ministra Finansów została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd stwierdził, że w art. 55 ust. 1 w zw. z 60 i art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych przewidziana jest instytucja umarzania spłaty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym stanowiących dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Z kolei z art. 57 wspomnianej ustawy wynika m.in., że należności mogą być umarzane na wniosek dłużnika w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa. Sąd wskazał, że z uwagi na to, iż wspomniany przepis oparty jest na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, rozpoznając sprawę Minister Finansów nie odniósł się w sposób należyty do stanu zdrowia skarżącego, który m.in. w odwołaniu od decyzji organu I instancji podniósł, że leczy się psychiatrycznie, a nadto cierpi na wirusowe zapalenie wątroby typu C. Sąd za wątpliwą uznał również tezę organu, że umorzenie należności naruszałoby interes Skarbu Państwa, który doznałby uszczuplenia swoich dochodów, skoro należność, o umorzenie której skarżący wnosił, jest niewielka (1000 zł). Z podobnych powodów (związanych z wysokością kwoty objętej wnioskiem o umorzenie) za nieprzekonujące uznał Sąd twierdzenie Ministra Finansów, że umorzenie należności naruszałoby uzasadnione względy społeczne oraz ważny interes publiczny.
Sąd pierwszej instancji zobowiązał Ministra Finansów, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy - biorąc pod uwagę wiek skarżącego, jego wykształcenie oraz rzeczywiste kwalifikacje zawodowe - ustalił, czy i jaką ewentualnie pracę może podjąć skarżący w sytuacji, kiedy z jego oświadczeń wynika, że dysponuje ponad 30-toma wypisami lekarskimi potwierdzającymi jego pobyty w różnych szpitalach psychiatrycznych, a także ustalił, z czego faktyczne utrzymuje się rodzina skarżącego. Sąd nakazał Ministrowi Finansów również rozważenie celowości uwzględnienia wniosku skarżącego o umorzenie należności w sytuacji, gdyby w toku ponownego postępowania przed organem odwoławczym okazało się, że skarżący nie ma realnych możliwości podjęcia pracy. Zdaniem Sądu, znaczenie w sprawie może mieć również - niewskazany przez organ - rodzaj wykroczenia popełnionego przez skarżącego i okoliczności popełnienia tegoż wykroczenia, chociażby ze względu na stan zdrowia psychicznego skarżącego oraz możliwość jego działania z rozeznaniem.
II
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Minister Finansów. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i orzeczenie co do istotny na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. i uznanie skargi za zasadną, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Organ administracji wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
- 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 57 i art. 55 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 60 i art. 64 ust. 1 tej ustawy, poprzez uznanie, że Minister Finansów zaskarżoną decyzją przekroczył granice uznania administracyjnego poprzez podjęcie takiej decyzji oraz takie jej uzasadnienie, które w żaden sposób nie przystaje do realiów konkretnej sprawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów doprowadziłaby Sąd do uznania, że organ prawidłowo działał w ramach uznania administracyjnego, wnikliwie przeanalizował i ocenił zgromadzony materiał oraz przesłanki wynikające z ww. przepisów,
- 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uznanie, że Minister Finansów naruszył przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, bez wskazania przepisów postępowania, które swoim rozstrzygnięciem naruszył Minister Finansów, podczas gdy uchylenie decyzji mogło nastąpić wyłącznie po ustaleniu, które konkretnie przepisy postępowania zostały przez organ naruszone,
- b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie oraz niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sądu, podczas gdy przeprowadzenie rozważań odnośnie naruszenia przez organ przepisów postępowania i ich ujawnienie w treści uzasadnienia wyroku doprowadziłoby Sąd do oddalenia skargi,
- c) art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że nie było podstaw do oddalenia skargi, co doprowadziło Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że Sąd pierwszej instancji powołał niepełną podstawę prawną, to jest wyłącznie art. 57 ustawy o finansach publicznych, podczas gdy przedmiotem rozważania Ministra Finansów w niniejszej sprawie było spełnienie przesłanek umorzenia zarówno z art. 56, jak i art. 57 tej ustawy. M. G. został zobligowany do zapłaty ciążącego na nim zobowiązania i winien podejmować wszelkie działania zmierzające do zapłacenia należności, które są konsekwencją naruszenia przez niego przepisów prawa. Odmowa umorzenia tych należności w całości lub w części oznacza, że pomimo problemów ze znalezieniem odpłatnej pracy przez M. G. istnieje niewielka, lecz rzeczywista szansa na zapłatę należności, chociażby w ratach.
Autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd pierwszej instancji - uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - nie wskazał przepisów postępowania, którym organ administracji uchybił, co powoduje, że nie jest możliwa ocena toku rozumowania Sądu i strona jest pozbawiona możliwości polemizowania z oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd. Zdaniem organu administracji, w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy został wszechstronnie rozważony, a motywy rozstrzygnięcia zostały szczegółowo określone w decyzji Ministra Finansów. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwalał na ustalenie wszystkich istotnych dla niniejszej sprawy okoliczności, zarówno w zakresie przebiegu i przewidywań co do dalszego przebiegu postępowania egzekucyjnego, jak i interesu dłużnika oraz interesu publicznego, uzasadnionych względów społecznych, a także uzasadnionego interesu Skarbu Państwa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. G. (zastępowany przez radcę prawnego) wniósł o oddalenie środka odwoławczego organu administracji oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych (oświadczając, że nie zostały uiszczone żadne koszty na rzecz pełnomocnika z urzędu tytułem świadczonej pomocy prawnej).
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga kasacyjna nie okazała się zasadna, w związku z czym podlegała oddaleniu.
Rację ma organ zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, iż skoro przyjął naruszenie przepisów postępowania i uchylił decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., to w uzasadnieniu wyroku – zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. – powinien był wskazać, którym konkretnie przepisom organ uchybił. Jest to uchybienie przez Sąd przepisom postępowania, jednakże nie na tyle istotne, aby mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie można podzielić poglądu organu (str. 6 skargi kasacyjnej), jakoby: "Uchybienie to powoduje, że nie jest możliwa ocena toku rozumowania sądu, a więc pozbawia skarżącego możliwości polemizowania z oceną stanu faktycznego dokonaną przez sąd".
Sąd bowiem przedstawił jednoznaczne rozumowanie wskazując, że organ (str. 4 uzasadnienia wyroku): "Nie odniósł się jednak w sposób należyty do stanu zdrowia skarżącego, który nie tylko w skardze ale i w odwołaniu od decyzji organu I instancji podnosił, że leczy się psychiatrycznie, a nadto, że cierpi na wirusowe zapalenie wątroby typu C". Ponadto (str. 5 uzasadnienia wyroku) Sąd podniósł: "Podkreślenia wymaga także to, że organ odwoławczy nie wskazał jakiego wykroczenia i w jakich okolicznościach dopuścił się skarżący. Może to mieć znaczenie sprawie niniejszej chociażby ze względu na stan zdrowia psychicznego skarżącego oraz możliwość jego działania z rozeznaniem".
Z kolei z pozostałych rozważań Sądu (str. 4 i 5 uzasadnienia wyroku) wynika też, że zarzucił on organowi, iż nie wziął on pod uwagę: wieku skarżącego, jego wykształcenia oraz rzeczywistych kwalifikacji zawodowych, jak też tego, z czego de facto utrzymuje się rodzina skarżącego, jak również, że należność, o umorzenie której skarżący wnosi jest niewielka (1000 zł).
W tym stanie rzeczy nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja kwalifikuje się do uznania, iż została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), czego Sąd rzeczywiście expressis verbis nie ujął w uzasadnieniu wyroku. Jednakże okoliczność ta nie powinna stanowić dla organu jakiejkolwiek przeszkody przy ponownym rozpoznaniu sprawy, gdyż dokonane przez Sąd wskazania co do dalszego postępowania nie mogą budzić jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych.
Z tych względów zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ocenić jako nie posiadający uzasadnionych podstaw, gdyż uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. W związku z tym również dwa pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania – które mogłyby być uzasadnione jedynie wtedy, gdyby uzasadniony był zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – także należało uznać z pozbawione uzasadnionych podstaw.
W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej organ zarzucił Sądowi błędną wykładnię art. 57 i art. 55 ust. 1 w zw. z art. 60 i art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, poprzez uznanie, że Minister Finansów przekroczył granice uznania administracyjnego. Zarzut ten jest jednak niezasadny już co do samej zasady. Wojewódzki Sąd Administracyjny bowiem nie dokonywał wykładni tych przepisów, lecz stwierdził jedynie, że mają one zastosowanie w sprawie niniejszej – str. 3 uzasadnienia wyroku. Nigdzie też Sąd nie stwierdził, że wyznaczają one granice uznania administracyjnego, które organ przekroczył. To co Sąd stwierdził, to jedynie to, że art. 57 ustawy o finansach publicznych "oparty jest na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego" (należności mogą być umarzane), co oznacza, że decyzja w tym przedmiocie przysługuje każdorazowo organowi" – str. 4 uzasadnienia wyroku – czyli, że przepis ten wprowadza w tych kwestiach tzw. uznanie administracyjne.
Natomiast odnośnie zakresu swobody uznania administracyjnego, z czym wiąże się jego ewentualne przekroczenie, Sąd przede wszystkim wskazał (str. 4 uzasadnienia wyroku): "Zaznaczyć należy, że w przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w omawianym trybie kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej", czyli w pierwszym rzędzie na przepisy postępowania. Ostatecznie Sąd konkluduje "Przekroczeniem granic uznania administracyjnego będzie zatem podjęcie takiej decyzji oraz takie jej uzasadnienie, które w żaden sposób nie przystaje do realiów konkretnej sprawy" – str. 4 uzasadnienia wyroku.
W tym stanie rzeczy zawarte w skardze kasacyjnej rozważania nie stanowią wykazania błędu w wyrażonym przez Sąd stanowisku, jedynie są raczej wyrazem poglądu organu co do tego, czy w przypadku należności wynikających z mandatu karnego de facto w ogóle można stosować art. 57 ustawy o finansach publicznych, podczas gdy Sąd wychodzi z założenia, że tak. Tym samym zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku prawa materialnego nie może być uwzględniony, natomiast trzeba podzielić rozważania Sądu, który – choć nie wskazał wprost przepisu prawa – wyraźnie odnosi się do art. 7 k.p.a., który stanowi min., że organy "podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Tak więc, w postępowaniu administracyjnym (takiego stwierdzenia nie ma w Ordynacji podatkowej) granice uznania administracyjnego wyznaczone są konfliktem pomiędzy interesem społecznym, a słusznością interesu obywatela.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.
Wniosek o przyznanie wynagrodzenia związanego z udziałem w sprawie pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - art. 261 p.p.s.a.