Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 6 października 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 721/15 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstąpienia skarżącej do toczącego się postępowania w sprawie przyznana płatności rolnośrodowiskowej – uchylił decyzję oraz zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącej.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. decyzją z [...] stycznia 2014r. przyznał M. owi M. płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na rok 2013 do działek nr [...] oraz nr [...] w wariancie 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - NATURA 2000. M. M. złożył również wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014.
Na podstawie umowy z dnia 11 kwietnia 2014r., zawartej w formie aktu notarialnego, sprzedający – M. M. przeniósł prawo własności do działek rolnych nr [...] i [...] na rzecz kupującego – T. J.. W tym samym dniu T. J. wydzierżawił wymienione działki M. M..
Kolejno [...] września 2014r. T. J. wypowiedział zawartą z M. M. umowę dzierżawy i wydzierżawił grunty S. M..
T. J. [...] grudnia 2014r. złożył wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej, w celu przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego po M. M., które obejmowało działki ewidencyjne.
Skarżąca S. M. złożyła również wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej na skutek przeniesienia posiadania gruntów, które miało miejsce [...] września 2014 r. Wnioskodawczyni wystąpiła o przejęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego po T. u J. do działki nr [...] o pow. 14,72 ha oraz działki nr [...] o pow. 5,24 ha, położonych w miejscowości Radnica.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie wydał 27 marca 2015 r. decyzję, w której odmówił wstąpienia S. M. w miejsce T. a J. do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej.
W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 29 oraz § 32 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm., dalej rozporządzenie rolnośrodowiskowe), art. 25 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.), przejęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego beneficjenta jest możliwe, jeżeli wraz z nim dochodzi do przeniesienia faktycznego użytkowania działek rolnych, do których przyznano płatność rolnośrodowiskową.
Zdaniem organu, ostatnim beneficjentem pomocy był M. M., dla którego została wydana decyzja o przyznaniu płatności na 2013 rok. T. J. nie był natomiast beneficjentem pomocy, gdyż nie została dla niego wydana decyzja o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto nie przejął skutecznie zobowiązania do kontynuowania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.
Z tego względu również S. M. jako następca prawny T. J. - nie jest następcą prawnym beneficjenta pomocy.
S. M. złożyła odwołanie od decyzji.
Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] maja 2015 r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że S. M. nie jest następcą prawnym beneficjenta pomocy, ponieważ T. J., mimo że posiadał tytuł prawny do gruntów (zgodnie z aktem notarialnym, Rep. A nr [...] od dnia [...] kwietnia 2014r.), przekazał faktyczne użytkowanie działek ewidencyjnych - najpierw M. M. od dnia [...] kwietnia 2014r. (na podstawie umowy dzierżawy z [...] kwietnia 2014r. zerwanej [...] września 2014r.) a następnie S. M. od [...] września 2014r. T. J. pozbawił się tym samym elementów posiadania, które w myśl § 32 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego mogłyby dać legitymację do przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego M. M. w części dotyczącej działek nr [...], [...].
Zdaniem organu odwoławczego, T. J. nie przejął skutecznie części zobowiązania M. a M. ego, dlatego też S. M. nie mogła przejąć zobowiązania T. a J. ego o co wnioskowała, gdyż takiego zobowiązania w świetle obowiązujących przepisów nie ma.
W ocenie Dyrektora Oddziału Agencji, rolnikiem podejmującym zobowiązanie nie był T. J. lecz M. M., ponieważ do 25 września 2014 r. beneficjent ten użytkował przedmiotowe działki ewidencyjne i realizował na nich podjęte zobowiązanie rolnośrodowiskowe w wariancie 5.1. Zatem organ odwoławczy nie podzielił argumentów skarżącej, że złożone przez T. a J. ego dokumenty związane z wstąpieniem do toczącego się postępowania o przyznanie kolejnej płatności potwierdziły fakt przejęcia przez T. a J. ego zobowiązania rolnośrodowiskowego od M. a M. ego.
S. M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z 6 października 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 721/15 uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że T. J., po zawarciu z M. M. [...] kwietnia 2014 r. umowy przeniesienia prawa własności do przedmiotowych działek, w tym samym dniu, już jako właściciel, na podstawie umowy, oddał M. M. przedmiotowe działki w dzierżawę. W tej sytuacji posiadaczem samoistnym był T. J. a posiadaczem zależnym M. M..
W czasie trwania umowy dzierżawy nie powstała kwestia wstąpienia do postępowania w sprawie płatności rolnośrodowiskowej, ponieważ uprawnionym do otrzymania tej płatności pozostawała nadal ta sama osoba tj. M. M., najpierw jako posiadacz samoistny (właściciel), później jako posiadacz zależny (dzierżawca). Kwestia zmiany podmiotu uprawnionego do otrzymania kolejnej płatności pojawiła się w wyniku wypowiedzenia [...] września 2014 r. przez T. a J. ego umowy dzierżawy zawartej z M. M.. Wraz z wypowiedzeniem tej umowy dzierżawy jednym władnącym wymienionymi działkami był T. J. jako posiadacz samoistny. Nie miał zatem racji organ II instancji twierdząc, że T. J. pozbawił się elementów posiadania przez oddanie działek w dzierżawę (najpierw M. M. a później S. M.).
T. J. od momentu nabycia prawa własności do działek jest ich posiadaczem samoistnym. Zgodnie bowiem z art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadacz samoistny włada rzeczą w takim zakresie, jak czyni to właściciel, korzystając z takich możliwości władania rzeczą, do jakich właściciel jest uprawniony. Możliwości te określa art. 140 k.c. zgodnie z którym, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy.
Tym samym, T. J. oddając działki w dzierżawę a następnie wypowiadając umowę dzierżawy i zawierając kolejną już ze skarżącą korzystał z uprawnień jakie przysługiwały mu w ramach posiadania samoistnego. Z tego względu nieprawidłowe jest stwierdzenie organu II instancji, że T. J. nie był posiadaczem działek, gdyż przekazał faktyczne użytkowanie działek innym osobom. Realizacja posiadania nie musi odbywać się poprzez bezpośrednie użytkowanie nieruchomości, a może polegać również na oddaniu jej w użytkowanie osobie trzeciej i pobieraniu z tego tytułu pożytków cywilnych, jak ma to miejsce w przypadku umowy dzierżawy. Świadczy o tym treść art. 337 k.c. który stanowi, że posiadacz samoistny nie traci posiadania przez to, że oddaje drugiemu rzecz w posiadanie zależne.
Sąd zwrócił uwagę, że w rozpoznawanej sprawie istotnym jest, że T. J., w momencie wypowiedzenia umowy dzierżawy M. M., będąc posiadaczem samoistnym, stał się jednym władnącym przedmiotowymi działkami. Zatem, jak stwierdził już Sąd w sprawie o sygn. akt I SA/Rz 722/15, organ powinien był na ten moment ocenić, czy T. J. - jako posiadacz samoistny, który faktycznie władał działkami po rozwiązaniu umowy dzierżawy z M. M., spełnił wszystkie warunki konieczne do wstąpienia do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej za 2014 rok.
W zaskarżonej decyzji, w której odmówiono S. M. prawa do wstąpienia do postępowania organ II instancji stwierdził natomiast, że z racji tego, iż T. J. nie był posiadaczem działek i nie przejął skutecznie zobowiązania M. M. ego, również skarżąca nie mogła przejąć zobowiązania rolnośrodowiskowego. Ta podstawa odmowy skarżącej wstąpienia do toczącego się postępowania jest błędna, gdyż T. J. był posiadaczem samoistnym działek a w chwili zawierania z S. M. umowy dzierżawy czynił to jako jedyny władnący tych nieruchomości. Nie można więc stwierdzić, tak jak uczynił to organ II instancji, że skarżąca nie może przejąć zobowiązania rolnośrodowiskowego od T. J., ponieważ ten nie był posiadaczem działek i nie mógł przejąć zobowiązania. Podana przez organy przyczyna wydania w stosunku do skarżącej decyzja o odmowie nie ma oparcia w przepisach regulujących zasady przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego.
Zgodnie z § 32 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest możliwość przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej nowemu posiadaczowi w przypadku przeniesienia posiadania gruntów objętych zobowiązaniem w wyniku umowy dzierżawy.
Do takiej sytuacji doszło w rozpoznawanej sprawie, gdyż w wyniku umowy dzierżawy zawartej 25 września 2014r. T. J. przekazał skarżącej działki w posiadanie zależne. Ponadto § 32 ust. 1 rozporządzenia, wskazując na przesłanki przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego odwołuje się również do warunków wymienionych w art. 25 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z tym przepisem w razie zdarzenia prawnego, w wyniku którego zaistnieje następstwo prawne, po przyznaniu pomocy, następcy prawnemu beneficjenta może być przyznana pomoc jeżeli spełnia on warunki przyznania pomocy, nie sprzeciwia się to przepisom, o których mowa w art. 1 pkt 1 oraz istocie i celowi działania, w ramach którego przyznano pomoc, zostaną przez niego przejęte zobowiązania związane z przyznaną pomocą, środki finansowe z tytułu pomocy zostały w całości wypłacone.
Decyzja Dyrektora Oddziału Agencji z [...] maja 2015 r. w przedmiocie odmowy wstąpienia T. J. ego do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej została uchylona wyrokiem Sądu z dnia 6 października 2015r., I SA/Rz 722/15, organ II instancji, po rozstrzygnięciu sprawy dotyczącej T. J., będzie musiał ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącej S. M. o wstąpienie do toczącego się postępowania dotyczącego płatności rolnośrodowiskowej. Organ będzie więc musiał ponownie rozważyć problem następstwa prawnego po pierwszym beneficjencie w zakresie dotyczącym przyznania pomocy. Przy ocenie tej, organ będzie musiał wziąć pod uwagę, że od momentu uzyskania prawa własności przez T. a J. ego w żadnym momencie nie pozbawił się on elementów posiadania. Przez okres wykonywania prawa własności był on posiadaczem samoistnym a w chwili wypowiedzenia umowy dzierżawy był jednym posiadaczem przedmiotowych działek.
Kolejno, z istoty umowy dzierżawy wynika, że Skarżąca S. M., jako dzierżawca przedmiotowych działek od [...] września 2014r. jest następcą prawnym właściciela nieruchomości (T. J.) w zakresie dotyczącym używania tych nieruchomości i pobierania z nich pożytków. Okoliczności te świadczą o spełnieniu przesłanek przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego wymaganych przez § 32 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 25 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, tj. przeniesienia posiadania i wynikającego z tego następstwa prawnego. W zaskarżonej decyzji organ nie wskazywał również na niespełnienie przez skarżącą warunków przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego, określonych w § 32 ust. 6 i ust. 7 rozporządzenia oraz art. 25 ust. 2 pkt 1-4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.
Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie, złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi skarżącej oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca zarzuciła:
- - § 32 ust. 1 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (DZ.U. 2013 poz. 361) w zw. z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (DZ. U. 2013 poz. 173) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż skarżąca może wstąpić do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. w miejsce T. J., który nie jest ani beneficjentem pomocy finansowej, ani nie przejął skutecznie zobowiązania rolnośrodowiskowego od M. M. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna podlega oddaleniu.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego.
Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.).
Wobec powyższego przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (vide wyrok NSA z 13.09.2005 r., sygn. akt II OSK 16/05; wyrok NSA z 23.02.2005 r., sygn. akt OSK 539/04; wyrok NSA z 2.02. 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04 niepublikowane). Błąd zatem, jakiego może dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny, może dotyczyć nieprawidłowego odczytania normy, mylnego zrozumienia przepisu, bądź niezrozumienia intencji ustawodawcy. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno - językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis.
Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany.
W ramach zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej wskazuje, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia § 32 ust. 1 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 w związku z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż skarżąca może wstąpić do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej na 2014 rok w miejsce T. J., który nie jest ani beneficjentem pomocy, ani nie przejął skutecznie zobowiązania rolnośrodowiskowego od M. M. W związku z powyższym ponownie należy podkreślić, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą.
Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych wyżej regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię nie może spowodować skutków prawnych w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja zarzutu skargi kasacyjnej wskazuje, że jej autor podnosząc zarzut błędnej wykładni wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa odwołuje się do okoliczności faktycznych związanych z ustaleniami co do posiadania przymiotu "beneficjenta pomocy finansowej" oraz do okoliczności związanych ze skutecznym przejęciem zobowiązania rolnośrodowiskowego. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że kwestia związana z ustaleniami w zakresie skutecznego przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego jest kwestią faktu a nie prawa.
W związku z powyższym podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę na to, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym ustaleniu faktu (vide wyrok NSA z dnia 13.03.2013 r. sygn. akt II GSK 2391/11, wyrok NSA z dnia 9.06.2017 r. sygn. akt I OSK 541/17 niepublikowane).
Ponadto dokonując oceny prawidłowości konstrukcyjnej przedstawionego zarzutu skargi kasacyjnej należy wyraźnie zaznaczyć, że zarzut błędnej wykładni prawa materialnego nie może być uznany za skuteczny, gdy strona skarżąca kasacyjnie w istocie podważa stan faktyczny, nie wskazując przy tym, jakie normy postępowania naruszył Sąd I instancji.
Z uwagi na przedstawione wady konstrukcyjne skargi kasacyjnej należało uznać przedstawiony zarzut skargi kasacyjnej za niezasadny.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak sentencji wyroku.