Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Bk 289/12, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę A. Wodnego Ochotniczego Pogotowia Ratunkowego w A. na informację o negatywnym wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wydaną przez Zarząd Województwa [...] w B. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach systemu operacyjnego dotyczącego zrównoważonego rozwoju sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
A. Wodne Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe w A. wystąpiło z wnioskiem o dofinansowanie projektu pt. "[...]" w ramach programu operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007–2013". Koszt projektu inwestycyjnego oszacowany został na 1.000.000,00 zł. We wniosku wskazano m.in., że występowanie obszarów chronionych "Natura 2000" na akwenach powiatu augustowskiego wykorzystywanych do połowu ryb, rekreacji i turystyki nakłada szczególny obowiązek dbania o florę i faunę. Posiadany przez WOPR sprzęt daje gwarancje sprostania temu zadaniu. Wskazano, że WOPR stale uczestniczy w akcjach oczyszczania kanału augustowskiego i rzek Netta, Rospuda i Czarna Hańcza, a także jeziora Necko i na bieżąco zbiera pływające zanieczyszczenia. Hangar umożliwi te działania na szerszą skalę.
Zarząd Województwa [...] pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. odmówił przyznania wnioskowanej pomocy. Organ przywołał treść § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 4 – Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007–2013" (Dz. U. Nr 177, poz. 1371, dalej: rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi) i stwierdził, że w przypadku inwestycji polegającej na budowie hangaru trudno wykazać, by ta inwestycja miała rzeczywisty wpływ na zachowanie i zabezpieczenie obszarów o szczególnym znaczeniu przyrodniczym. Budowa takiego hangaru w niewielkim stopniu wpłynie na zabezpieczenie obszarów objętych szczególnymi formami ochrony przyrody, a te same efekty mogą zostać osiągnięte przy mniejszym nakładzie środków.
Po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, A. WOPR złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wskazał, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy budowa hangaru przez A. WOPR kwalifikuje się do objęcia pomocą na cele określone w § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W ocenie Sądu w ramach wskazanej podstawy prawnej przyznanie środków pomocowych jest możliwe, jeżeli planowana inwestycja ma służyć zachowaniu i zabezpieczeniu obszarów objętych szczególnymi formami ochrony przyrody. Nie musi to być cel wyłączny, ale powinien być przeważający.
Sąd podzielił pogląd wyrażony przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi Departamentu Rybołówstwa zawarty w interpretacji z dnia 4 maja 2011 r., zgodnie z którą, w ramach celu, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 4 cyt. rozporządzenia, pomoc przyznawana jest na wszelkie inwestycje i działania, które są bezpośrednio związane z ochroną obszarów NATURA 2000. Ważne jest przy tym, aby głównym celem operacji było zachowanie i zabezpieczenie obszarów objętych szczególnymi formami ochrony przyrody, a nie inne zadania, które pośrednio będą spełniać tę funkcję.
Zdaniem Sadu już z samego tytułu projektu wynika, że podstawowym celem, jakiemu będzie służył hangar, jest ratownictwo wodne, zaś ochrona środowiska jawi się tu co najwyżej jako cel pośredni i nieprzeważający. Zdaniem Sądu część działalności wiąże się niewątpliwie z ochroną środowiska, jednak jest to jedynie cel poboczny, mający wspierać cel główny. Oznacza to, że również majątek i środki uzyskiwane przez A. WOPR służą przede wszystkim ratownictwu wodnemu.
Zdaniem Sądu takiej ocenie nie przeczy porozumienie pomiędzy Komendantem Powiatowym PSP w A. a prezesem WOPR w A. z dnia 12 sierpnia 2002 r. w sprawie udziału WOPR w akcjach ratowniczych. Fakt, że A. WOPR podpisało takie porozumienie, nie przesądza o tym, że projektowany hangar służyć ma przede wszystkim działalności związanej z zachowaniem i zabezpieczeniem obszarów objętych szczególnymi formami ochrony przyrody, w tym Natura 2000.
Bez znaczenia dla wyniku tej sprawy pozostaje również powołana przez A. WOPR w A. uchwała Komitetu Lokalnej Grupy Rybackiej, w której Komitet wskazał, że operacja jest zgodna z Lokalną Strategią Rozwoju Obszarów Rybackich (LSROR). Zgodność operacji z LSROR nie jest równoznaczna z tym, że operacja spełnia wymogi wskazane w § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. LSROR jest bowiem dokumentem, który opracowuje stowarzyszenie ubiegające się o status lokalnej grupy rybackiej, dotyczącym rozwoju obszaru wchodzącego w skład LGR pod kątem jego związku z rybactwem. LSROR podlega jednak ocenie w konkursie, który jest rozstrzygany przez Instytucję Zarządzającą.
Bez znaczenia dla oceny tej sprawy jest też to, że dla przedmiotowego hangaru została ustalona lokalizacja inwestycji celu publicznego. Nie kwestionując publicznego celu tej inwestycji, trzeba zauważyć, że nie jest to jednak cel, o którym mowa w wymogi wskazane w § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Skargą kasacyjną A. Wodne Ochotnicze Pogotowie Ratunkowego zaskarżyło powyższe orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie:
- a) § 1 ust. 1 pkt d rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi;
- b) § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi;
- c) art. 9 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu)
- d) art. 44 rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie europejskiego funduszu rybackiego (Dz. Urz. UE. L 223 z dnia 15 sierpnia 2006 r., str. 1, dalej: rozporządzenie 1198/2006) w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy o wspieraniu poprzez uznanie, że w sprawie nie zostały spełnione warunki przyznania pomocy określone ww. przepisami.
W uzasadnieniu strona wskazała, że w jej ocenie zawarte w uzasadnieniu wyroku stwierdzenie Sądu, że "przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy budowa hangaru przez A. WOPR w A. nie kwalifikuje się do objęcia pomocą na cele określone w § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi" zawęża w sposób niedozwolony przedmiot sprawy.
Warunki przyznawania pomocy nie są bowiem określone wyłącznie w ww. rozporządzeniu, będącym aktem wykonawczym do ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego, która w art. 3 ust. 4 odwołuje się do art. 44 rozporządzenia 1198/2006.
Analizując kwestię czy są spełnione warunki przyznania pomocy, należy wziąć pod uwagę wszystkie ww. przepisy, a nie jedynie rozporządzenie wykonawcze do ustawy, które nie jest jedynym aktem określającym warunki przyznania pomocy. To samo dotyczy interpretacji przepisów rozporządzenia. Sąd tę kwestię zupełnie pominął, ograniczając się do analizy treści przepisów rozporządzenia.
Tym samym Sąd naruszył art. 9 ustawy o wspieraniu oraz art. 44 rozporządzenia 1198/2006 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy o wspieraniu poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie.
Zdaniem Skarżącego spełnia on warunki określone zarówno w przepisach UE jak i w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy.
W ocenie Skarżącego zarówno pominięte przez Sąd przepisy ustawy i rozporządzenia Rady WE, jak i analizowane przez Sąd rozporządzenie nie dają podstaw do twierdzeń, że celem przeważającym projektu ma być zachowanie i zabezpieczenie obszarów objętych szczególnymi formami przyrody. Każdy projekt niezależnie od tego w jakim zakresie i w jakiej formie (spełniający wymogi zachowania i zabezpieczenia obszarów objętych szczególnymi formami przyrody) powinien być traktowany jako spełniający warunki przyznania pomocy. Rozporządzenie w § 6 przewiduje, że w ramach owej określonej w przepisach UE ochrony środowiska lub dziedzictwa przyrodniczego mieszczą się takie działania jak budowa szlaków wodnych (§ 6 ust 1.4) czy renowacja i oznakowanie kąpielisk (§ 6 ust. 1.5). Są to cele bardzo luźno związane ochroną przyrody.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie żadna z przyczyn nieważności postępowania nie wstępuje.
Skarga kasacyjna powinna odpowiadać warunkom formalnym i materialnym określonym w art. 176 p.p.s.a. Do szczególnych wymagań skargi kasacyjnej należy zaliczyć między innymi przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Braki w tym zakresie nie podlegają konwalidacji, czyniąc skargę nieskuteczną oraz uniemożliwiającą dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej.
W związku z tym w uzasadnieniu należy odnieść się do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać własne znaczenie interpretowanego przepisu (por. wyroki NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt I GSK 1423/04, lex nr 186863; 10 maja 2005 r., sygn. akt I FSK 1657/04, lex nr 238595; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, lex nr 173263).
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię i niezastosowanie § 1 ust. 1 pkt d/ rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 4 – Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007–2013" (Dz. U. 2009.177.1371 z późn. zm.).
Powołany przepis określa, że wymienione wyżej rozporządzenie obejmuje środki na rozwój obszarów zależnych od rybactwa, w ramach którego mogą być realizowane operacje polegające między innymi na ochronie środowiska lub dziedzictwa przyrodniczego na obszarach zależnych od rybactwa w celu utrzymania jego atrakcyjności lub przywrócenia potencjału produkcyjnego sektora rybactwa, w przypadku jego zniszczenia w wyniku klęski żywiołowej.
Stawiając powyższy zarzut, autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił na czym polegało naruszenie tego przepisu, czy chodzi o błędną wykładnię, czy brak jego zastosowania, czy też o obie postacie naruszenia tego przepisu.
Brak wyjaśnienia w powyższym zakresie a także brak jakiejkolwiek argumentacji uzasadniającej podniesiony zarzut uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę trafności tego zarzutu.
Kolejny zarzut skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenia § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 października 2009 r. cytowanego w poprzednim zarzucie. Przepis ten stanowi, że pomoc na realizację operacji polegających na ochronie środowiska lub dziedzictwa przyrodniczego na obszarach zależnych od rybactwa w celu utrzymania jego atrakcyjności lub przywrócenia potencjału produkcyjnego sektora rybactwa, w przypadku zniszczenia w wyniku klęski żywiołowej, obejmuje między innymi zachowanie i zabezpieczenie obszarów objętych szczególnymi formami ochrony przyrody, w tym Natura 2000.
Argumentując zasadność powyższego zarzutu autor skargi kasacyjnej podnosi, że wystarczy, by inwestycja miała jakikolwiek związek z zachowaniem i zabezpieczeniem obszarów objętych szczególnymi formami ochrony przyrody, w tym Natura 2000, aby możliwe było uzyskanie pomocy ze środków przeznaczonych na ten cel. Z tego powodu, w ocenie autora skargi kasacyjnej, określenie przez Sąd I instancji, że "przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy budowa hangaru przez A. WOPR w A. nie kwalifikuje się do objęcia pomocą na cel określony w § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 października 2009 r.", stanowi niedozwolone zawężenie przedmiotu sprawy. Przy tym powołał akty prawne, które należy wziąć pod uwagę, analizując czy są spełnione warunki przyznania pomocy, w tym art. 9 i art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. z dnia 14 maja 2009 r. Nr 72, poz. 619 ze zm.) i art. 44 rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie europejskiego funduszu rybackiego (Dz. Urz. UE. L 223 z dnia 15 sierpnia 2006 r.).
Oceniając powyższy zarzut należy przede wszystkim stwierdzić, że w skardze kasacyjnej nie zostało wyjaśnione jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miały powołane przepisy poza twierdzeniem, że przepisy te mogłyby mieć zastosowanie w sprawie. Taka argumentacja jest niewystarczająca dla dokonania oceny powyższego zarzutu.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że istotą niniejszego sporu jest kwestia oceny, czy budowa hangaru przez A. WOPR w A. kwalifikuje się do objęcia pomocą na realizację operacji, która ma na celu zachowanie i zabezpieczenie obszarów objętych szczególnymi formami ochrony przyrody, w tym Natura 2000. Należy też zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że analiza § 6 ust. 1 pkt 4 w związku z § 1 pkt 1 lit. d/ rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 października 2009 r. prowadzi do wniosku, że przyznanie środków pomocowych jest możliwe, jeżeli planowana inwestycja ma służyć zachowaniu i zabezpieczeniu obszarów objętych szczególnymi formami ochrony przyrody. Cel ten nie musi być wyłącznym ale przeważającym. Inwestycja w postaci budowy hangaru, którego główne przeznaczenie stanowią pomieszczenia dla służb ratownictwa medycznego z uwagi na działalność A. WOPR, którą jest organizacja pomocy oraz ratowanie osób, które uległy wypadkowi lub narażone są na niebezpieczeństwo utraty życia lub zdrowia na wodach oraz działanie ukierunkowane na naukę pływania dla dzieci i młodzieży oraz zabezpieczanie imprez odbywających się na wodzie, wskazuje, że to jest główny cel działalności A. WOPR, a nie zachowanie i zabezpieczenie obszarów objętych szczególnymi formami ochrony przyrody, w tym Natura 2000.
Jako oddzielne zarzuty wymieniono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 9 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego oraz naruszenie art. 44 rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 przez uznanie w niniejszej sprawie, że nie zostały spełnione warunki przyznania pomocy określone ww. przepisami. Przepisy te w ocenie autora skargi kasacyjnej w żadnej mierze nie wspominają, by cel ochrony środowiska był wyłącznym lub nawet przeważającym w projekcie.
Powyższy zarzut jest o tyle nietrafny, że Sąd I instancji przepisów tych nie stosował a skarga kasacyjna nie zawiera w odniesieniu do tych przepisów stwierdzenia, że ich naruszenie nastąpiło przez ich niezastosowanie.
Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej w odniesieniu do powyższych zarzutów ogranicza się jedynie do ich zacytowania bez przedstawienia jakichkolwiek argumentów wskazujących, że ich zastosowanie było celowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
- s. K. A. Stec s. G. Jyż s. Z. Przegalińska