Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2077/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. C. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 1 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził zwrot kosztów postępowania.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Komendant Stołeczny Policji (KSP) decyzją z dnia 20 maja 2016 r. wydaną na podstawie art. 29 ust. 8 oraz art. 29 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 7 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2142) orzekł o skreśleniu S. C. z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, wskazując w uzasadnieniu, iż w odniesieniu do zainteresowanego wydano negatywne orzeczenie lekarskie nr 1030/2015 wydane przez lekarza z Wojskowego Instytutu Medycyny Lotniczej w Warszawie - dr n. med. Bronisława Turskiego stwierdzające u strony brak zdolności psychofizycznej do wykonywania zadań pracownika ochrony, a także skarżący nie stawił się na badania w trybie odwoławczym.
Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Komendant Główny Policji (KGP) decyzją z dnia 1 sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawą skreślenia skarżącego z listy pracowników ochrony było wydanie negatywnego zaświadczenia lekarskiego nr 1030/2015. Organ wskazał, że nie zostało ono w sposób przewidziany przez prawo zakwestionowane przez stronę, a przedstawiane przez stronę kolejne zaświadczenia, nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie.
Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji wskazał, że istota sprawy sprowadzała się do oceny tego, czy organ w sposób wyczerpujący ustalił i ocenił stan faktyczny sprawy.
Sąd I instancji wskazał, że w sytuacji gdy dla organu podstawą wszczęcia przedmiotowego postępowania stała się informacja dotycząca braku zdolności strony do wykonywania zadań pracownika ochrony fizycznej, prowadząc postępowanie organ nie powinien abstrahować od treści kolejnych orzeczeń lekarskich wydanych w tym samym zakresie. W szczególności, w sytuacji, gdy organ odwołał się od pozytywnego dla strony orzeczenia z dnia 5 listopada 2015 r. winien do materiału dowodowego sprawy załączyć także orzeczenie wydane wskutek tego odwołania, tylko bowiem w takiej sytuacji mógłby wywodzić twierdzenie, iż zebrał w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy dotyczący sprawy.
Zdaniem WSA, w postępowaniu dotyczącym uprawnienia do wykonywania zadań kwalifikowanego pracownika ochrony dowodami mogą być wszelkie zaświadczenia lekarskie wydane w tej sprawie przez uprawnionych lekarzy. Skoro bowiem organ powziął wątpliwość co do posiadania przez stronę zdolności do wykonywania zadań kwalifikowanego pracownika ochrony na podstawie negatywnego orzeczenia lekarskiego, to konsekwentnie winien w tym postępowaniu zbadać kolejne orzeczenia wydane w przedmiocie zdolności do wykonywania zadań pracownika ochrony fizycznej. Pozostawały one bowiem w bezpośrednim związku z istnieniem podnoszonej przez organ I instancji obawy. Kolejne, pozytywne już dla strony orzeczenia lekarskie stwierdzające, że strona posiada zdolność do wykonywania zadań pracownika ochrony fizycznej, także winny więc być dopuszczone w niniejszej sprawie jako dowody.
Zdaniem Sądu I instancji zaniechanie dokonania oceny wszystkich (pozytywnych i negatywnych) orzeczeń lekarskich dotyczących zdolności strony do wykonywania zadań pracownika ochrony fizycznej, może prowadzić do podważenia zaufania do władzy publicznej a tym samym naruszenia art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm., dalej: k.p.a.)
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Komendant Główny Policji, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 8 i 75 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że organy Policji dopuściły się naruszenia wyżej wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ignorowanie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony orzeczeń lekarskich pozytywnych dla strony, w sytuacji gdy przedmiotowe orzeczenia, jako wydane poza obowiązującymi w tym zakresie regulacjami prawnymi nie miały żadnego znaczenia dowodowego,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 kpa oraz w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nałożenie na organy Policji obowiązku dokonania oceny wszystkich przedłożonych do akt orzeczeń lekarskich, podczas gdy organy Policji jako podmioty nie posiadające wiedzy specjalistycznej nie posiadają kompetencji we wskazanym zakresie i pozostają związane ostatecznym orzeczeniem lekarskim wydanym zgodnie z obowiązującymi przepisami,
- 3. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 kpa oraz w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nałożenie na organy Policji obowiązku dokonania oceny wszystkich przedłożonych do akt orzeczeń lekarskich, przy jednoczesnym braku wyjaśnienia w oparciu o jakie kryteria organ Policji powinien dokonać przedmiotowej oceny przez co organ pozbawiony został możliwości zrealizowania wytycznych Sądu,
- 4. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy Policji nie zebrały w należyty i wyczerpujący sposób materiału dowodowego, bowiem nie załączyły do akt postępowania orzeczenia lekarskiego wydanego na skutek odwołania od orzeczenia z dnia z 5 listopada 2015 nr 376/2015, podczas gdy strona nie stawiła się na badania w trybie odwoławczym, w konsekwencji czego orzeczenie takie nie zostało wydane.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów
W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. C. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.
W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, których istota sprowadza się do próby podważenia stanowiska Sądu I instancji, który ocenił, że postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów k.p.a., w szczególności art. 8 i 75 k.p.a, poprzez niewzięcie przez organy Policji pod uwagę posiadanych orzeczeń lekarskich pozytywnych dla strony. Skarżący kasacyjnie zarzuca, że pozytywne orzeczenia, jako wydane poza obowiązującymi w tym zakresie regulacjami prawnymi nie miały żadnego znaczenia dowodowego, a organy Policji nie posiadają wiedzy specjalistycznej do oceny orzeczeń lekarskich.
Zgodnie z niekwestionowanym stanem faktycznym sprawy, dnia 16 listopada 2015 r. Komendant Stołeczny Policji wszczął postępowanie w przedmiocie skreślenia S. C. z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej w związku z uzyskaniem negatywnego orzeczenia lekarskiego nr 1030/2015 wydanego dnia 22 października 2015 r. przez lekarza z Wojskowego Instytutu Medycyny Lotniczej w Warszawie (WIML) dr n. med. Bronisława Turskiego stwierdzającego u strony brak zdolności psychofizycznej do wykonywania zadań pracownika ochrony.
W dniu 9 listopada 2015 r. S. C. złożył w Komendzie Stołecznej Policji orzeczenie lekarskie nr 376/2015 r. z dnia 5 listopada 2015 r. wystawione przez uprawnionego lekarza z Centralnej Wojskowej Przychodni Lekarskiej "CePeLek" w Warszawie, w którym to dokumencie stwierdzono, że strona posiada zdolność fizyczną i psychiczną do wykonywania zadań pracownika ochrony fizycznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ww. pozytywny dla strony dokument został złożony Komendantowi Stołecznemu Policji w terminie otwartym do odwołania się przez stronę od negatywnego dla niego orzeczenia lekarza WIML. W tej sytuacji organ winien był wezwać stronę do wyjaśnienia w jakim trybie i celu składa nowe orzeczenie lekarskie. Organ nie wezwał jednak skarżącego, działającego bez profesjonalnego pełnomocnika, do wyjaśnienia trybu i celu złożenia przez niego dokumentu.
Ponadto, KSP nie tylko nie zakwestionował możliwości uzyskania kolejnego zaświadczenia z pominięciem drogi odwoławczej, ale złożył odwołanie od pozytywnego dla strony orzeczenia, akceptując tym samym dopuszczalność złożenie przez stronę kolejnego orzeczenia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymaganie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne, od strony postępowania lepszej znajomości przepisów niż posiada ją organ stanowi naruszenie art. 8 k.p.a.
Prawdą jest, czego nie zauważył Sąd I instancji, że strona nie stawiła się na badanie, które miało być przeprowadzone na skutek odwołania wniesionego przez KSP. Złożyła natomiast kolejne pozytywne dla siebie orzeczenie lekarskie wydane przez uprawnionego do dokonania badania lekarza z Wojskowej Specjalistycznej Przychodni lekarskiej SPZOP w Legionowie, co nie jest w sprawie kwestionowane.
Należy zwrócić uwagę, że przepisy nie regulują sytuacji takiej jak ta w rozpoznanej sprawie. Wprawdzie w art. 34 ustawy o ochronie osób i mienia przewidziano możliwość wniesienia odwołania od orzeczenia lekarskiego, a w ust. 6 tego artykułu stwierdzono, że orzeczenie lekarskie lub psychologiczne wydane w trybie odwołania jest ostateczne, brak jest jednak uregulowania sytuacji, gdy strona nie wniesie odwołania, natomiast z innego uprawnionego ośrodka uzyska orzeczenie odmiennej treści.
Możliwą w takim stanie prawnym sytuację, w której strona będzie stawiać się na kolejne kontrole lekarskie aż do uzyskania pozytywnego wyniku należy ocenić negatywnie, brak jest jednak przepisu, który zakazywałby takiego postępowania oraz wskazywałby jak postąpić ma organ, gdy otrzyma dwa różnej treści orzeczenia lekarskie, wydane przez uprawnione jednostki. Konsekwencji braku precyzyjnych uregulowań nie może ponosić strona postępowania administracyjnego.
Kontrolując postępowanie w rozpoznanej sprawie należało mieć na uwadze i to, że w myśl art. 26 ust. 3 pkt 7 ustawy o ochronie osób i mienia na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej wpisuje się osobę, która posiada zdolność fizyczną i psychiczną do wykonywania zadań, stwierdzoną orzeczeniami lekarskim i psychologicznym, których ważność nie upłynęła. Natomiast stosownie do art. 29 ust. 6 pkt 2 tej ustawy pracownika ochrony skreśla się z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, w przypadku gdy nie spełnia warunków określonych w art. 26 ust. 3 pkt 1 i 4-8, w art. 30 albo w art. 38b, to jest między innymi nie posiada ważnego orzeczenia lekarskiego i psychologicznego stwierdzającego, że posiada zdolność fizyczną i psychiczną do wykonywania zadań.
W rozpoznanej sprawie zarówno w dacie wydania decyzji o skreśleniu z listy jak i w dacie wydania decyzji przez organ II instancji skarżący legitymował się takim orzeczeniem i było ono w posiadaniu organów orzekających. Z czego wynika, że nie istniała podstawa materialnoprawna do skreślenia.
Wobec tego, że w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym nie można przypisać innej wagi dowodowej każdemu z przedstawionych przez stronę postępowania orzeczeń lekarskich, za nieuprawnione należało uznać zarzuty kasacji, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 75 § 1 i 80 k.p.a. wskazując, że organ orzekający winien wziąć pod uwagę również pozytywne orzeczenia wydane w tym samym przedmiocie, co orzeczenie będące podstawą wszczęcia niniejszego postępowania.
Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w oparciu o jakie kryteria organ Policji powinien dokonać przedmiotowej oceny złożonych orzeczeń lekarskich. NSA zwraca uwagę, że zawarte w tym przepisie określenie "wskazania co do dalszego postępowania", oznacza, że Sąd wskazuje organowi sposób działania w toku ponownego rozpoznania sprawy, tu wskazanie dotyczyło zakresu podlegającego ocenie materiału dowodowego; nie oznacza natomiast, że Sąd może zastąpić orzekający w sprawie organ administracji wskazując jak dowody mają być ocenione.
Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut sformułowany w punkcie 4 skargi kasacyjnej, ponieważ zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak zostało wyżej wyjaśnione Sąd I instancji nie dostrzegł faktu niestawienia się skarżącego na badanie lekarskie w postępowaniu odwoławczym wszczętym przez KSP, jednak to uchybienie Sądu pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.
Z przedstawionych przyczyn skarga kasacyjna została oddalona, ponieważ jej zarzuty są nieuzasadnione, a zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.