Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 267/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 520/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej: 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji i 2/ stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Wnioskiem z dnia 28 lipca 2010 r. ZUS Oddział w K. wystąpił do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ o podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie podlegania przez K. S. obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od stycznia 1999 r. do lutego 2007 r.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Dyrektor [...]Oddziału Wojewódzkiego NFZ, działając na podstawie art. 109 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) dalej powoływanej jako "ustawa o świadczeniach", stwierdził, że K. S. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresach: 1/ 1.01.1999 r. – 15.10.2005 r. i 2/ 25.10.2005 r. – 31.01.2007 r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że fakt wykonywania przez stronę pozarolniczej działalności gospodarczej w podanych wyżej okresach potwierdził wpis do ewidencji działalności gospodarczej (nr [...]) prowadzonej przez Prezydenta Miasta K., z którego wynika, że strona od 21.03.1994 r. do 28.10.2008 r. wykonywała działalność objętą wpisem i wyrok Sądu Okręgowego w K., VII Wydziału Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt VII U 1700/08, oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w K., Wydziału III Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt AUa 1841/09, potwierdzające wskazane okresy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Prezes NFZ po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w całości jego ustalenia faktyczne i prawne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. K. S. wniósł o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie, argumentując, że organy nie ustaliły prawidłowych okresów wykonywania przez niego pozarolniczej działalności gospodarczej, zatem nie ustaliły prawidłowo faktycznych okresów podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko w tej sprawie.

Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje wydane w tej sprawie.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro podstawą rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie okresów, w których wnoszący skargę prowadził działalność gospodarczą, jako przesłanki stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, to podstawy takich ustaleń nie mógł stanowić tylko wpis do ewidencji działalności gospodarczej i uznanie, że w okresie objętym wpisem: 21.03.1994 r. – 28.10.2008 r. skarżący prowadził działalność gospodarczą. W ocenie Sądu błędne było stanowisko organów obu instancji, że określenie daty rozpoczęcia działalności gospodarczej podlegającej wpisowi do rejestru powoduje istnienie domniemania, że z datą rejestracji działalność została podjęta i była prowadzona aż do czasu jej wykreślenia z ewidencji, natomiast ciężar obalenia tego domniemania spoczywa na skarżącym.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy nie poczyniły w tej sprawie ustaleń faktycznych co do rzeczywistego wykonywania przez skarżącego działalności gospodarczej, błędnie wnioskując jedynie na podstawie wpisu do ewidencji, że skarżący prowadził tę działalność w okresach wskazanych w decyzjach i błędnie twierdząc, że jeżeli skarżący nie zgłaszał przerw w jej wykonywaniu, to działalność była prowadzona. Organy obu instancji przyznały, że skarżący od dnia 15 października 2005 r. dokonywał kilkakrotnie zgłoszenia do ubezpieczenia z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej i wyrejestrowania na krótkie okresy. Tych okresów organy jednak nie wyszczególniły, a z uzasadnienia decyzji wynika, że chodzi o czas objęty wnioskiem ZUS. Okresy te wynikają z deklaracji rozliczeniowych skarżącego składanych do ZUS-u, ale nie potwierdzają ich ciągłości i nie zostały przez organy przeanalizowane, zaś informacja pozyskana z urzędu skarbowego nie obejmuje całego okresu prowadzenia działalności, podanego w decyzjach.

Także składane przez skarżącego PIT-y nie stanowią dowodu na okoliczność kiedy faktycznie prowadził on działalność gospodarczą. Co więcej, w aktach sprawy nie ma deklaracji rozliczeniowych ZUS-u i PIT-ów skarżącego.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) dalej powoływanej jako "k.p.a.", obowiązkiem organów było sporządzenie uzasadnienia faktycznego decyzji z odwołaniem się do dowodów, na podstawie których poczyniono określone ustalenia faktyczne. Twierdzenie, że okresy prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej ustalono w szczególności na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w K., VII Wydziału Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt VII U 1700/08, i wyroku Sądu Apelacyjnego w K., Wydziału III Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt AUa 1841/09, nie było spełnieniem wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że ze wskazanego wyroku Sądu Apelacyjnego wynika, że skarżący w okresie: 1-15 października i 25-31 października 2005 r. nie prowadził działalności gospodarczej.

Sąd pierwszej instancji podkreślił ponadto, że trudności z ustaleniem w sprawie faktów i brak należytej współpracy strony postępowania w tym zakresie nie zwalniały organów od prawidłowego i rzetelnego załatwienia sprawy, w oparciu o dowody pozwalające precyzyjnie i rzeczowo odtworzyć stan faktyczny, umożliwiający podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie. Z racji tego, że organ I instancji nie poczynił wszystkich istotnych ustaleń niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy a organ II instancji bezkrytycznie to zaniechanie zaaprobował, doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd uchylił decyzję organu I i II instancji.

II

Skargę kasacyjną złożył Prezes NFZ.

Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o uchylenie wyroku i oddalenie skargi, a ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz – w każdym przypadku – zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. 1. przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach, art. 8 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 ze zm.; obowiązującej do dnia 31 marca 2003 r.) dalej powoływanej jako "ustawa o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym", art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c) i art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 ze zm.; obowiązującej do dnia 30 września 2004 r.), poprzez pominięcie, że obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 września 2008 r., zgodnie z którym "obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi" a także art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach, w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 września 2008 r., zgodnie z którym "obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej"
2. – co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
3. 2. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.u.s.a." i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:

1. 1. stwierdzenia naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co było rezultatem błędnego przyjęcia, że organ I instancji nie poczynił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń, zaś organ odwoławczy bezkrytycznie podzielił stanowisko tego organu, akceptując w istocie naruszenie reguł procedury administracyjnej,
2. 2. stwierdzenia naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., co było rezultatem błędnego przyjęcia, że decyzja Prezesa NFZ nie została oparta na materiale dowodowym umożliwiającym wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, w tym przypadku tych, które dotyczą okresów prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej ze szczegółowym wskazaniem okresów jej prowadzenia i odwołaniem się do dowodów zgromadzonych w sprawie – co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że decyzje organów Funduszu wydane w tej sprawie są prawidłowe, ponieważ K. S. wykonywał pozarolniczą działalność gospodarczą w okresie objętym wpisem do ewidencji działalności gospodarczej i w związku z tym faktem podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Wyrok Sądu pierwszej instancji kwestionujący ustalenia faktyczne organów Funduszu poczynione w decyzji z dnia [...] października 2010 r. i w decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. narusza prawo i powinien zostać uchylony.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. S.wniósł o jej oddalenie.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a to oznacza, że ten Sąd jest związany podstawami wskazanymi w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i wnioskami w niej sformułowanymi. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazane przez stronę zarzuty naruszenia przepisów prawa określają zakres kontroli wyroku objętego skargą. Z urzędu NSA bada tylko okoliczności mogące skutkować nieważnością postępowania sądowego.

W sprawie rozpoznawanej przez NSA skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a.

Z formalnego punktu widzenia zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej odpowiadają wymogom jakie zostały określone w przepisach prawa, a to oznacza, że istnieją podstawy do merytorycznego odniesienia się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zdaniem NSA trafny jest zarzut naruszenia przez wyrok przepisów prawa materialnego. Wnoszący skargę kasacyjną wskazuje, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach w związku z art. 8 pkt 1 lit. c) ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym. Zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszenie tych przepisów polega na ich pominięciu (niezastosowaniu), a więc nieustaleniu zakresu podmiotowego tych regulacji, czyli niewskazaniu jakie podmioty podlegają obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, jeżeli prowadzą działalność pozarolniczą. Brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do tej kwestii nie pozwala na jednoznaczne ustalenie treści wskazanych przepisów, zwłaszcza przyjęcia charakteru prowadzonej działalności gospodarczej, który implikowałby obowiązek podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną to naruszenie ma istotny wpływ na sposób orzekania przez Sąd pierwszej instancji.

Z tym stanowiskiem należy się zgodzić, zatem przyjąć trzeba, że zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie prawa materialnego jest zasadny. Podkreślić należy, że w sytuacji gdy skarga kasacyjna zostaje oparta na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zasadniczo w pierwszej kolejności NSA powinien rozpoznać zarzut naruszenia prawa procesowego, jednak ten obowiązek spoczywa na Sądzie drugiej instancji tylko w zakresie naruszeń przepisów postępowania regulujących postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. W sytuacji gdy skarga kasacyjna nie podnosi naruszeń tego rodzaju, a wskazuje na naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, ze względu na wadliwą ocenę przepisów k.p.a. dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, wówczas jako pierwszy musi być rozpoznany zarzut naruszeń przepisów materialnych. Konieczność takiego podejścia do oceny objętego skargą kasacyjną wyroku wynika z tego, że przepisy materialne wyznaczają granice sprawy administracyjnej, w której zapadały decyzje podlegające kontroli Sądu pierwszej instancji.

To właśnie te przepisy określają podmiotowe i przedmiotowe ramy postępowania administracyjnego, w tym zakres postępowania wyjaśniającego. Inaczej rzecz ujmując, by stwierdzić, jak czyni to Sąd pierwszej instancji, że kontrolowane decyzje organów NFZ naruszają przepisy postępowania, zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., bo decyzje wydano bez należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, to trzeba wskazać co jest sprawą. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji powinien jednoznacznie wskazać jak rozumie treść przepisów regulujących obowiązek podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu, z uwzględnieniem zmian stanu prawnego w okresie objętym postępowaniem.

Zatem powinien określić warunki podlegania temu obowiązkowi przez K. S. Dopiero na gruncie takiego ustalenia można dokonać oceny poprawności przeprowadzonego postępowania administracyjnego, a więc można wypowiadać się co do jego wad, o ile takie miały miejsce. W wyroku kontrolowanym przez NSA Sąd pierwszej instancji ustaleń takich nie czyni, ograniczając się tylko do wskazania naruszeń art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i wskazując w jakim kierunku należy prowadzić postępowanie przed organami NFZ. Działanie takie nie może spotkać się z aprobatą, gdyż brak wykładni stosownych przepisów materialnych nie pozwala na ocenę wyroku. Dodać należy, że NSA nie może dokonać takiej wykładni i w ten sposób uzupełnić działania Sądu pierwszej instancji. Na przeszkodzie temu stoją przepisy prawa określające cel i zadania kontroli sprawowanej przez NSA.

Konkludując tę część uzasadnienia stwierdzić należy, że warunkiem postawienia skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, czego konsekwencją jest uwzględnienie skargi przez Sąd pierwszej instancji, musi być jednoznaczne ustalenie rozumienia przez ten Sąd przepisów prawa materialnego będących podstawą kontrolowanych decyzji, bo tylko w takiej sytuacji można dokonać oceny prowadzonego postępowania wyjaśniającego i stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy, których decyzja podlega kontroli. Z tych względów pierwszy zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za uzasadniony.

W ocenie NSA zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 p.u.s.a, polegający na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji zasad kontroli decyzji organów NFZ, a sprowadzający się do przyjęcia, że skarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., jest przedwczesny. Tak postawiony zarzut byłby usprawiedliwiony, gdyby Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że organy dokonały poprawnej wykładni przepisów prawa materialnego i tym samym wskazał jaka jest treść przepisów kształtujących obowiązek ubezpieczeniowy K. S. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie WSA w W. takiej oceny nie dokonał, to nie można przyjmować, że niewłaściwie skontrolował sposób ustalenia stanu faktycznego w postępowaniu przed organami NFZ, a przez to akceptował naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. Zatem wskazane przez WSA w W. naruszenia prawa w oderwaniu od określenia przedmiotu sprawy administracyjnej nie dają podstawy do twierdzenia, że organy naruszyły te przepisy, a to musi prowadzić do przyjęcia, że skarga kasacyjna w tym zakresie nie mogła odnieść skutku prawnego.

Z tych powodów wyrok Sądu pierwszej instancji nie realizuje postulatu oceny kontrolowanych decyzji z punktu widzenia ich zgodności z przepisami prawa. Zaistniałą sytuację należy uznać za niedopuszczalną w świetle treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 1 § 1 p.u.s.a., na gruncie których uchylenie decyzji przez Sąd pierwszej instancji może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy w postępowaniu organy naruszyły przepisy procesowe, a samo naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 185 § 1 p.p.s.a. NSA uwzględnił skargę kasacyjną jako mającą usprawiedliwione podstawy. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.