Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., objętym skarga kasacyjną wyrokiem uwzględnił skargę M. Spółki z o.o. w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie oddalenia odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylając tę decyzję oraz utrzymana nią w mocy decyzję Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r.
Relacjonując przebieg sprawy Sąd I instancji podał, że skarżąca przystąpiła do konkursu ofert poprzedzającego zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie programu profilaktyki raka piersi – etap podstawowy na obszarze powiatu [...]. Z rankingu otwarcia ofert wynikało, że skarżąca zajęła wraz z innym świadczeniodawcą pierwszą pozycję z łączną liczbą punktów oceny 83,33. Ze sporządzonego rankingu końcowego zawierającego oferty, w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów i przy uwzględnieniu wyników z negocjacji, wynikało, że oferta skarżącej zajęła drugą pozycję z łączną ilością punktów jak przy rankingu otwarcia. Oferta, która uzyskała pierwsze miejsce w rankingu końcowym zamknęła listę oferentów wyczerpując kwotę przeznaczoną na to postępowanie. Skarżąca złożyła odwołanie od wyników postępowania zarzucając ograniczenie dostępu do badan.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Dyrektor P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił odwołanie stwierdzając brak podstaw do jego uwzględnienia. Objęta skargą decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że w jego ocenie postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej), a oferta zgłoszona przez skarżącą oceniona została według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa, znajomość których skarżąca potwierdziła w oświadczeniu załączonym do złożonej oferty. Organ nie podzielił również zarzutu skarżącej odnośnie naruszenia art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej: k.p.a.) przez nieprzedstawienie skarżącej ofert innych podmiotów biorących udział w konkursie.
Organ podkreślił, że ograniczenie w tym zakresie wynika między innymi z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze zm., dalej: ustawa o ochronie danych osobowych) oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1503 ze zm., dalej: ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji), które uniemożliwiając Funduszowi udostępnianie wszystkich dokumentów związanych z prowadzonym postępowaniem konkursowym, w szczególności dokumentacji dotyczącej innych uczestników postępowania. Organ wskazał także, że przeprowadzenie kontroli w trybie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia (Dz. U. Nr 273, poz. 2719, dalej: rozporządzenie z 2004 r.) u jednego tylko oferenta nie narusza w żaden sposób zasady równości stron w postępowaniu konkursowym gdyż kontrola oferenta nie pociąga za sobą obowiązku kontroli innych oferentów i nie jest związana z oceną porównawczą złożonych ofert a jedynie okolicznością zweryfikowania przekazanych w toku postępowania konkursowego danych oraz informacji.
W ocenie organu odwoławczego, skarżąca kwestionując obowiązujące w postępowaniu konkursowym i zastosowane przez komisję konkursową przepisy, wyszła poza granice środka odwoławczego określonego w art. 152 w zw. z art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.
Uwzględniając skargę spółki na tę decyzje Sąd I instancji wskazał, że składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej odwołanie otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie niewyłączonym ustawą. Oznacza to, że organ rozpoznając odwołanie bada jedynie czy w postępowaniu konkursowym nie doszło do naruszenia obowiązujących zasad, w wyniku którego oferent nie doznał uszczerbku interesu prawnego – art. 134 ustawy. Sąd podkreślił, że organy nie dokonują ponownego ustalenia stanu faktycznego, a są po złożeniu odwołania zobowiązane do wyjaśnienia i uzasadnienia podstaw otrzymania przez oferentów podanej przez komisje ilości punktów. Uzasadnienie ilości przyznanej oferentom może wynikać jedynie z porównania ofert w rozumieniu art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, co wiąże się z udostępnieniem stronie analizy ofert przeciwstawnych.
Zdaniem Sądu I instancji odmowa udostępnienia akt stronie skarżącej oznaczało, że nie maiła ona możliwości sprawdzenia, czy dokonana przez komisje konkursową ocena oferty nie naruszała zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o świadczenie usług opieki zdrowotnej. Organ naruszył zatem, w toku postępowania administracyjnego, zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej będąca jedną z podstawowych zasad postępowania, a także pozostająca z nią w związku zasadę czynnego udziału strony we postępowaniu oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organu państwa.
Sąd I instancji stwierdził ponadto, że organ nie wyjaśnił w pełnym zakresie stanu faktycznego sprawy i nie rozważył wszystkich istotnych w sprawie okoliczności naruszając tym samym art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wskazał, że skoro odwołanie strony otwarło postępowanie administracyjne to musiało dojść w jego ramach do ujawnienia i zbadania wszystkich okoliczności związanych ze sprawą, także z punktacją, ofertami i uzasadnieniem przyznawanej punktacji. Odmowa udostępnienia stronie skarżącej pełnych akt, pomimo złożonego w tym zakresie wniosku, stanowiło naruszenie art. 73 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia strony prawa do obrony.
Sąd wskazał przy tym, że taką odmowę przewiduje art. 74 § 2 k.p.a. lecz dotyczy ona ochrony tajemnicy państwowej, a ta w sprawie nie występowała. Niewydanie przez organ postanowienia w przedmiocie odmowy udostępnienia akt stanowiło naruszenie powołanego przepisu, także doprowadziło do pozbawienia strony prawa obrony swoich praw poprzez niemożność wniesienia zażalenia na takie postanowieni. Akta, których stronie nie udostępniono nie były objęte klauzula poufności, o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm., dalej: ustawa o swobodzie działalności gospodarczej), a tylko w takiej sytuacji wyłączona jest jawność akt i pozostają one wówczas w związku z przepisami ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W podstawie prawnej Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Skarga kasacyjną Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:
- I. przepisów postępowania:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.u.s.a.) i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia wyroku:
naruszenia art. 77 § 1, art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i błędne przyjęcie, że:
- - żaden z organów wypowiadających się w sprawie nie ujawnił na podstawie jakich konkretnych kryteriów wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i na podstawie jakich kryteriów wynikających z zarządzeń Prezesa Funduszu oferta skarżącej uzyskała wyniki podane przez komisje, pomimo, że organy Funduszu, w uchylonych decyzjach przedstawiły zastosowane w postępowaniu kryteria oceny i uzyskana liczbę punktów w każdym z nich, ponadto dokonały oceny postępowania konkursowego pod kątem analizy okoliczności, które mogłyby spowodować uszczerbek interesu prawnego odwołującego się w rozumieniu art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i odniosły się do oceny przejrzystości zasad przeprowadzonego postępowania konkursowego;
- - nieprzeprowadzenie szczegółowej analizy porównawczej oferty skarżącej w relacji do oferty podmiotu, który wygrał konkurs oraz brak w aktach sprawy dokumentacji drugiego, obok skarżącej, oferenta, stanowiło brak mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiło wypowiedzenie się co do istotnych okoliczności sprawy, jest zarzutem chybionym, ponieważ w uchylonych orzeczeniach dokonano porównania punktacji uzyskanej przez obu oferentów, zaś wniosek o dostęp do akt postępowania administracyjnego skarżącej dotyczył udostępnienia całości dokumentacji konkursowej, w tym i dokumentów zawierających dane wrażliwe drugiego oferenta (dane osobowe i tajemnice przedsiębiorstwa), które co prawda były dokumentami analizowanymi w postępowaniu konkursowym, natomiast ponieważ w żaden sposób nie dotyczyły granic postępowania odwoławczego, zdeterminowanych granicami zarzucalności odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert – nie mogły stanowić składowych akt postępowania administracyjnego;
- 2. art. 133 § 1 i art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a.:
- - poprzez nieprawidłową ocenę prawną odnośnie zakresu dokumentów jakie powinny zostać dołączone do akt administracyjnych, a w szczególności oferty konkurencyjnej, a w konsekwencji nieprawidłowe wskazanie co do dalszego postępowania, które będą miały wpływ na sposób ponownego rozpatrzenia sprawy i konieczności, w ocenie skarżącego, podjęcia działań sprzecznych z obowiązującym prawem, tj. art. 152 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej – wbrew art. 6 k.p.a. z racji związania organów Funduszu zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku oceną prawna Sądu
- – poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji między innymi z powodu niekompletności, w ocenie Sądu I instancji, akt administracyjnych, chociaż były one kompletne;
- II. prawa materialnego poprzez błędna wykładnię art. 152 ust. 1 w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert, są także dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, że art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się i wyznaczają zakres zaskarżalności czynności i decyzji Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Postępowanie odwoławcze nie ma bowiem charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców i nie zmierza do powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada równego traktowania stron. Na tej zasadzie organu Funduszu dokonują kontroli czy ocena i wycena punktowa złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria.
Podnosząc te zarzuty kasator wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. Spółka z o.o. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na dwóch podstawach, naruszeniu prawa materialnego polegającego na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli takie uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. NSA rozpoznając skargę kasacyjną jest związany jej granicami, z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania z przyczyn wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej nie wystąpiły wady skutkujące nieważnością postępowania, zatem istniały formalne podstawy do rozpoznania tej skargi w granicach podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi WSA w W. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konkretyzując ten zarzut w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., podniosła, że Sąd pierwszej instancji naruszył treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 p.u.s.a. w ten sposób, że uchylił decyzję Prezesa NFZ oraz poprzedzającą to orzeczenie decyzję Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ, w sytuacji, gdy te decyzje nie naruszały art. 77 § 1, art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd uwzględniając skargę na decyzję Prezesa NFZ, błędnie przyjął, że w postępowaniu przed tym organem nie ujawniono na podstawie jakich kryteriów wynikających z przepisów prawa dokonano oceny i wyboru oferty na świadczenie opieki zdrowotnej złożonej przez stronę skarżącą – M. Spółki z o.o. w G. Zdaniem Prezesa NFZ błąd w stosowaniu prawa przez WSA w W. polegał także na tym, że ten Sąd zarzucił organom brak porównania oferty skarżącej spółki z ofertą podmiotu, który wygrał postępowanie konkursowe, w sytuacji, gdy przepisy prawa nie dozwalają na takie porównanie, a tym bardziej dostęp strony skarżącej do akt złożonych przez uczestników postępowania konkursowego w sprawie udzielania świadczeń z zakresu opieki zdrowotnej.
W ocenie NSA tak postawiony zarzut jest merytorycznie nietrafny. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości pogląd, że w postępowaniu przed organami NFZ, w sprawie wszczętej na skutek wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia wskazującego stronę umowy o świadczenie usług zdrowotnych, mają zastosowanie przepisy k.p.a. Wynika to z treści art. 152 i art. 154 u.s.o.z. Wskazane przepisy wprost stanowią, że świadczeniodawca, którego interes prawny doznał uszczerbku na skutek naruszenia zasad postępowania konkursowego, może skorzystać z odwołania w trybie i na zasadach określonych w ustawie, a organy Funduszu rozpoznając ten środek są zobowiązane do wydania decyzji administracyjnej.
W kontekście tych regulacji przyjąć należy, że postępowanie wszczęte odwołaniem jest postępowaniem administracyjnym. Przepisy u.s.o.z. nie wprowadzają modyfikacji w zakresie zasad tego postępowania co oznacza, że przed organami Funduszu znajdują zastosowanie wszystkie reguły wynikające z k.p.a. Skutkiem tak ukształtowanego postępowania musi być przyjęcie, że organy Funduszu nie mogą wprowadzać w tym zakresie żadnych ograniczeń. W realiach sprawy objętej skargą kasacyjną nietrafny jest zarzut kierowany przeciwko wyrokowi Sądu pierwszej instancji, domagający się ograniczenia zakresu postępowania wyjaśniającego. WSA w W. nie godząc się na takie działanie poprawnie przyjął, że w postępowaniu przed organami Funduszu, wszczętym na skutek odwołania, należy dokonać wszechstronnej i wyczerpującej oceny materiału dowodowego, z aktywnym udziałem stron postępowania. W tym znaczeniu niedopuszczalne jest wykluczenie skarżącej spółki od udziału w postępowaniu, polegające na nieudostępnieniu jej akt i materiałów zgromadzonych w sprawie.
Brak takiego działania po stronie organów Funduszu musiał skutkować przyjęciem naruszeń stwierdzonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ich wykazanie dawało podstawę do uchylenia decyzji objętych skargą spółki, co w ostateczności musi prowadzić do uznania nietrafności zarzutu kasacyjnego, wskazującego na brak naruszenia art. 77 § 1, art. 81 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie NSA te przepisy zostały naruszone, a konsekwencją tego stanu musiało być zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji stosując tę normę wypełnił ciążący na nim ustawowy obowiązek, bowiem dokonał kontroli decyzji wydanych przez organy Funduszu z punktu widzenia ich legalności, co odpowiada treści art. 1 p.u.s.a.
Zdaniem NSA poprawne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że uzasadnieniem do złożenia odwołania jest uszczerbek w interesie prawnym strony, a ten może mieć miejsce w sytuacji naruszenia zasad postępowania prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie opieki zdrowotnej. Trafnie Sąd pierwszej instancji podniósł, że naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nieujanwnieniu kryteriów wyboru ofert i ograniczenie spółce dostępu do materiałów przez nią złożonych musi być traktowane jako działanie z naruszeniem treści art. 134 u.s.o.z., a to dawało podstawę do uwzględnienia skargi. Dostęp stron do akt zgromadzonych w postępowaniu może wynikać tylko z jednoznacznie wskazanych przepisów ustawowych.
Wskazując na powyższe NSA akceptuje stanowisko wyrażone przez ten Sąd we wcześniejszym orzecznictwie (zob. wyroki NSA: z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12, z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 625/12 i z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1163/12).
W ocenie NSA nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. Skarga kasacyjna, wskazując naruszenie tych przepisów nie określa istoty tego naruszenia i skutku jaki ono niesie dla kontrolowanego wyroku. Wskazanie zarzutu kasacyjnego musi wiązać się z określeniem jego wpływu, a więc uzasadnieniem prawnych następstw jakie są jego konsekwencją. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest takiej argumentacji, a NSA będąc związany granicami i zarzutami kasacyjnymi nie może tej wady usunąć.
Nietrafny jest zarzut strony skarżącej kasacyjnie, wskazujący na naruszenie art. 152 w związku z art. 134 ust. 1 u.s.o.z. Zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji wskazując, że strona powinna mieć dostęp do akt z postępowania konkursowego, poprawnie zastosował treść tych regulacji. Sąd ten przyjął, że pojawienie się uszczerbku w interesie prawnym musi być związane z naruszeniem zasad postępowania, w tym równości, do której odsyła art. 134 ustawy. Zrealizowanie tego postulatu jest możliwe tylko wówczas, gdy strona ma wgląd w dokumentację z postępowania konkursowego, bo tylko wtedy może podjąć należytą obronę naruszonego interesu prawnego, a sądy mogą dokonać kontroli tak prowadzonych postępowań. Żaden przepis ustawy nie wyłącza akt postępowania konkursowego z oceny w postępowaniu odwoławczym, zatem tak określony zarzut skargi kasacyjnej nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do treści art. 204 pkt 2 p.p.s.a.