Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Gminy A. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2015 r., w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia społecznego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział Ch., pismem z dnia 30 lipca 2013 r. zwrócił się do Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z wnioskiem o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym J. D. z tytułu wykonywania pracy na podstawie umów zawartych z płatnikiem Gminą A., które w trakcie kontroli zostały zakwalifikowane jako umowy cywilnoprawne, do których zgodnie z Kodeksem cywilnym, stosuje się przepisy dotyczące zlecenia.
Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] października 2013 r., stwierdził istnienie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego J. D. z tytułu wykonania umów zlecenia w okresie od 28 maja 2012 r. do 20 grudnia 2012 r. oraz od 28 maja 2012 r. do 30 czerwca 2013 r.
Objętą skargą decyzją dnia [...] lutego 2015 r., Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach organ podniósł, że pomiędzy J. D. a Gminą A., zawarta została umowa, nazwana umową o dzieło na okres od 28 maja 2012 r. do 20 grudnia 2012 r., której przedmiotem było pełnienie nadzoru inwestorskiego w zakresie instalacji elektrycznych na budowie "[...]". Druga umowa zawarta pomiędzy wymienionymi stronami dotyczyła okresu od 28 maja 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. zaś jej przedmiotem było nadzór inwestorski w zakresie instalacji elektrycznych na budowie "[...]". Organ opierając się o analizę treści umów oraz dziennika budowy uznał, że J. D. zobowiązany był do starannego działania - do jego zadań należało m.in.: nadzór i kontrola nad robotami budowlanymi zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wykonywane czynności w ramach umów nie miały charakteru czynności przynoszących konkretny materialny rezultat, były one w istocie realizowane w ramach umów starannego działania, mających charakter umów o świadczenie usług, do których stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. Zawarte umowy były zatem nakierowane na podjęcie działań i dokonywanie określonych czynności, w ramach umów o świadczenie usług.
Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję wskazał na treść art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j.: Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027, z późn. zm.), który stanowi, że obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia lub osobami z nimi współpracującymi. Przepis art. 85 ust. 4 ustawy określa natomiast, że za osobę wykonującą pracę na podstawie umowy zlecenia, umowy agencyjnej lub innej umowy o świadczenie usług oraz za osobę z nią współpracującą składkę jako płatnik oblicza, pobiera z dochodu ubezpieczonego i odprowadza zamawiający.
Sąd stwierdził, że organ prawidłowo ustalił, iż J. D. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu umów o świadczenie usług zawartych ze skarżącą Gminą okresie od 28 maja 2012 r. do 20 grudnia 2012 r. oraz od 28 maja 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. Podzielił pogląd organu, że czynności wykonywane w ramach przedmiotowych umów nie miały charakteru czynności przynoszących konkretny materialny rezultat, były one w istocie realizowane w ramach umowy starannego działania, mającej charakter umowy o świadczenie usług, do której stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. Wskazał w tym zakresie, ze zgodnie z treścią umów "inspektor zobowiązuje się zlecony nadzór inwestorski wykonać zgodnie z projektem, obowiązującymi przepisami, Polskimi Normami, zasadami wiedzy technicznej i postanowieniami umowy".
Ponadto inspektor zobowiązany był m.in. do przybycia na każde uzasadnione wezwanie Inwestora i Wykonawcy robót objętych nadzorem, udzielanie na żądanie inwestora informacji o stanie realizacji robót, potwierdzenie faktycznie wykonywanych robót oraz usunięcie wad, kontrolowanie rozliczeń budowy, dokonanie odbioru robót, sprawdzenie dokumentów związanych z odbiorem końcowym oraz uzyskaniem decyzji o użytkowaniu budynku.
W ocenie Sądu I instancji, organ dokonał prawidłowej interpretacji charakteru przedmiotowej umowy oraz prawidłowo zastosował art. 66 ust. 1 ustawy o świadczeniach uznając, że J. D. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, ponieważ wykonywała pracę na podstawie innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego stosuje się przepisy dotyczące zlecenia.
W ocenie Sądu nie doszło również w sprawie do błędnego zastosowania art. 750 Kodeksu cywilnego z uwagi na treść art. 12 ust. 1 pkt 4, art. 25, art. 26 i art. 93 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W tym zakresie Sąd I instancji powołała się na wyrok Sądu Apelacyjnego w G. z dnia 7 lipca 2015 r. III AUa 220/15, w którym stwierdzono, że przepis art. 750 k.c. ma zastosowanie do umów o świadczenie usług, polegających na dokonywaniu czynności faktycznych. Przykładami umów, do których przepis art. 750 k.c. może mieć zastosowanie, są: umowy o sprawowanie nadzoru inwestorskiego i autorskiego, jak również o zastępstwo inwestycyjne.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Gmina A. skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:
- 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 66 ust. 1 lit. e) ustawy o świadczeniach w zw. z art. 750 Kodeksu cywilnego i art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący;
- 2. przepisów postępowania:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że wykładnia przepisów prawa materialnego przez organy administracji publicznej dotknięta była wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo nie rozpatrzenia istoty jej zarzutów w zakresie subsumcji stanu faktycznego pod właściwe przepisy prawa materialnego w postaci Kodeksu cywilnego i Prawa budowlanego.
Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu albowiem jej zarzuty nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.
Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny, czy umowy z dnia 23 maja 2012 r. zawarte pomiędzy Gminą A. a J. D., zatytułowane "Umowa o dzieło pełnienia nadzoru inwestorskiego" może zostać w istocie zakwalifikowana jako umowa o dzieło, czy też powinna zostać uznana za umowę o świadczenie usług, a w rezultacie czy J. D. podlegać będzie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wypowiadał się w kwestii odróżnienia umowy o dzieło od umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy dotyczące umowy zlecenia.
Niezbędnym elementem umowy o dzieło, określanej jako umowa o pewien określony rezultat pracy i umiejętności ludzkich, jest to, aby starania przyjmującego zamówienie doprowadziły w przyszłości do konkretnego, indywidualnie oznaczonego rezultatu (tak wyrok Sądu Apelacyjnego w Ł. z dnia 12 maja 2016 r., III AUa 1392/15, Lex nr 20711315). Rezultat, o który umawiają się strony, musi być przy tym z góry określony, obiektywnie osiągalny i pewny. Dzieło musi przybrać określoną postać w świecie zjawisk zewnętrznych, musi istnieć w postaci postrzegalnej, pozwalającej nie tylko odróżnić je od innych przedmiotów, ale i uchwycić istotę osiągniętego rezultatu. Rezultat umowy o dzieło musi być konkretny, jednorazowy i indywidualnie oznaczony, zdefiniowany przez zamawiającego w momencie zawierania umowy i sprawdzalny (por. wyrok SN z dnia 27 marca 2013 r. I CSK 403/12, LEX 1341643 i wyrok SN z dnia 12 sierpnia 2015 r. I UK 389/14, Lex 1816587).
Dzieło jest wytworem, który w momencie zawierania umowy nie istnieje, jednak jest w niej z góry przewidziany i określony w sposób wskazujący na jego indywidualne cechy (wyrok SN z dnia 3 października 2013 r., II UK 103/13, Lex nr 1455433). Dzieło jednoznacznie jest określane w orzecznictwie jako rezultat pracy fizycznej lub umysłowej, przyjmującego zamówienie (tak wyrok SN z dnia 18 czerwca 2003 r., II CKN 269/01, OSNC 2004, z. 4, poz. 142). Wykonanie dzieła najczęściej przybiera postać wytworzenia rzeczy, czy też dokonania zmian w rzeczy już istniejącej poprzez jej naprawienie, przerobienie lub uzupełnienie (por. np. wyrok SN z dnia 3 listopada 1999 r. IV CKN 152/00, Lex 45451). Dzieło może mieć także postać niematerialną. Przedmiotem umowy o dzieło jest doprowadzenie do weryfikowalnego i jednoznacznego rezultatu, zdefiniowanego przez zamawiającego w czasie zawierania umowy. Możliwość poddania dzieła sprawdzeniu na istnienie wad fizycznych nie jest zatem możliwe, jeśli strony nie określiły w umowie cech i parametrów indywidualizujących dzieło (tak wyrok WSA w W. z dnia 13 kwietnia 2016 r., VI SA/Wa 2971/15, Lex nr 2055976).
Odpowiedzialność strony przyjmującej zamówienie w umowie o dzieło jest odpowiedzialnością za rezultat. W odniesieniu do umowy o dzieło istnieje związek wynagrodzenia z samym dziełem i jego wartością. Typowo wynagrodzenie z umowy o dzieło określa się w sposób ryczałtowy lub kosztorysowy (tak np. wyrok Sądu Apelacyjnego w Ł. z dnia 16 września 2015 r., III AUa 1527/14, Lex nr 1916633).
Natomiast umowa zlecenia (umowa o świadczenie usług), określana jako umowa starannego działania, wiąże się z wykonaniem określonej czynności (szeregu powtarzających się czynności) bez względu na to, jaki rezultat czynność ta przyniesie. Wykonanie szeregu powtarzających się czynności, składających się na cykl systematycznych i regularnych działań jest cechą charakterystyczną dla umów o świadczenie usług (tak np. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., II GSK 2448/14, Lex nr 2081259, wyrok Sądu Apelacyjnego w Ł. z dnia 16 września 2015 r., III AUa 1527/14, Lex nr 1916633). Elementem przedmiotowo wyróżniającym umowę zlecenia (gdy chodzi o czynności prawne - art. 734 § 1 k.c.), jak i umowę o świadczenie usług nieuregulowanych innymi przepisami (gdy chodzi o czynności faktyczne - art. 750 k.c.) są zatem starania celem wykonania umówionej czynności. Umowa zlecenia nie akcentuje rezultatu (wyniku) jako koniecznego do osiągnięcia (tak wyrok Sądu Apelacyjnego w Ł. z dnia 12 maja 2016 r., III AUa 1392/15, Lex nr 20711315).
W odróżnieniu od umowy o dzieło, w umowie zlecenia przyjmujący zlecenie nie bierze na siebie ryzyka pomyślnego wyniku spełnianej czynności. Jego odpowiedzialność za właściwe wykonanie umowy oparta jest na zasadzie starannego działania (art. 355 § 1 k.c.), w świadczeniu usługi rozłożonej w czasie istnieje związek wynagrodzenia z ilością, jakością i rodzajem usługi (tak np. wyrok Sądu Apelacyjnego w Ł. z dnia 16 września 2015 r., III AUa 1527/14, Lex nr 1916633). W zobowiązaniach starannego działania podjęcie przez dłużnika wymaganych czynności przy zachowaniu wiążącego go stopnia staranności oznacza, że dłużnik wykonał zobowiązanie, pomimo że niekoniecznie osiągnięto określony cel umowy (tak wyrok Sądu Apelacyjnego w Ł. z dnia 12 maja 2016 r., III AUa 1392/15, Lex nr 20711315).
Mając na uwadze powyższe cechy odróżniające umowę zlecenia i umowę o dzieło, Sąd I instancji - oceniając dokonaną przez Prezesa NFZ kwalifikację spornej w sprawie umowy - zasadnie uznał, że sporne umowy odpowiadały konstrukcji prawnej umowy świadczenie usług, do której mają zastosowanie przepisy dotyczące umowy zlecenia, co w konsekwencji prowadzić musiało do objęcia uczestnika postępowania obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie art. 109 ust. 1 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach. Przede wszystkim podnieść należy, że przedmiot umowy, obejmujący zobowiązanie inspektora nadzoru m.in. do przybycia na każde uzasadnione wezwanie inwestora i wykonawcy robót objętych nadzorem, udzielanie na żądanie inwestora informacji o stanie realizacji robót, potwierdzenie faktycznie wykonywanych robót oraz usunięcie wad, kontrolowanie rozliczeń budowy, dokonanie odbioru robót, sprawdzenie dokumentów związanych z odbiorem końcowym oraz uzyskaniem decyzji o użytkowaniu budynku, świadczy o tym, że strona umowy była zobowiązana do wykonywania określonych w niej czynności, nie zaś wytworzenia ustalonego w umowie dzieła.
Skoro w § 1 obu umów inspektor nadzoru przyjął do wykonania obowiązki pełnienia nadzoru inwestorskiego, to nie sposób przyjąć, by przedmiotem spornych umów było osiągnięcie z góry określonego rezultatu. Rezultat taki nie został zresztą w żaden sposób w umowach określony. Nie ma przy tym znaczenia, że funkcje inspektora nadzoru inwestorskiego, a także jego uprawnienia i obowiązki zostały uregulowane w przepisach ustawy – Prawo budowlane. W art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, na który powołuje się skarżąca kasacyjnie, zawarto jedynie stwierdzenie, że wykonywanie nadzoru inwestorskiego stanowi samodzielną funkcję techniczną w budownictwie. Przepis ten nie reguluje, jaką formę powinna przybrać umowa w sprawie pełnienia nadzoru inwestorskiego, zaś charakter tej umowy na potrzeby ustalenia obowiązku objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym powinien być ustalany na podstawie przepisów kodeksu cywilnego.
Wskazać w tym zakresie również należy, odnosząc się do motywów uzasadnienia skargi kasacyjnej, że tak jak i powołany art. 12 ustawy - Prawo budowlane, tak również inne przepisy zawarte w tej ustawie, dotyczące nadzoru inwestorskiego, nie precyzują bądź wskazują wprost na charakter "umowy nadzoru inwestorskiego" (art. 17, art. 18, art. 25 – 27 ustawy), który wyłączałby taki rodzaj umowy spod klasyfikacji umowy o świadczenie usług w rozumieniu art. 750 Kodeksu cywilnego.
W konsekwencji zasadnie organ, a za nimi Sąd I instancji, przyjęli, że wykonawca zleconych czynności w ramach spornych umów nie przyjął do wykonania żadnego skonkretyzowanego i indywidualnie oznaczonego dzieła, lecz zobowiązał się jedynie do wykonania w określonym czasie powtarzalnych czynności. W konsekwencji uznanie spornych umów za umowę o świadczeniu usług, do której stosuje się przepisy dotyczące umowy zlecenia, skutkowało stwierdzeniem istnienia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego strony tych umów.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).