Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. postanowieniem z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Bd 1023/10, pozostawił bez rozpatrzenia skargę Z. M. K. B. NZOZ G. P. L. R. "N. L." na informację Zarządu Województwa K. – P. z [...] listopada 2010 r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej.
Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu podał, że zbadał warunki formalne dopuszczalności skargi i stwierdził, że została ona wniesiona w ustawowo określonym terminie, po wyczerpaniu środka odwoławczego przysługującego zgodnie z systemem realizacji przedmiotowego programu operacyjnego i należycie opłacona, jednak jest niekompletna. Skargą niekompletną w rozumieniu przepisu art. 30c ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm., powoływanej dalej jako u.z.p.p.r.) jest skarga, która ma braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zdanie 1 u.z.p.p.r. Kompletność skargi odnosi się do kompletności dokumentacji w sprawie, szczegółowo określonej w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że wprowadzając restrykcyjne wymogi wnoszenia skargi ustawodawca nałożył na właściwą instytucję obowiązek pouczenia w informacji o wynikach procedury odwoławczej o zasadach, trybie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie instytucja zarządzająca dopełniła obowiązku, o którym mowa w art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. zamieszczając w informacji z [...] listopada 2010 r. stosowne pouczenie dotyczące konieczności dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji. Skarga Z. M. K. B. NZOZ G. P. L. R. "N. L." na dzień jej wniesienia, tj. [...] grudnia 2010 r. była niekompletna, ponieważ nie dołączono do niej wszystkich załączników do wniosku o dofinansowanie.
W postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. wyłączone jest stosowanie art. 52-55 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a). W związku z tym na właściwej instytucji zarządzającej nie ciąży obowiązek przedstawienia sądowi odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy (art. 54 § 2). Sąd przy rozpoznaniu skargi dysponuje zatem tylko dokumentacją złożoną przez skarżącego. Ponadto z uregulowań ustawy, które stanowią lex specialis do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wynika, aby dopuszczalne było wezwanie przez sąd skarżącego do usunięcia braków skargi w tym zakresie.
Z. M. K. B. NZOZ G. P. L. R. "N. L." zaskarżyli postanowienie WSA w B. skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
- 1) art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że niedołączenie wszystkich załączników do wniosku w sytuacji gdy organ rozpatrujący wniosek nie pouczył skarżących, że powinni pozostawić w swojej dokumentacji kopie wszystkich dokumentów dołączonych do wniosku oraz gdy taki obowiązek nie wynika z przepisów prawa, powoduje pozostawienie skargi bez rozpatrzenia;
- 2) art. 30c u.z.p.p.r. poprzez przyjęcie, że skarga była niekompletna oraz poprzez przyjęcie, że kompletność skargi oznacza dołączenie wszystkich załączników, przy czym przepis ten jest niekonstytucyjny, gdyż narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz prawa do sądu;
- 3) art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pozbawienie skarżącego prawa do sądu;
- 4) art. 49 p.p.s.a. poprzez niewezwanie strony do uzupełnienia lub poprawienia w terminie 7 dni wniesionej skargi w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. w zakresie niewyłączającym stosowania wyżej wskazanego przepisu oraz w związku z uznaniem, że art. 30c ust. 5 u.z.p.p.r. znosi stosowanie art. 49 § 1 p.p.s.a. w stosunku do skargi niekompletnej.
Skarżący podnieśli, że zrealizowanie wymogu złożenia wraz ze skargą wniosku oraz załączników do wniosku nie było możliwe, albowiem przy składaniu wniosku o dofinansowanie nie zostali pouczeni o obowiązku sporządzenia kopii załączników i nie dysponowali kopiami wszystkich załączników.
Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną z żadnego przepisu prawa nie wynika obowiązek zachowania przez skarżących odpisów wszystkich dokumentów, które zostały dołączone do wniosku.
Według skarżących, z art. 30e u.z.p.p.r. wynika możliwość stosowania art. 49 § 1 p.p.s.a., ponieważ stosowanie tego przepisu nie zostało wprost wyłączone w art. 30e u.z.p.p.r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 30e u.z.p.p.r.: "W zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy". Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna być oparta na odniesieniu się do systematyki i celów regulacji, w obrębie której ma być odpowiednio zastosowany przepis. Wskazany powyżej sposób opisania wyłączeń stosowania przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w art. 30e u.z.p.p.r. jednostki redakcyjne ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znajdują zastosowanie w postępowaniach sądowoadministracyjnych w sprawach, do jakich odnosi się ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Mimo na pozór enumeratywnego wyliczenia niepodlegających zastosowaniu przepisów, ustawodawca wprowadza regulacje stanowiące przepisy szczególne wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych jednostek redakcyjnych ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, względnie powodujące daleko idące modyfikacje.
Przykładem takiej odmiennej regulacji jest zmiana trybu zaskarżania wyroku sądu pierwszej instancji. W art. 30e u.z.p.p.r. ustawodawca nie wymienia jako niepodlegających stosowaniu przepisów działu IV ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednak w zdaniu drugim art. 30d ust. 1 u.z.p.p.r. nakazuje odpowiednio stosować do wnoszenia skargi kasacyjnej art. 30c ust. 2 omawianej ustawy, regulujący kompleksowo sposób wnoszenia skargi do sądu administracyjnego (pierwszej instancji). Jak z tego wynika, w pierwszej kolejności rozważać należy możność stosowania wprost lub modyfikowania art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. w ten sposób, by możliwe było jego zastosowanie do trybu i sposobu wnoszenia skargi kasacyjnej, a dopiero wtedy, gdy tego przepisu w niektórych częściach nie da się odnieść do postępowania kasacyjnego, nawet po zmodyfikowaniu, uzasadnione dopiero staje się sięgnięcie do przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o środkach odwoławczych.
Powołany przepis art. 30d ust. 1 u.z.p.p.r. zawiera między innymi odesłanie co do wymogów formalnych skargi kasacyjnej w tym dokumentacji, która powinna być do niej dołączona. Zgodnie z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., do którego stosownie odsyła ustawodawca, skarga jest wnoszona wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informację, o której mowa w art. 30b ust.
4. W powołanym przepisie zostało zdefiniowane pojęcie "skargi kompletnej", zgodnie z którym jest to skarga (jako pismo procesowe spełniające warunki formalne z art. 46-48 oraz art. 57 § 1 p.p.s.a.) a także kompletna dokumentacja wymieniona w art. 30c ust.
2. Należy zauważyć, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunki formalne". Do ustawy tej zostało wprowadzone pojęcie "niekompletna skarga". Zgodnie bowiem z art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia.
Odpowiednie zastosowanie art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. oznacza, że aby skarga kasacyjna mogła być uznana za kompletną muszą być do niej dołączone dokumenty, o których mowa w tym przepisie. Podkreślenia wymaga, że ustawa o zasadach polityki prowadzenia rozwoju odmiennie bowiem reguluje wymagania formalne dotyczące skargi do sądu administracyjnego, a poprzez odesłanie zawarte w art. 30d ust. 1 zdanie drugie, także skargi kasacyjnej wnoszonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Taki sposób modyfikacji odpowiada najbardziej klarownej metodzie modyfikacji odpowiedniego stosowania przepisu. Za zastosowaniem takiego rozwiązania przemawia cel, odmiennej niż w ramach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulacji postępowania sądowoadministracyjnego. Skrócenie terminów do wniesienia skargi i skargi kasacyjnej, wyłączenie pośrednictwa i autokontroli organu oceniającego projekt wnioskodawcy, wprowadzenie terminu do rozpatrzenia skargi kasacyjnej zmierzają do uzyskania efektu szybkości postępowania idącego dalej niż to umożliwia realizacja przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyłączenie Sądu pierwszej instancji od podejmowania czynności w postępowaniu kasacyjnym sprzyja realizacji celu regulacji w zakresie dotyczącym postępowania sądowoadministracyjnego w wymienionych w omawianej ustawie sprawach.
W rozpoznawanej sprawie do wniesionej skargi kasacyjnej strona nie dołączyła kompletu załączników, wymienionych na stronie 22 i 23 wniosku o dofinansowanie projektu. W sytuacji zatem, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną nie załącza do niej dokumentów wymienionych w art. 30c ust. 2 zdanie pierwsze u.z.p.p.r., uchybia ustawowemu obowiązkowi, a brak ten skutkuje pozostawieniem niekompletnej skargi kasacyjnej bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 w związku z art. 30d ust. 2 tej ustawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił skargę kasacyjną bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 w związku z art. 30d ust. 2 u.z.p.p.r.