Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt I SA/Ke 814/15 oddalił skargę L.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie odmowy zwrotu opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
L.P. (skarżąca) zwróciła się z wnioskiem do Starosty S. o zwrot nadpłaty w kwocie 7252,02 zł z tytułu opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, Powyższa kwota została uiszczona przez skarżącą w dniu 13 stycznia 2014 r. a wynikała z wystawionych dwóch rachunków: nr [...] z 17 listopada 2008 r. (na kwotę 3679,43 zł – z terminem płatności do 1 grudnia 2008 r.) oraz nr [...] z 31 lipca 2009 r. (na kwotę 3572,59 zł – z terminem płatności do 14 sierpnia 2009 r.). Powyższe rachunki zostały wystawione w związku ze zgłoszonymi przez L.P. pracami geodezyjnymi, które były niezbędne dla potrzeb wykonania umowy zawartej pomiędzy Powiatem S. w dniu 15 października 2008 r. na wykonanie prac geodezyjno-kartograficznych związanych z modernizacją ewidencji gruntów w zakresie założenia ewidencji budynków i lokali na terenie gminy S. Oba rachunki dokumentowały okoliczność obciążenia skarżącej opłatami za czynności geodezyjne i kartograficzne, naliczonymi na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. z 2004 r. Nr 37, poz. 333, z późn. zm., dalej: rozporządzenie z 19 lutego 2004 r.)
Wniosek o zwrot nadpłaty L.P. uzasadniła faktem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 25 czerwca 2013 r. sygn. akt. K 30/12 stwierdzającego niezgodność art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b/ ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz.U.2010.193.1287 ze zm., dalej "ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne" lub "Pgik") z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.
Starosta S., decyzją z [...] lipca 2015 r. odmówił zwrotu całości żądanej kwoty a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (Kolegium, SKO), po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z [...] października 2015 r. utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ stwierdził, że w dacie wystawienia rachunków nr [...] i nr [...] ustawa Pgik w treści art. 40 ust. 3b) wskazywała m.in., że udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne. Według organu, charakter odpłatności za przedmiotowe czynności nie uległ zmianie i pozostaje aktualny nadal (obecnie art. 40a ust. 1 Pgik).
Natomiast sama wysokość opłat była regulowana rozporządzeniem z 19 lutego 2004r. Organ wskazał, że za niekonstytucyjny na mocy ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. akt K 30/12 został uznany jedynie przepis art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy Pgik, dający upoważnienie ustawowe do wydania wskazanego rozporządzenia, nie zaś sam przepis stanowiący o odpłatności takich czynności. Ponadto w punkcie II wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis ten traci moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw.
Zatem wyrok ten wszedł w życie 12 lipca 2014 r. Następnie, odwołując się do treści uzasadnienia powyższego wyroku Trybunału, SKO stwierdziło, że w ustawie z 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustawodawca wypełnił wskazówki wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stanowiąc przepisy dotyczące wysokości, zasad oraz trybu poboru opłat za udostępniania danych i informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w taki sposób, by były zgodne z konstytucją. W art. 12 ww. ustawy ustawodawca wskazał, że w sprawach wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy, związanych z koniecznością poniesienia opłaty, jeżeli zachodzi różnica pomiędzy wysokością opłaty wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, a opłata wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą pobiera się opłatę niższą.
Zgodnie natomiast z art. 16 ustawa nowelizująca weszła w życie 12 lipca 2014 r. Zdaniem organu w takim wypadku oczywistym jest, że utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjnego przepisu upoważniającego do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat geodezyjnych nie nastąpiła z mocy wyroku, a na skutek interwencji prawodawcy. W ocenie SKO należy zatem uznać, że opłaty naliczone za okres sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej, na podstawie przepisów rozporządzenia, wydanego w oparciu o przepis upoważniający, uznany za niezgodny z Konstytucją były pobrane legalnie i w żadnym wypadku podmioty wówczas korzystające z zasobów geodezyjnych nie mogą domagać się ich zwrotu. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 lutego 2015r. i stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do zwrotu skarżącej uiszczonych opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (WSA), na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016.718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę L.P. na powyższą decyzję.
Według Sądu I instancji, zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, czy udzielenie skarżącej informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac geodezyjnych zgodnie z zawartą 15 października 2008 r. z Powiatem S. umową nr [...] na wykonanie prac geodezyjno-kartograficznych związanych z modernizacją ewidencji gruntów w zakresie założenia ewidencji budynków i lokali na terenie gminy S. (odpis umowy załączony do skargi) podlega opłatom ustalonym przez organy geodezyjno-kartograficzne na podstawie przepisów art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b/ ww. ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r.
Według Sądu I instancji, rozstrzygnięcie powyższej kwestii pozwoli ocenić zasadność wniosku o nadpłatę.
Na wstępie WSA odnotował, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 30/12, który wszedł w życie 12 lipca 2014 r. W tej sytuacji, zdaniem WSA, istota zagadnienia prawnego w niniejszej sprawie dotyczy skutku ex tunc albo ex nunc stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny sprzeczności badanego przepisu z Konstytucją, jeżeli jednocześnie Trybunał skorzysta z kompetencji przysługującej mu na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Rozważając tak postawiony problem, Sąd I instancji wskazał, że nie budzi wątpliwości, iż przepis traci moc z nadejściem wspomnianego terminu i nie może być stosowany do oceny nowych zdarzeń prawnych. Powstaje natomiast pytanie, czy po nadejściu terminu określonego w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego i utracie mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją może on być stosowany do oceny zdarzeń prawnych mających miejsce wtedy, gdy przepis ten jeszcze obowiązywał.
Jak bowiem wyżej zaznaczono, podkreślił Sąd, w tej sprawie organy obu instancji wydały decyzje po upływie terminu odroczenia mocy obowiązującej art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Odwołując się do konkretnych judykatów Trybunału Konstytucyjnego, Sąd I instancji wskazał, że w pełni akceptuje poglądy prawne zaprezentowane w wyrokach Trybunału, jak i sądów administracyjnych (w tym, zawarte w wyroku NSA w sprawie sygn. akt I OSK 1070/10, oraz w wyroku WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 738/14) zgodnie, z którymi w przypadku zastosowania przez Trybunał Konstytucyjny art. 190 ust. 3 Konstytucji, sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenia wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu.
Sąd I instancji stwierdził, że tym samym, w rozpoznawanej sprawie uwzględnił: przedmiot regulacji prawnej, znaczenie naruszonego dobra (prawa organu do legalnego poboru opłat geodezyjnych i kartograficznych) przyczyny, dla których skarżąca uiszczała sporne należności. Ponadto WSA w Kielcach wskazał, że miał na uwadze także charakter spornych opłat. Sąd I instancji podniósł, że Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku sygn. akt K 30/12 stwierdził, że opłata geodezyjna jest daniną publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji. Mając na uwadze powyższe, WSA w Kielcach w pełni podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które zaakceptowało stanowisko Starosty, że wyrok z 25 czerwca 2013 r. sygn. akt K 30/12,w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie miał wpływu na wynik niniejszej sprawy.
WSA wskazał, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny ze wskazanymi normami Konstytucji zawierał upoważnienie do określenia, przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (...). Sąd I instancji podkreślił, iż w motywach orzeczenia Trybunał Konstytucyjny zaakcentował, że sama zasadność ponoszenia opłat nie budzi wątpliwości. Nie został też zakwestionowany przepis art. 40 ust. 3c (w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez Trybunał) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zgodnie, z którym udostępnianie danych i informacji, map i innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego oraz wykonywanie innych czynności jest odpłatne. WSA podniósł, że Trybunał poddał analizie regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego.
Sformułował też stanowisko odnośnie do kwestii odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej wskazując cel takiego rozstrzygnięcia.
Następnie WSA w Kielcach stwierdził, że wejście w życie ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo Geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oznacza, że ustawodawca wypełnił wskazówki wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stanowiąc przepisy dotyczące wysokości, zasad oraz trybu poboru opłat za udostępniania danych i informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w taki sposób, by były zgodne z Konstytucją. Sąd I instancji podniósł, że stosownie do obowiązującego od 12 lipca 2014 r. przepisu art. 40a ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie pobiera się opłat za udostępnianie wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych materiałów zasobu – w przypadku prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace.
Zdaniem WSA, nie ulega zatem wątpliwości, że w obecnym stanie prawnym, który należy zastosować przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, stosownie do cytowanego przepisu art. 40a ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, nie ma podstaw prawnych do pobrania od skarżącej opłat za udostępnienie jej materiałów zasobu. Następnie WSA przypomniał, że w art.12 ww. ustawy zmieniającej ustawodawca wskazał, że w sprawach wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy, związanych z koniecznością poniesienia opłaty, jeżeli zachodzi różnica pomiędzy wysokością opłaty wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art.1, w brzmieniu dotychczasowym, a opłata wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art.1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, pobiera się opłatę niższą. Według Sądu I instancji, skoro w dacie uiszczenia należności przez skarżącą obowiązywały przepisy art. 40 ust. 3c oraz ust. 5a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dające podstawę poboru tych opłat, przy czym nie jest kwestionowana w sprawie ich wysokość, tylko zasadność ich poboru, to stan faktyczny tej sprawy nie wypełnia dyspozycji ww. art.12 ustawy.
Według WSA, skarżąca kwestionuje zasadność pobrania opłat geodezyjnych, z których poboru według znowelizowanej ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, byłaby zwolniona. Zdaniem Sądu I instancji uwzględniając powyższe uznać należy, że opłaty naliczone za okres sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej, na podstawie przepisów rozporządzenia, wydanego w oparciu o przepis upoważniający, uznany za niezgodny z Konstytucją, były pobrane legalnie i w żadnym wypadku podmioty wówczas korzystające z zasobów geodezyjnych nie mogą domagać się ich zwrotu.
Tym samym, według WSA w Kielcach, zarzuty skargi oparte na naruszeniu art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, art. 138 § 1 pkt 1, pkt 2 k.p.a., art. 135 p.p.s.a., nie zasługują na uwzględnienie, tak samo jak nie zasługuje na aprobatę argumentacja prawna skarżącej poparta wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2015 r. sygn. akt I OSK 54/14, wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej L.P.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Kielcach wywiodła L.P., reprezentowana przez radcę prawnego.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania przez organy administracji art. 72 § 1 pkt 1 w zw. z art. 74 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 1997 r. Nr 137, poz. 926 ze zm.) w zw. z art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) w zw. z art. 40 ust. 3b w zw. z art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) w zw. z § 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 Tabela III Ip. 1 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 37, poz. 333) w zw. z art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12 (Dz. U. z 2013 r., poz. 805), w zakresie, w jakim organy te uznały, że kwota 7.252,02 zł uiszczona przez skarżącą na rzecz Starosty S. nie stanowi nadpłaty, mimo że z uwagi na stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku niekonstytucyjności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, stanowiącego delegację ustawową do wydania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r., uznać należało, że skarżąca nigdy nie była zobowiązana do zapłaty tej kwoty;
- 2) art. 151 w z w. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania przez organy administracji art. 72 § 1 pkt 1 w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 w zw. z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 40 ust. 3b i art. 41 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 Tabela III Ip. 1 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w zw. z art. 90 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241), w zakresie, w jakim organy te odmówiły skarżącej zwrotu, kwoty 3.679,43 zł, wpłaconej przez skarżącą na rachunek organu w dniu 13 stycznia 2014 r., podczas gdy kwota ta stanowi nadpłatę, jako że została ona uiszczona mimo tego, że zobowiązanie do jej zapłaty wygasło wskutek przedawnienia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów postawionych w jej petitum. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów postawionych w jej petitum.
Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i nie dostrzegając przesłanek nieważności postępowania sądowego, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna L.P. zasługuje na uwzględnienie, ze względu na uzasadniony zarzut podniesiony w punkcie 1 petitum wniesionego środka zaskarżenia.
Powyższy zarzut sprowadza się zakwestionowania stanowiska organów, zaakceptowanego przez Sąd I instancji, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie miał wpływu na wynik sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ponadto, że opłaty naliczone za okres sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo Geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2014, poz. 897, dalej: ustawa nowelizująca) na podstawie przepisów rozporządzenia, wydanego w oparciu o przepis upoważniający, uznany na podstawie ww. wyroku TK za niezgodny z Konstytucją, były pobrane legalnie i w żadnym wypadku podmioty wówczas korzystające z zasobów geodezyjnych nie mogą domagać się ich zwrotu a także, że stan faktyczny tej sprawy nie wypełnia dyspozycji art.12 ustawy nowelizującej.
Według skarżącej kasacyjnie, skoro z dniem 12 lipca 2014 r. utracił moc obowiązującą przepis art. 40 ust.5 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, to w tej samej dacie przestało obowiązywać również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r., gdyż rozporządzenie oparte na niekonstytucyjnym przepisie prawa dzieli los ustawowego przepisu zawierającego delegacje do jego wydania. Ponadto zasadność żądania skierowanego do organu skarżąca kasacyjnie argumentuje tym, że ustawodawca, czyniąc zadość ustaleniu zasad pobierania opłat geodezyjnych w sposób zgodny z Konstytucją zdecydował, że w okolicznościach takich, jak miały miejsce w analizowanym przypadku, tj. opłat naliczonych w związku z realizacją umowy - zawartej w trybie ustawy o zamówieniach publicznych - na wykonanie modernizacji ewidencji gruntów i budynków (a prowadzenie ewidencji gruntów i budynków niewątpliwie należy do zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej) nie pobiera się opłat za czynności geodezyjne (v. art. 40a ust.2 pkt 3 ustawy Pgik dodany na mocy ustawy nowelizującej).
Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny zaskarżonego wyroku stwierdza, iż nie podziela poglądu Sądu I instancji, akceptującego w pełni stanowisko organu, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. akt K 30/12, wydany po rozpoznaniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, nie ma wpływu na wynik sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] października 2015 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe stanowisko WSA w Kielcach wynika z niedostatecznego rozważenia przez ten Sąd, na gruncie rozpatrywanej sprawy, takich okoliczności jak: przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych tym przepisem, powodów, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu.
W konsekwencji, nie dość uważnie WSA przeanalizował, w jaki sposób wyrok ten wpłynął na sytuację podmiotu będącego adresatem kontrolowanej przez sąd decyzji. Pomimo bowiem, że zarówno decyzja zaskarżona, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane już po wejściu w życie zmian dokonanych ustawą nowelizującą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo Geodezyjne i kartograficzne (...) to nie ulega wątpliwości, że zgodnie z powyższym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, z dniem 12 lipca 2014 r. utracił moc przepis art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b/ ustawy, a wraz z nim, wydane na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne (...). Co prawda wyrok Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności ww. przepisu ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie jest równoznaczny ze stwierdzeniem niezgodności z konstytucją rozporządzenia wydanego na podstawie tego przepisu, to według systemowych reguł kolizyjnych, rozporządzenie również traci moc obowiązującą.
Derogacja delegacji ustawowej sprawia bowiem, że traci moc również akt wykonawczy wydany na podstawie tego przepisu. Jak trafnie zauważył autor niniejszej skargi kasacyjnej, Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie orzekał, że rozporządzenie oparte na niekonstytucyjnym przepisie prawa dzieli los ustawowego przepisu zawierającego delegację do jego wydania (m.in. w wyrokach: z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt P 23/07, z dnia 12 września 2006 r. sygn. akt K 55/05). Istotnym dla sprawy jest, że wzmiankowane rozporządzenie z dnia 19 lutego 2004 r. stanowiło podstawę naliczenia opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne wykonane przez skarżącą kasacyjnie w ramach umowy z 15 października 2008 r., udokumentowane rachunkami organu nr [...] oraz [...], doręczonymi stronie odpowiednio: 17 listopada 2008 r. i 31 lipca 2009 r. Nie jest przy tym kwestionowane, że należność wynikającą z tych rachunków skarżąca uiściła w dniu 31 stycznia 2014 r. Należy przy tym podkreślić, że wprawdzie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b Pgik traci moc z upływem 12 miesięcy od jego ogłoszenia, nie oznacza to jednak, że orzeczenie Trybunału nie odnosi się do stanów faktycznych zaistniałych przed tą datą.
Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności danej normy stwarza dla organów stosujących prawo wskazówkę, przełamującą zwykłe zasady prawa intertemporalnego i zasady decydujące o wyborze prawa właściwego w momencie stosowania prawa (wyrok pełnego składu TK z 12 marca 2007r. K 45/05). Organy te, od momentu ogłoszenia wyroku, które poprzedza derogację normy uznanej za niekonstytucyjną, powinny przy użyciu dostępnych im wnioskowań prawniczych oraz reguł wykładni zmierzać do przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP, w maksymalnym stopniu uwzględniając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wyroku TK (zob. np. wyrok TK z 13 września 2005 r. w sprawie sygn. akt K 38/04).
Naczelny Sąd Administracyjny uważa za zasadne zaakcentować, że Trybunał Konstytucyjny w przywołanym orzeczeniu w sprawie K 30/12 określając skutki odroczenia utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, zwrócił uwagę na konsekwencje wydania wyroku w procesie stosowania prawa. Wskazanie innej daty utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu podyktowane było koniecznością zapewnienia niezakłóconego poboru opłat związanych z udostępnieniem danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. TK stwierdził również, że nie oceniając konstytucyjności rozporządzenia z 2004 r. (na podstawie, którego zostały opłaty naliczone i pobrane od skarżącej), to jednak w zakresie odnoszącym się do wysokości opłat oraz podstawy ich naliczania, akt ten został wydany w braku szczegółowych wytycznych ustawowych i wkroczył w materię zastrzeżoną dla ustawy.
Trybunał wskazał, że upoważniając organ władzy wykonawczej do wydania aktu na podstawie i w celu wykonania prawa geodezyjnego, w zakresie operacjonalizacji zasady odpłatności za dostęp do zbiorów danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, prawodawca nie określił ani wysokości opłat wprost, ani nie wskazał minimalnych i maksymalnych stawek. Prawodawca nie wyznaczył także przedmiotowych kryteriów, które ograniczałyby właściwego ministra w kształtowaniu wysokości opłat. Według Trybunału, nakaz uwzględnienia przy wydawaniu rozporządzenia "potrzeb różnych podmiotów" oraz "konieczności zapewnienia środków na aktualizację i utrzymywanie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego" nie stanowią precyzyjnych ustawowych kryteriów pozwalających określić wysokości opłat. TK stwierdził, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b/ in fine prawa geodezyjnego nakazuje jedynie zróżnicować stawki opłat w zależności od kategorii podmiotu oraz w taki sposób, aby zapewniły utrzymanie własności Skarbu Państwa.
Według Trybunału, zważywszy, że prawo geodezyjne wprowadza generalny wymóg odpłatności za dostęp do danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a krąg zobowiązanych do uiszczenia opłaty jest możliwie szeroki i został określony przez prawodawcę od strony negatywnej (tj. przez wyliczenie kilku podmiotów zwolnionych z opłat), na podstawie zakwestionowanego przepisu nie można jednoznacznie ustalić, jakie potrzeby, jakich podmiotów należy wziąć pod rozwagę przy określaniu wysokości przedmiotowo istotnych opłat. Uwzględniając z kolei, że przepisy prawa geodezyjnego nie odnoszą się precyzyjnie do zasad finansowania państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a w szczególności nie wskazują, jaki jest udział – wnoszonych za korzystanie z jego zasobów – opłat w jego utrzymaniu i aktualizacji, w ocenie TK, na podstawie zaskarżonego przepisu nie można stwierdzić, jakiej wysokości powinny być omawiane opłaty.
Trybunał wskazał przy tym, że normy konstytucyjne nie wymagają w każdym wypadku kwotowego określenia opłat w ustawie. Przepisy ustawy, w tym niekoniecznie przepis upoważniający do wydania rozporządzenia, mogą bowiem zawierać dostatecznie precyzyjne i obiektywne kryteria przedmiotowe lub wzory obliczeń, czy też widełki które będą pozwalały na określenie wysokości konkretnej opłaty. Jednakże, zdaniem TK, ani art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b prawa geodezyjnego, ani żaden przepis tej ustawy takich granic jednak nie formułują. Przedstawiając natomiast stanowisko w zakresie określenia innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego Trybunał Konstytucyjny podniósł, że w okresie między ogłoszeniem niniejszego wyroku, a utratą mocy obowiązującej przez przepis oznaczony w jego sentencji, prawodawca zobowiązany jest dokonać stosownej zmiany prawa, aby zapewnić realizację wskazanych w niniejszym wyroku zasad konstytucyjnych.
Według Trybunału, istotnym elementem działań prawodawcy powinno być również wprowadzenie stosownych reguł intertemporalnych zmierzających do restytucji konstytucyjności tak daleko, jak jest to możliwe.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak określona przyczyna odroczenia utraty mocy niekonstytucyjnego przepisu również ma znaczenie w toku rozpoznawania sprawy indywidualnej. Trzeba dodać, że tego samego dnia, w którym utracił moc zakwestionowany przepis (12 lipca 2014 r.) weszły w życie przepisy wskazanej wyżej ustawy nowelizującej z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu projektu tejże ustawy stwierdzono, że potrzeba nowelizacji wynika z omówionego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Jako główny cel projektowanej zmiany wskazano doprowadzenie do zgodności z Konstytucją przepisów dotyczących opłat. W miejsce przepisu zakwestionowanego przez Trybunał, wprowadzono nowe kompleksowe regulacje dotyczące opłat za udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące nadanie nowego brzmienia art. 40a oraz dodanie art. 40b-40i ustawy.
Jako zasadę przyjęto, że udostępnianie materiałów zasobu jest odpłatne, z wyjątkami określonymi w art. 40a ust.2 oraz 40b ust.2. Dla potrzeb rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że w art. 40a ust.2 pkt 3 określono, iż w przypadku prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wykonywanych wyłącznie w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, organ zamawiający udostępni wykonawcy prac geodezyjnych nieodpłatnie wszystkie niezbędne dane oraz materiały z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace. Także brzmienie art. 12, tj. przepisu przejściowego ww. ustawy nowelizującej jest efektem uwzględnienia wskazań zawartych w omawianym wyroku TK odnoszących się do restytucji praw podmiotów, które niekonstytucyjną regulacją zostały naruszone.
W myśl tego przepisu, w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, związanych z koniecznością poniesienia opłaty, jeżeli zachodzi różnica pomiędzy wysokością opłaty wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, a opłatą wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, pobiera się opłatę niższą.
Mając na uwadze opisaną wyżej istotną zmianę stanu prawnego wynikającą, co szczególnie istotne, ze wskazanej nowelizacji, stanowiącej w omawianym zakresie przede wszystkim dostosowanie porządku prawnego do treści i skutków wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt K 30/12, stwierdzić należy, że wprowadzone w ustawie nowelizującej z dniem 12 lipca 2014 r. ustawowe zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty za udostępnienie materiałów zasobu muszą znaleźć zastosowanie w sprawie administracyjnej związanej z koniecznością poniesienia takiej opłaty, która to sprawa pozostawała w toku w dacie tejże zmiany prawa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia systemowa i celowościowa normy intertemporalnej zawartej w art. 12 ustawy nowelizującej, w świetle uzasadnienia omawianego wyroku TK oraz uzasadnienia ustawy nowelizującej prowadzić musi do przyjęcia na gruncie rozpatrywanej sprawy prymatu zasady stosowania prawa nowego. Skoro bowiem Trybunał Konstytucyjny wytknął, że na podstawie zakwestionowanego przepisu nie można jednoznacznie ustalić, jakie potrzeby, jakich podmiotów należy wziąć pod rozwagę przy określaniu wysokości przedmiotowo istotnych opłat, to niewątpliwie te okoliczności ustawodawca miał na względzie przy dostosowaniu dotychczasowej regulacji do stanu zgodnego z prawem, a zatem również przy formułowaniu treści cytowanego wcześniej przepisu art. 40a ust. 2 pkt 3 ustawy. Skarżąca kasacyjnie w toku postępowania konsekwentnie podnosiła, że była wykonawcą umowy zawartej w trybie ustawy o zamówieniach publicznych i wykonywała prace, których realizacja należy do zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej.
W zaskarżonym wyroku stwierdzono natomiast (nie zostało to podważone w toku kontroli instancyjnej), że nie ulega wątpliwości, iż w obecnym stanie prawnym, stosownie do ww. 40a ust.2 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny nie ma podstaw prawnych do pobrania od skarżącej opłat za udostępnienie jej materiałów zasobu. Tym samym, nie może też ulegać wątpliwości, że obecne uregulowanie dotyczące ponoszenia wzmiankowanych opłat jest korzystniejsze dla strony skarżącej, niż uregulowanie zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 19 lutego 2004 r. wydanym na podstawie niekonstytucyjnej delegacji ustawowej. Uwzględniając powyższe, należy wskazać, że w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją przepisu ustawy stanowiącego delegację do wydania rozporządzenia, czego konsekwencją jest derogowanie z porządku prawnego tego aktu, to w demokratycznym państwie prawnym nie można treści art. 12 ustawy z 5 czerwca 2015 r. odczytywać inaczej, niż obowiązek zastosowania prawa względniejszego wynikającego z regulacji ustawowych dotyczących nałożonych na obywateli obowiązków publicznoprawnych i ich wysokości.
Naczelny Sąd Administracyjny podnosi przy tym, że nie dostrzega wartości konstytucyjnych, których ochrona uzasadniałaby konieczność zastosowania w sprawie skarżącej przepisów rozporządzenia wykonawczego z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne (...).
Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w świetle nowych okoliczności, jakie powstały na skutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie sygn. akt K 30/12, uzasadnione jest uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony zarzut opisany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej i wydał wyrok reformatoryjny, to zbędna była ocena drugiego zarzutu, sformułowanego - jak wskazał autor skargi - w dalszej kolejności, z ostrożności procesowej (v. str. 14 skargi kasacyjnej).
Kierując się przedstawionymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
Na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 207 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2b w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804) i § 14 ust. 2 pkt 1a w zw. z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804) zasądzono od organu na rzecz skarżącej częściowy zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego określonych łącznie na 2937 zł, na które składały się: 291 zł wpis od skargi; 1200 zł koszty zastępstwa procesowego przed WSA; 100 zł - opłata za sporządzenie uzasadnienia wyroku WSA; 146 zł – wpis od skargi kasacyjnej, 1200 zł - koszty zastępstwa procesowego przed NSA.
Miarkowanie kosztów postępowania sądowego polegało na przyznaniu 1200 zł kosztów zastępstwa procesowego przed NSA, a więc za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej. Było to uzasadnione tym, że skarga kasacyjna sporządzona przez tego samego pełnomocnika reprezentującego skarżącą przed WSA i NSA zawierała niemal w całości tożsame zarzuty i ich uzasadnienie, jak skarga wniesiona do sądu pierwszej instancji.