Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 270/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z 13 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA w Lublinie lub Sąd I instancji oddalił skargę P K (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L (dalej: Dyrektor) z [..] lipca 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 20 lutego 2019 r. na terenie przejścia granicznego w Hrebennem dokonano kontroli pojazdu członowego, złożonego z ciągnika samochodowego oraz naczepy ciężarowej, którym wykonywany był międzynarodowy przewóz drogowy na rzecz skarżącego. Pojazdem przewożona była używana koparka gąsienicowa o wadze 33 000 kg.

W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono przekroczenie:

1. – nacisku trzeciej osi pojazdu będącej składową grupy dwóch osi, w której jedna oś składowa jest osią napędową, a druga osią nienapędową (odległość pomiędzy osiami składowymi wynosi 1,4 m) o 1640 kg (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 17,26%, przy dopuszczalnym nacisku osi składowej wchodzącej w skład grupy osi wynoszącym 9,5 tony);
2. – dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 16 880 kg (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 42,2%);
3. – dopuszczalnej wysokości pojazdu z ładunkiem o 0,25 m (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 6,25%);
4. – dopuszczalnej szerokości pojazdu z ładunkiem o 0,87 m (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 34,12%).

Kierowca pojazdu nie posiadał zezwolenia kategorii VII na przejazd pojazdu nienormatywnego.

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Naczelnik Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w B nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15 000 zł za przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII.

Po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania Dyrektor utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

WSA w Lublinie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd wyjaśnił, że przepisy o drogach publicznych określające dopuszczalne naciski osi pojazdu, do których odwołano się w definicji pojazdu nienormatywnego zawartej w art. 2 pkt 35a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.; dalej: p.r.d.) to zarówno przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.; dalej: u.d.p.) jak i przepisy dotyczące dróg, zamieszczone w ustawie – Prawo o ruchu drogowym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy.

Zatem także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. z 2016 r. poz. 2022 ze zm.), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 66 ust. 5 p.r.d., które określa dopuszczalne naciski osi oraz dopuszczalną masę całkowitą pojazdu.

Organ prawidłowo zastosował w rozpoznawanej sprawie przepisy rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, określające dopuszczalne naciski osi pojazdów, o których mowa w art. 2 pkt 35a p.r.d. Jak zasadnie wskazano w zaskarżonej decyzji, w prowadzonym postępowaniu ustalono przekroczenie nacisku na trzeciej osi pojazdu, będącej składową grupy dwóch osi, w której jedna oś jest osią napędową, a druga nienapędową – co znajduje odzwierciedlenie w pkt 3.5 załącznika I do dyrektywy Rady 96/53/WE, który dotyczy osi podwójnych pojazdów silnikowych.

W ocenie Sądu organ prawidłowo przyjął, powołując się na § 5 ust. 1 pkt 7 oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia, że dopuszczalny nacisk każdej z osi składowych grupy osi pojazdu, z których jedna jest osią napędową a druga osią nienapędową wynosi 9,5 tony, przy dopuszczalnym nacisku grupy osi wynoszącym 19 ton, podwyższonym – co jest niesporne – z uwagi na zawieszenie pneumatyczne i koła bliźniacze na osi napędowej.

Skarżący nie kwestionuje wyników pomiarów dokonanych w czasie kontroli. Natomiast wyniki te przekonują o prawidłowości ustalenia przez organ, że zezwolenie kategorii VI, które zostało okazane w czasie kontroli przez kierowcę zespołu pojazdów, nie było adekwatne do zakresu stwierdzonych przekroczeń. W szczególności stwierdzone przekroczenie nacisku osi skutkowało wymogiem posiadania zezwolenia kategorii VII.

Zezwolenie kategorii VII wydaje się dla pojazdu, którego ruch, ze względu na jego wymiary, masę lub naciski osi, nie jest możliwy na podstawie zezwoleń kategorii I–VI. Z załącznika nr 1 do ustawy, określającego kategorie zezwoleń na przejazd pojazdu nienormatywnego, wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że na podstawie zezwoleń kategorii I–VI nie może odbywać się przejazd pojazdu o przekroczonych naciskach na osie. Kontrolowany przejazd wymagał więc zezwolenia kategorii VII. Nie jest kwestionowane, że skarżący nie posiadał zezwolenia kategorii VII, a jedynie zezwolenie kategorii VI, które nie było w tym przypadku wystarczające.

Wobec przekroczenia dopuszczalnego nacisku osi wchodzącej w skład grupy osi o 17,26% i masy całkowitej o 42,2% prawidłowe było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 15 000 zł na podstawie art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) p.r.d.

W ocenie Sądu w sprawie nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d.

Odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292), art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP Sąd I instancji stwierdził, że są one niezasadne. Skarżący podniósł, że w toku kontroli w dniu 20 lutego 2019 r. sporządzono dwa protokoły i w konsekwencji oprócz nałożonej zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją kary 15 000 zł za przejazd pojazdu nienormatywnego, została także na skarżącego nałożona kara pieniężna w wysokości 12 000 zł na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.), a mianowicie na podstawie art. 92a w związku z Ip 1.1.12., Ip. 10.10.2.4 oraz Ip. 10.10.4.3 załącznika nr 3 do ustawy.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w przypadku stwierdzenia w czasie tej samej kontroli przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia i naruszenia przez podmiot wykonujący przewóz drogowy obowiązków wynikających z przepisów o transporcie drogowym, właściwy organ ma prawo wszcząć dwa niezależne postępowania administracyjne i wydać dwie decyzje. W przypadku skarżącego doszło do zbiegu odpowiedzialności. Do jednego zdarzenia, polegającego na przejeździe pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia, zastosowanie mają bowiem różne normy prawne, które przewidują niezależne od siebie ujemne konsekwencje.

W ocenie WSA w Lublinie wymierzenie skarżącemu kar pieniężnych na podstawie dwóch różnych ustaw nie narusza zakazu podwójnego karania. W rozpoznawanej sprawie kara wymierzona została za przejazd pojazdu nienormatywnego, a więc naruszenie przepisów o ruchu drogowym. Natomiast sprawa, na którą powołuje się skarżący w skardze, a która była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie pod sygn. akt III SA/Lu 449/19, dotyczy naruszenia przez skarżącego, będącego przewoźnikiem drogowym, a więc podmiotem wykonującym działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego, obowiązków lub warunków przewozu drogowego uregulowanego w ustawie o transporcie drogowym. Nie zachodzi zatem tożsamość chronionego interesu prawnego. Kara za przejazd pojazdu nienormatywnego ma na celu zapobieżenie przejazdom pojazdów, które na skutek przekroczenia dopuszczalnych wymiarów, masy lub nacisków osi powodują uszkodzenia dróg i stanowią zagrożenie w ruchu drogowym.

Natomiast kary wymierzane za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego mają na celu zapobieganie naruszaniu przez podmioty wykonujące przewozy drogowe obowiązków nałożonych ustawą o transporcie drogowym. Inny jest zatem cel obu regulacji. Tym samym nietrafne pozostają zarzuty skargi, że sankcja za brak zezwolenia odpowiedniej kategorii ma charakter ogólny, uwzględniając wszystkie parametry pojazdu, natomiast kara nałożona w oparciu o przepis ustawy o transporcie drogowym jest dodatkowa, związana z naruszeniem niektórych wybranych parametrów branych pod uwagę także przy ocenie normatywności danej jednostki transportowej.

Każde ze stwierdzonych w obu sprawach naruszeń stanowiło odrębny delikt administracyjny i każde naruszenie podlegało osobnej karze na podstawie przepisów dwóch różnych ustaw, które realizują różne cele. W okolicznościach sprawy nie zachodzą zatem podstawy do przyjęcia naruszenia zakazu podwójnego karania i zasady proporcjonalności.

P K zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie i uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Powołując się na podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) skarżący zarzucił naruszenie:

1. I. art. 141 § 4 p.p.s.a. jak również art. 45 Konstytucji RP przez nierozpatrzenie całokształtu zarzutów sformułowanych w skardze na decyzję Inspektora, przemawiających za koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego, co przejawia się całkowitym pominięciem w uzasadnieniu kwestii proporcjonalności reakcji państwa na naruszenie prawa jak i kwestii naruszenia przez organy administracji ne bis in idem.
2. II. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie w sprawie w związku z naruszeniem przez organy obu instancji art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców oraz art. 8 § 1 k.p.a., tj. przepisów będących nośnikiem zasady proporcjonalności reakcji państwa na zaistniały delikt administracyjny, co przejawia się w rozpatrywanej sprawie nałożeniem dwóch kar administracyjnych za ten sam stan faktyczny i postrzegane jest również przez skarżącego jako naruszenie zasady ne bis idem oraz art. 2 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna P K nie zasługiwała na uwzględnienie, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały tylko na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W tych ramach skarżący kasacyjnie podniósł naruszenie art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 i art. 45 Konstytucji RP. Zarzut tak ujęty jest nietrafny, a przede wszystkim formalnie wadliwy, co uniemożliwia ocenę wyroku ze wskazanej w nim perspektywy prawnej.

NSA wskazuje i podkreśla, że art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. to różne przepisy w tym znaczeniu, że odnoszą się do innych etapów postępowania sądowego. Artykuł 134 § 1 p.p.s.a. wyznacza zakres orzekania sądu administracyjnego, stanowiąc, że ma ono miejsce w granicach sprawy. Analiza akt sprawy i uzasadnienia wyroku jednoznacznie potwierdza, że Sąd I instancji orzekał w granicach sprawy, którą było wymierzenie kary za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Zatem sprawą w rozumieniu tego przepisu jest wymierzenie kary, a nie kwestie dotyczące sposobu jej wymierzania, czyli ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Te aspekty sprawy, jeżeli doszło do ich naruszenia, mogły być kwestionowane przez stawianie konkretnych zarzutów materialnych lub procesowych w ramach poprawnie zbudowanej skargi kasacyjnej. Zatem Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż orzekał w sprawie, która była przedmiotem rozstrzygania w decyzjach objętych skargą.

Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a. to przepis odnoszący się do formalnej poprawności uzasadnienia wyroku. Przepis wskazuje wymagane elementy uzasadnienia, a nie odnosi się do ich merytorycznej zawartości, czyli trafności poglądów wypowiadanych przez Sąd I instancji. Analiza treści uzasadnienia prowadzi do wniosku, że prawem wymagane elementy uzasadnienie zawiera. Zatem zarzut trzeba uznać za nietrafny. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że zarzut ten nie jest uzasadniony zgodnie z treścią art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., co jest wadą formalną, bo zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut formalny może być skuteczny tylko wówczas, gdy nie dość, że wskazuje naruszone przepisy to jeszcze pokazuje związek tego naruszenia z rozstrzygnięciem, bo tylko istotne naruszenia procesowe mogą być skuteczną podstawą kasacyjną. Z tych powodów nie można przyjąć, że Sąd I instancji naruszył art. 45 Konstytucji RP.

Strona nie wskazuje, który przepis tej jednostki redakcyjnej tekstu Konstytucji ani w jakim zakresie został naruszony, co jest wadą zarzutu, a skarga kasacyjna wyznacza zakres sprawy kasacyjkacznej i Sąd II instancji nie może oceniać wyroku poza zarzutami kasacyjnymi. Z tego powodu skarga ta jest środkiem formalnym i profesjonalnym.

W ocenie NSA zaskarżony wyrok nie narusza również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przede wszystkim dlatego, że Sąd I instancji nie stosował tego przepisu. Skoro nie stosował to nie mógł naruszyć, a skarga kasacyjna nie stawia zarzutu naruszenia tego przepisu przez jego niezastosowanie. Zatem w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji mógł naruszyć art. 151 p.p.s.a., gdyby błędnie oddalił skargę, więc zarzut kasacyjny mógłby tak być sformułowany albo zarzut mógłby odnosić się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ale wówczas powinien on opierać się na twierdzeniu o niezastosowaniu tego przepisu w sytuacji, gdy powinien być stosowany. Uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej tego kontekstu nie podnosi, a podejmuje w ramach tego zarzutu kwestię proporcjonalności kary, a więc problematykę materialną, a nie procesową, co tym bardziej prowadzi do stwierdzenia o niezasadności rozpoznawanego zarzutu.

Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt. 1 p.p.s.a.