Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę A Spółki jawnej z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister) z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.
Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] listopada 2015 r. odmawiającą wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za marzec 2015 r. Odmowę dofinansowania oparto na art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji), stanowiącym, że pomoc ze środków funduszu nie może zostać udzielona lub wypłacona pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą znajdującemu się w trudniej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko Ministra, że skoro art. 48a ust. 2 ustawy o rehabilitacji wyraźnie wskazuje, że dofinansowanie dla pracodawców do wynagrodzeń zatrudnionych pracowników niepełnosprawnych jest pomocą na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznych w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z dnia 26 czerwca 2014 r., s. 1 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 651/2014), to dofinansowanie to powinno być zgodne z postanowieniami tego rozporządzenia, a więc w nim należy szukać kryteriów niezbędnych dla ustalenia, czy pracodawca znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Z przepisów rozporządzenia nr 651/2014 wynika nałożony na podmioty udzielające pomocy obowiązek weryfikacji, czy wnioskodawca w momencie ubiegania się o pomoc nie spełnia definicji "przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji ekonomicznej" zawartej w art. 2 pkt 18 tego rozporządzenia.
Powołując się na art. 2 pkt 18 lit. b) rozporządzenia nr 651/2014 oraz na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przestawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie (Dz. U. Nr 53, poz. 312 ze zm.; dalej: rozporządzenie RM z dnia 29 marca 2010 r.), WSA stwierdził, że przedsiębiorstwo znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej, w przypadku gdy ponad połowa jego kapitału wskazanego w sprawozdaniach finansowych została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, bo na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie ponad połowa kapitału spółki została utracona w efekcie zakumulowania strat.
Sąd podkreślił, że wiarygodnym źródłem danych dotyczących wartości zobowiązań aktywów (zasobów majątkowych) jest bilans sporządzony w oparciu o przepisy o rachunkowości, natomiast odpisy amortyzacyjne są związane z prowadzoną działalnością gospodarczą skarżącej i obniżają wynik finansowy, ponieważ amortyzacja jest kosztem. Natomiast bez znaczenia dla ustalenia wartości majątku pozostają dowody z wycen nieruchomości i ruchomości oraz planów amortyzacji.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa).
II
Skargę kasacyjną wniosła spółka zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1) prawa materialnego, a to przez błędną wykładnię art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji przez uznanie, że przepisem prawa Unii Europejskiej dotyczącym pomocy publicznej jest art. 2 pkt 18 lit. b) rozporządzenia nr 651/2014;
- 2) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: kpa), a w konsekwencji także art. 7 i art. 8 kpa przez przyjęcie, że przedmiot sprawy ogranicza zakres postępowania dowodowego z dokumentów wyłącznie do sprawozdań finansowych za ostatnie 3 lata obrotowe, o jakich mowa w rozporządzeniu RM z dnia 29 marca 2010 r.
Podnosząc te zarzuty skarżąca, zrzekając się rozprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm za obie instancje.
III
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Rozpoznając sprawę w tych granicach skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona - z uwagi na brak usprawiedliwionych podstawach.
Przede wszystkim nietrafny jest zarzut błędnej wykładni art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji przez uznanie, że przepisem prawa Unii Europejskiej dotyczącym pomocy publicznej jest art. 2 pkt 18 lit. b) rozporządzenia nr 651/2014.
Zarzut ten w istocie sprowadza się do kwestionowania możliwości zastosowania w sprawie art. 2 pkt 18 rozporządzenia nr 651/2014 r. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przepisy tego rozporządzenia, jako niewymienione wprost w art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji nie mogą mieć zastosowania do ustalenia sytuacji ekonomicznej podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu i stwierdza, że przepis art. 48a ust. 2 ustawy o rehabilitacji wyraźnie stanowi, że środki funduszu przyznawane pracodawcy na podstawie art. 26, art. 26a, art. 26d i art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy (a więc i takie, o jakie ubiega się skarżąca) stanowią pomoc na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia nr 651/2014. Art. 48a ustawy o rehabilitacji w kolejnej jednostce redakcyjnej - to jest w ust. 3 pkt 1 - odsyłając w zakresie rozumienia pojęcia "znajdującego się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej" odsyła więc nie do jakichś bliżej nieokreślonych, ale tych właśnie wymienionych w art. 48a ust. 2 regulacji, które definiują pojęcie przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji ekonomicznej.
Nie ma też racji skarżąca kasacyjnie spółka, gdy twierdzi, że rozporządzenie nr 651/2014 nie powinno mieć w sprawie zastosowania ze względu na zawarte w art. 1 ust. 4 lit. c) i motywie 14 tego rozporządzenia stwierdzenie, że jego przepisy nie mają zastosowania do pomocy dla przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Przepisy te wskazują na zakres pomocy udzielanej na podstawie tego rozporządzenia, w tym na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych (art. 1 ust. 1 lit. f) powoływanego aktu unijnego). Z art. 1 ust. 4 wskazanego rozporządzenia tymczasem wynika tylko ograniczenie zakresowe pomocy, co nie wyłącza możliwości określania, jakie przesłanki - w tym wymienione w powoływanym w sprawie art. 2 pkt 18 lit. b) rozporządzenia nr 651/2014 - wyłączają czy ograniczają możliwość skorzystania z pomocy objętej zakresem jego regulacji.
Dla wykazania tezy, że art. 2 pkt 18 lit. b) rozporządzenia nr 651/2014 nie ma zastosowania w sprawie, czy ściślej rzecz ujmując, nie jest to przepis, o którym mowa w art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała na odesłanie "w odnośniku/ przypisie" do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji (Dz.U. Nr 237 poz. 1652, dalej: ustawa zmieniająca), stanowiącym, że "Kryteria te są określone w pkt 9-11 Wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw (Dz. Urz. UE C 244 z 01.10.2004, str. 2)".
Zauważyć, więc należy, że ustawą zmieniającą dodano do ustawy o rehabilitacji art. 48a w tym jego ust. 3 pkt 1 w brzmieniu również obecnie obowiązującym (art.1 pkt 22 ustawy zmieniającej). W dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej środki Funduszy przyznane pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą stanowiły pomoc na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz. Urz. WE L 214 z dnia 9 sierpnia 2008, s. 3). Rozporządzenie to, w odróżnieniu od rozporządzenia nr 651/2014, wprowadzonego do art. 48a ust. 2 ustawy o rehabilitacji od 1 stycznia 2015 r., nie zawierało definicji przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji (za wyjątkiem art. 1 pkt 7 odnoszącego się jedynie do MŚP i do ściśle określonej sytuacji), z tego też względu przy ustaleniu tej przesłanki odwoływano się do kryteriów określonych w Wytycznych wspólnotowych.
W stanie prawnym obowiązującym w dacie zarówno składania wniosku o dofinansowanie, jak i ostatecznego rozstrzygnięcia tego wniosku obowiązywało już rozporządzenie nr 651/2014 definiujące pojęcie "przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji". Przepis definiujący to pojęcie – art. 1 pkt 18 lit. b) - miał zastosowanie w tej sprawie. Wynika to wprost z powołanych w decyzjach obu instancji przepisów prawnych, jak i wywodów odnoszących się do ich subsumcji. Z tego względu rozważania zawarte w skardze kasacyjnej odnoszące się zarówno do charakteru przypisu odnośnika, czy też "mocy obowiązującej" Wytycznych wspólnotowych uznać należy za bezprzedmiotowe.
Zauważyć nadto należy, że Wytyczne wspólnotowe dotyczące pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw straciły aktualność z dniem 1 sierpnia 2014 r. Zgodnie bowiem z Komunikatem Komisji dotyczącym przedłużenia ważności Wytycznych obowiązywały one do momentu zastąpienia ich nowymi przepisami dotyczącymi pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw (Dz.U.UE.C.2012.296.3).
Reasumując, Sąd I instancji akceptując stanowisko organów nie naruszył przepisu art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji przez błędną wykładnię uznając, że przepisem prawa Unii Europejskiej dotyczącym pomocy publicznej jest art. 2 pkt 18 lit. b) rozporządzenia nr 651/2014.
Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał także zarzut naruszenia przepisów postępowania, polegający, w ocenie skarżącej, na "przyjęciu, że przedmiot sprawy ogranicza zakres postępowania dowodowego z dokumentów wyłącznie do dokumentów, o jakich mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawionych przez podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie". Przywołane w ocenianym zarzucie skargi kasacyjnej rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 362). Przepis ten stanowi, że Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, zakres informacji oraz oświadczenia, o których mowa w ust. 5, oraz wzory formularzy informacji, biorąc pod uwagę przeznaczenie planowanej pomocy oraz konieczność zapewnienia nieprzekroczenia dopuszczalnej wielkości pomocy udzielonej w związku z realizacją danego przedsięwzięcia przez poszczególne podmioty ubiegające się o pomoc oraz uwzględniając wymagania z zakresu sprawozdawczości.
Z kolei zgodnie z powołanym w nim ust. 5 podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie jest zobowiązany do przedstawienia podmiotowi udzielającemu pomocy, wraz z wnioskiem o jej udzielenie, informacji dotyczących wnioskodawcy i prowadzonej przez niego działalności gospodarczej oraz informacji o otrzymanej pomocy publicznej, zawierających w szczególności wskazanie dnia i podstawy prawnej jej udzielenia, formy i przeznaczenia, albo oświadczenia o nieotrzymaniu pomocy.
W wydanym na podstawie art. 37 ust. 6 powołanej ustawy rozporządzeniu z dnia 29 marca 2010 r. normodawca określił informacje jakie zobowiązany jest przedstawić wnioskodawca podmiotowi udzielającemu pomocy. Istotny, z uwagi na tezę postawioną w ocenianym zarzucie, jest § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia określający obowiązek przedstawienia podmiotowi udzielającemu pomoc informacji dotyczącej "sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy, w tym sprawozdania finansowe za okres 3 ostatnich lat obrotowych, sporządzone zgodnie z przepisami o rachunkowości". Niewątpliwie redakcja tego przepisu wskazuje na otwarty katalog informacji, które obejmują wykazanie sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy niemniej jednak przepis ten wprowadza także obowiązek przedłożenia sprawozdania finansowego, o którym w nim mowa.
W rozpoznawanej sprawie uprawniony organ ocenił sytuację ekonomiczną strony na podstawie przedłożonego przez nią sprawozdania finansowego. W oparciu o to sprawozdanie ustalił, że skarżąca jest przedsiębiorstwem znajdującym się w trudniej sytuacji w rozumieniu art. 1 pkt 18 lit. b) rozporządzenia nr 651/2014. W postępowaniu odwoławczym strona zawnioskowała przeprowadzenie dowodów z wycen nieruchomości i ruchomości oraz planów amortyzacyjnych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił przyczyny, dla których nie uwzględnił wniosku, nie ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że sytuacja ekonomiczna strony musi być potwierdzona dokumentem sporządzonym zgodnie z przepisami o rachunkowości, ale również odnosząc się do zarzutu pominięcia wartości środków trwałych poprzez stwierdzenie, że przy ocenie sytuacji ekonomicznej strony uwzględniono aktywa ogólne (aktywa trwałe oraz obrotowe), jak i do kwestii amortyzacji.
Nieuwzględnienie wniosku strony o przeprowadzenie dowodów z przyczyn wykazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie oznacza jednak, jak usiłuje to wykazać strona skarżąca, że doszło do naruszenia zasady określonej w art. 75 § 1 kpa.
Nadto co nader istotne, stawiając konsekwentnie do zarzutu naruszenia art. 75 § 1 kpa, zarzuty naruszenia art. 77 § 1 kpa i art. 78 § 1 kpa w powiązaniu z art. 134 § 1 ppsa skarżąca nie przedstawiła żadnej argumentacji dla wykazania, że nieuwzględnienie dowodów z wyceny nieruchomości i ruchomości i planów amortyzacyjnych miało wpływ i to istotny na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).
W tej sprawie sytuację ekonomiczną oceniono w oparciu o przedstawione przez samego wnioskodawcę informacje odnośnie tej sytuacji, a zawarte w sprawozdaniach finansowych za okres 3 ostatnich lat obrotowych, sporządzane zgodnie z przepisami o rachunkowości – zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 29 marca 2010 r.
W świetle przedstawionych dokumentów Sąd I instancji miał podstawy, by uznać ustalenia organów za prawidłowe i wystarczające do przyjęcia, że zaistniały wynikające z art. 2 pkt 18 lit. b) rozporządzenia nr 651/2014 przeszkody do przyznania skarżącej pomocy. Spółka nie wskazała na błędy organów w ocenie przedstawionych przez nią dokumentów i wyciągnięciu z nich wniosków pozwalających na uznanie zaistnienia trudnej sytuacji skarżącej, o jakiej mowa w art. 2 pkt 18 lit. b) rozporządzenia nr 651/2014.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 ppsa w związku z art. 182 § 2 ppsa, skargę kasacyjną oddalił.
O kosztach postępowania kasacyjnego w kwocie 360 zł, stanowiących wynagrodzenie pełnomocnika organu, niebiorącego udziału w postępowaniu przed Sądem I instancji, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).