Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 272/05

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 23 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Op 83/04, po rozpoznaniu skargi T. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 26 stycznia 2004 r. nr [...] wydane w przedmiocie obrotu alkoholami – uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. z dnia 12 grudnia 2003 r. nr [...], określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości.

Sąd oparł rozstrzygnięcie na następującym stanie faktycznym:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia 26 stycznia 2004 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. z dnia 12 grudnia 2003 r. nr [...] w sprawie negatywnego zaopiniowania wniosku T. Z. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa w sklepie wielobranżowym,,[...]" przy [...] w S. W uzasadnieniu wskazano, że wydając negatywną opinię, Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. oparła się o przepisy art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 z późn. zm.) – dalej: u.w.t.p.a. - i uchwały Nr IV/30/2003 Rady Miejskiej w L. z dnia 28 lutego 2003 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta i gminy L. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.

Nr 98, poz. 1071) – dalej: k.p.a. Komisja, stosownie do wymogów wynikających z powołanej uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia 28 lutego 2003 r., stwierdziła, że wydanie T. Z. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych spowoduje zakłócenia w pracy szkoły i obiektów kultu religijnego. Przed wydaniem postanowienia Komisja zasięgnęła opinii Dyrektora Gimnazjum w S., Proboszcza Parafii Rzymsko- Katolickiej w S., terapeuty prowadzącego Punkt Informacyjno-Konsultacyjny dla osób uzależnionych od alkoholu oraz członków ich rodzin, mieszący się w budynku Gimnazjum w S. oraz opinii zebrania wiejskiego wsi S. Opinie te były negatywne i zawierały argumenty przemawiające za odmową wydania zezwolenia.

Organ odwoławczy, stwierdzając bezsporność faktu usytuowania placówki handlowej T. Z. na działce graniczącej z posesją Gimnazjum w S. i posesją Kościoła Rzymsko-Katolickiego w S., uznał stanowisko Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. za prawidłowe i znajdujące oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, podając, że Komisja przychyliła się do argumentów zawartych w zgromadzonych opiniach, z których wynikało, iż usytuowanie punktu w tym miejscu powodować będzie zakłócenia w pracy Gimnazjum i Kościoła w S. oraz Punktu Informacyjno–Konsultacyjnego mieszczącego się w budynku Gimnazjum. Zakłóceń tych upatrywano w związku z usytuowaniem placówki handlowej w odległości 30 m od szkoły, w drodze dojścia uczniów do przystanku autobusowego i sali gimnastycznej, co powodowałoby możliwość narażenia młodzieży na kontakt z osobami kupującymi bądź spożywającymi piwo w okolicy sklepu lub spożywającymi piwo zakupione przez osoby trzecie i miałoby wpływ na osłabienie efektów pracy wychowawczej szkoły, której zadaniem jest przeciwdziałać kontaktom młodzieży z alkoholem i promować trzeźwy, wolny od uzależnień styl życia.

Za wiarygodny dowód uznano także opinię Proboszcza Parafii Rzymsko Katolickiej w S. z dnia 8 grudnia 2003 r. wskazującej, iż usytuowanie punktu sprzedaży napojów alkoholowych przy wejściu do kościoła stanowi przeszkodę w sprawowaniu kultu, gdyż stwarza możliwość narażenia osób udających się do kościoła na towarzystwo osób spożywających alkohol, a nadto osoby będące po spożyciu alkoholu mogą utrudniać sprawowanie obrzędów w kościele oraz zanieczyszczać plac przy kościele.

Co do naruszenia zasady równości podmiotów gospodarczych przy wydawaniu opinii, organ odwoławczy wskazał, iż argumenty te nie mogą uzasadniać uchylenia tej opinii przez organ odwoławczy, w sytuacji gdy odpowiada ona zasadom określonym przez radę gminy, a rozstrzygnięcia w odniesieniu do tych podmiotów wydane zostały w innych postępowaniach. Poza tym Kolegium wskazało, iż zgody na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych w tym miejscu nie wyrazili także mieszkańcy sołectwa S. na zebraniu wiejskim w dniu 3 grudnia 2003 r., a wymóg uzyskania stanowiska w tej formie przewiduje prawo miejscowe i organ obowiązany był wziąć je pod uwagę, natomiast żaląca się nie wykazała, by zarzuty dotyczące sfałszowania wyników głosowania były prawdziwe i poparte dowodami.

Orzekając w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada wymogom prawa.

Sąd podał, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 18 ust. 1 i 3a u.w.t.p.a., w myśl którego sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zezwolenie to może być wydane przez organ zezwalający po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t.p.a. Stosownie do treści tego przepisu rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży (ust.

1. 1) oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2).

Zdaniem Sądu z zapisu tego wynika obligatoryjność współdziałania organu zezwalającego z gminną komisją rozwiązywania problemów alkoholowych, która powinna ustalić czy nie został wyczerpany limit w odniesieniu do napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu oraz czy punkt sprzedaży spełnia wymogi odnośnie zasad usytuowania.

Sąd przypomniał, że przepis art. 3a (chodzi o art. 18 ust. 3a p.p. NSA) u.w.t.p.a. dodany został od dnia 9 listopada 2002 r. przepisem art. 1 pkt 11 lit d ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 167, poz. 1372). Do czasu tej zmiany opinię przed wydaniem zezwolenia wydawał zarząd gminy. Z tego względu aktualność zachowuje orzecznictwo utrwalone na tle zasad wydawania opinii przez ten organ. W obowiązujących uregulowaniach – analogicznie jak w uregulowaniach obowiązujących przed wprowadzeniem zamian – ustawodawca nie określił ani formy, w jakiej powinno nastąpić wydanie opinii, ani też nie wprowadził ograniczeń czy warunków co do merytorycznej treści opinii.

W związku z tym, podzielając poglądy wyrażane przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 18 marca 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2818/93, OSS z 1994, nr 2, poz. 73), mając a na względzie przepis z art. 106 § 5 k.p.a., należało przyjąć, że wydanie opinii przez współdziałającą gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Do tego postanowienia miał zatem zastosowanie przepis art. 124 k.p.a., dotyczący treści postanowienia oraz wymogów odnośnie uzasadniana prawnego i faktycznego, a nadto poprzez art. 126 k.p.a. również przepis art. 107 ust. 3 k.p.a., stanowiący, że uzasadnianie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd I instancji podkreślił także, że z istoty opinii wynika jej uznaniowość, a zatem przy wydawaniu opinii gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych działa w ramach uznania administracyjnego, co skutkowało koniecznością należytego uzasadniania wydanej przez nią opinii, które powinno być wyczerpujące, by nie nosiło cech dowolności i z tego względu powinno wskazywać wszystkie okoliczności faktyczne i prawne oraz powody, jakie przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem.

Konsekwencją takiego charakteru opinii jest możliwość skutecznego kwestionowania prawidłowości ustalenia stanu faktycznego lub naruszenia zasady równości wobec prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 1751-1753, niepubl.).

Poza tym w toku postępowania powinny zostać zachowane wymogi procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., zobowiązującego organy administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, art. 10 k.p.a, wyrażającego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, art. 77 § 1 k.p.a., obligującego organ administracji do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 80 k.p.a. określającego zasadę swobodnej oceny dowodów. Wracając do wskazywanego wyżej i wynikającego z art. 18 ust. 3a w zw. z art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. wymogu oceny przez gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałą dotyczącą zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, Sąd zaznaczył, iż oczywistym wydawało się, że wydanie opinii powinno zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, polegającym najczęściej na przeprowadzeniu oględzin, utrwalonych w protokole stosownie do art. 67 § 2 pkt3 k.p.a., ewentualnie sporządzeniu załącznika graficznego, z którego można jednoznacznie ustalić miejsce położenia punktu sprzedaży w odniesieniu do obiektów, którym rada gminy przyznała szczególną ochronę w uchwale (por. R.Sawuła: Wychowanie w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi, Rzeszów 2003 r., str. 202 i nast.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że wobec treści wniosku T. Z. o wydanie pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa w prowadzonym sklepie wielobranżowym, przepis art. 12 ust. 1 u.w.t.p.a. nie miał zastosowania, natomiast stosownie do zapisu § 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia 28 lutego 2003 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta i gminy L. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych może odbywać się w punktach, które usytuowane są w takiej odległości od obiektów kultu religijnego, placówek szkolnych, przedszkolnych i placówek służby zdrowia, aby nie powodowało to zakłóceń w pracy tych instytucji.

Sąd wskazał, iż w dalszej części powyższej uchwały znajduje się zapis, iż Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wydając opinię ma obowiązek ocenić, czy wydanie zezwolenia nie narusza przesłanek zawartych w § 1 pkt 1 uchwały, a nadto przed wydaniem opinii może zwrócić się o wyrażenie stanowiska w tej sprawie do zarządców obiektów wymienionych w § 1 pkt 1 uchwały (§ 1 pkt 3) oraz przy wydaniu opinii w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż lub podawanie napojów alkoholowych w miejscu, w którym bezpośrednio przed wydaniem zezwolenia nie sprzedawano lub podawano napojów alkoholowych, Komisja jest zobowiązana zasięgnąć opinii w tej sprawie Zebrania Wiejskiego - dla punktów usytuowanych na terenie wiejskim (§ 1 pkt 4).

Zdaniem Sądu uchwały gminy, co do których istnieje domniemanie zgodności z prawem - tj. takie, wobec których organ nadzoru nie orzekł nieważności lub które nie zostały zaskarżone - wiążą organy administracji publicznej, w tym samorządowe kolegia odwoławcze, bowiem nie sposób zakwestionować, że ważne uchwały rady gminy stanowią na terenie jej działania obowiązujące przepisy prawa miejscowego (por. uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2002 r. sygn. akt FPK 7/02). Należy również zaznaczyć, że w ujęciu historycznym, na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 18 ust. 5 u.w.t.p.a., szczegółowe zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych i tryb wydawania zezwoleń określał jednolicie dla całego kraju Minister Handlu Wewnętrznego i Usług w rozporządzeniu z dnia 6 maja 1983 r. w sprawie szczegółowych zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz trybu wydawania zezwoleń na sprzedaż tych napojów (Dz.U. Nr 25, poz. 119 ze zm.).

W § 2 tego rozporządzenia zawarte było uregulowanie, że ustalając usytuowanie punktów sprzedaży napojów alkoholowych należy kierować się zasadą, iż punkt taki nie powinien być usytuowany bliżej niż 100 m od granicy obiektów i miejsc enumeratywnie wymienionych w art. 18 ust. 2 u.w.t.p.a., do jakich należały m.in. szkoły i obiekty kultu religijnego. Oznaczało to, że spełnienie tych norm nie będzie zakłócać działalności takich placówek. Od dnia 20 czerwca 1993 r., w związku ze zmianą treści art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. (od dnia 9 listopada 2002 r. na mocy art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - Dz.U. Nr 167, poz. 1372 - do ustalenia) zasad usytuowania na terenie gminy (miasta) miejsc sprzedaży napojów alkoholowych powierzono radzie gminy.

W ocenie Sądu I instancji, jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 1994 r. sygn. akt SA/Gd 2824/93 (niepublik.), pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych. W uchwałach podejmowanych w oparciu o przepis art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. zasady usytuowania określane są na ogół poprzez wskazanie odległości, w jakiej usytuowany powinien być punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od określonych obiektów. W zasadach sytuowania możliwe jest także różnicowanie kryteriów usytuowania w zależności od rodzaju tego, czy punkt jest przeznaczony do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży.

W świetle powyższego należało stwierdzić, że w uchwale Rady Miejskiej w L. z dnia 28 lutego 2003 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta i gminy L. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie przyjęto kryterium odległościowego ale kryterium kolizji w funkcjonowaniu punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w stosunku do funkcjonowania obiektów chronionych, za jakie uznano obiekty kultu religijnego, placówki szkolne, przedszkolne i służby zdrowia.

W związku z takim zapisem uchwały odległość pomiędzy nimi nie ma istotnego znaczenia, jednak uzasadnienie negatywnej opinii wymaga od organu opiniującego szczególnej staranności, zważywszy, że w świetle art. 18 ust. 3a u.w.t.p.a. do wydania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych niezbędna jest pozytywna opinia gminnej komisji przeciwdziałania problemów alkoholowych, co oznacza, że negatywna opinia stanowi przeszkodę do wydania zezwolenia,

Organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu w całości podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. z dnia 12.12.2003 r., w której przytoczono w całości opinie Dyrektora Gimnazjum w S. oraz Proboszcza Parafii Rzymsko-Katolickiej w S., wskazujące, że usytuowanie punktu sprzedaży w odległości 30 m od szkoły oraz na drodze dojścia uczniów do przystanku autobusowego i sali gimnastycznej, narażałoby ich na kontakt z osobami kupującymi bądź spożywającymi piwo w okolicy sklepu, co miałoby wpływ na osłabienie efektów pracy wychowawczej szkoły, a nadto, że usytuowanie punktu sprzedaży napojów alkoholowych przy wejściu do kościoła stanowi przeszkody w sprawowaniu kultu, poprzez narażenie wiernych na towarzystwo osób spożywających alkohol i możliwość utrudniania sprawowania obrzędów w kościele i zanieczyszczania placu przy kościele przez osoby będące po spożyciu alkoholu.

W ocenie Sądu, zarówno uzasadnienie postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. z dnia 12 grudnia 2003 r., jak i zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego nie może przekonywać o ich zgodności z prawem w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie plan sytuacyjny z zaznaczonymi posesjami Parafii, Gimnazjum i skarżącej, obiektem Kościoła i sklepu oraz drogą dzieci do szkoły z przystanku PKS, brak jest jednak zaznaczenia budynku szkoły i sali gimnastycznej, a także zaznaczonych wejść do poszczególnych obiektów i sklepu prowadzącego już sprzedaż piwa. Brak ten w istotny sposób uniemożliwił Sądowi prawidłową ocenę argumentacji przytaczanej w sprawie.

Ponadto, zdaniem Sądu, powoływana argumentacja powinna odnosić się również do faktu, że złożony przez skarżącą wniosek dotyczył jedynie sprzedaży napojów alkoholowych do 4,5% i piwa, a nie napojów o wyższej zawartości alkoholu i nie obejmował podawania tych napojów. Z tego względu wątpliwości budzi oparcie opinii na hipotetycznym założeniu, że w okolicy sklepu będą znajdować się osoby spożywające alkohol zakupiony w tej placówce i osoby nietrzeźwe, które mogą mieć kontakt z młodzieżą szkolną i zakłócać obrządki kościelne, zwłaszcza że z twierdzeń skarżącej wynika, iż w niedalekiej odległości znajduje się inny sklep prowadzący sprzedaż piwa, a pozwolenie to zostało wydane w czasie obowiązywania uchwały Nr IV/30/2003 Rady Miejskiej w L. z dnia 28 lutego 2003 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta i gminy L. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Organ odwoławczy zarzuty skarżącej w tym zakresie skwitował jedynie stwierdzeniem, że pozwolenia na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych w tej placówce udzielono w odrębnym postępowaniu, co nie jest wystarczające wobec zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa.

Poza tym organ odwoławczy, związany treścią zapisu § 1 pkt 4 cytowanej uchwały, w którym zawarty został obowiązek zasięgnięcia opinii zebrania wiejskiego, nie wyjaśnił należycie podnoszonych w odwołaniu argumentów dotyczących legalności przeprowadzenia głosowania na zebraniu wiejskim w dniu 3 grudnia 2003 r., w szczególności co do uprawnień osób biorących udział w głosowaniu oraz sposobu jego przeprowadzenia i liczenia głosów. Pomimo że obowiązkiem organu odwoławczego było odniesienie się do wszystkich argumentów zażalenia, pominięto również zarzuty dotyczące przyczyn zasięgnięcia dodatkowo opinii aktualnego Proboszcza w sytuacji posiadania dwóch pozytywnych opinii poprzedniego Proboszcza Parafii w S. Opisane wyżej uchybienia, zdaniem Sądu I instancji stanowiły naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 124 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie zarzutów dotyczących wyłączenia przewodniczącej zespołu orzekającego organu odwoławczego, Sąd wskazał, iż na zasadzie art. art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a wyłączenie członka samorządowego kolegium odwoławczego następuje w razie uprawdopodobnienia istnienia innych okoliczności niż wymienione w art. 24 § 1 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwość co do jego bezstronności. Wyłączenie następuje w drodze postanowienia przewodniczącego kolegium lub organu wyższego stopnia na wniosek strony, członka kolegium lub z urzędu, po uprzednim uprawdopodobnieniu istnienia wskazywanych okoliczności. Podawany w skardze fakt znajomości oraz podlegania w przeszłości przewodniczącej składu orzekającego poprzedniemu Burmistrzowi L. - M. N., będzie - wobec rozstrzygnięcia Sądu - podlegał ocenie właściwego organu przy ewentualnym ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ odwoławczy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:

1. - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. – naruszenie:
2. – art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowień organów administracyjnych obu instancji na skutek przyjęcia, że organy te zaniechały podjęcia czynności dowodowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie oraz pominęły zarzuty skarżącej (art. 7 i art. 77 k.p.a.).

Przytoczone w petitim podstawy kasacyjne zostały w sposób szczegółowy uzasadnione w obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

T. Z. skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnosząc o odrzucenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Art. 183 § 1 p.p.s.a. przyjmuje zasadę, że o zakresie kontroli orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego przesądza wola wnoszącego skargę kasacyjną. Od tej zasady ustawa o p.p.s.a. wprowadza wyjątek, stanowiąc, że Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania (§ 2 art. 183 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1);
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Skarga kasacyjna wymaga nie tylko przytoczenia podstaw, ale także ich uzasadnienia.

Nieodzownym elementem uzasadnienia podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jest – poza przytoczeniem naruszonego przepisu – wskazanie sposobu jego naruszenia i wyjaśnienie, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu prawa i jak zdaniem skarżącego powinien on być rozumiany i stosowany.

Również koniecznym elementem uzasadnienia drugiej podstawy skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do tak sformułowanej podstawy kasacyjnej zaznaczyć na wstępie należy, że organ administracyjny I instancji stosuje prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji lub postanowienia. Również i organ II instancji powinien oceniać sprawę według przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji lub postanowienia przez ten organ. Przepisy prawa, które utraciły moc nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny właściwy jest do kontroli aktów administracyjnych (decyzji, postanowień) tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Akty administracyjne – o których mowa wyżej – są zgodne z prawem, jeżeli odpowiadają przepisom postępowania, jak też uregulowaniom prawa materialnego – obowiązującego w dniu wydania decyzji – postanowienia.

Stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu skargi T. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 26 stycznia 2004 r. w przedmiocie opinii dotyczącej wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa, uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. z dnia 12 grudnia 2003 r. Wyżej wymienione postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie następujących przepisów prawa:

1. – art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.), który stanowi, że "Zezwolenia, o których mowa w ust. 3, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2".
2. – § 1 pkt 1, 3 i 4 uchwały Nr IV/30/2003 Rady Miejskiej w L. z dnia 28 lutego 2003 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta i gminy L. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, podjętej na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a., który brzmi:

ustala się następujące zasady usytuowania na terenie miasta i gminy L. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych:

1. 1. Sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych może odbywać się w punktach, które usytuowane są w takiej odległości od obiektów kultu religijnego, placówek szkolnych, przedszkolnych i placówek służby zdrowia, aby nie powodowało to zakłócenia pracy tych instytucji.
2. 3. Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wydając opinię, o której mowa w art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ma obowiązek ocenić, czy wydanie zezwolenia nie narusza przesłanek zawartych w § 1 pkt 1 niniejszej uchwały. Przed wydaniem opinii Komisja może zwrócić się o wyrażenie stanowiska w tej sprawie do zarządców obiektów wymienionych w § 1 pkt 1 niniejszej uchwały lub do przedstawicieli samorządu lokalnego miejscowości, w której usytuowane jest miejsce sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych.
3. 4. Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych przy wydaniu opinii w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż lub podawanie napojów alkoholowych w miejscu, w którym bezpośrednio przed wydaniem zezwolenia nie sprzedawano lub podawano napojów alkoholowych, zobowiązana jest zasięgnąć opinii w tej sprawie Rady Samorządu Mieszkańców – dla punktów usytuowanych w mieście i Zebrania Wiejskiego – dla punktów usytuowanych na terenie wiejskim.

Z akt sprawy wynika, że po raz pierwszy Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. postanowieniem z dnia 16 września 2003 r. negatywnie zaopiniowała wniosek T. Z. i że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia 24 października 2003 r. uchyliło ww. postanowienie Komisji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Pismami z dnia 19 listopada 2003 r. Burmistrz Miasta i Gminy L. zwrócił się do: Proboszcza Parafii w S. oraz Dyrektora Gimnazjum w S. o wyrażenie "opinii w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż piwa w sklepie wielobranżowym pod nazwą "[...]", położonym w S. przy [...] i prowadzonym przez Panią T. Z.". Z zaznaczeniem, że w przypadku wydania opinii negatywnej należy sprecyzować charakter zakłóceń w pracy: Kościoła i Parafii Rzymsko-Katolickiej w S., które mogłyby być spowodowane sprzedażą alkoholu; dydaktycznej i wychowawczej Gimnazjum, które mogły być spowodowane sprzedażą napojów alkoholowych w ww. sklepie.

W odpowiedzi na pisma Burmistrza adresaci wyrazili negatywne opinie w przedmiocie wydania zezwolenia na sprzedaż piwa/alkoholu w sklepie "[...]". W każdej z tych opinii jej Autor przedstawił argumenty, które uzasadnią ich trafność. Przy czym podkreślić należy, że opinie te zostały obszernie umotywowane.

Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. obszerne fragmenty z tych opinii przytoczyła w swoim postanowieniu.

A zatem nie zachodzi potrzeba w tym postępowaniu przytaczania ponownego treści tych opinii i ich uzasadnienia.

Mieszkańcy sołectwa S., którzy w dniu 3 grudnia 2003 r. wzięli udział w Zebraniu Wiejskim w głosowaniu jawnym, większością głosów 56 do 51 wyrazili negatywną opinię w przedmiocie wydania zezwolenia na sprzedaż piwa/alkoholu w sklepie "[...]".

W dniu 12 grudnia 2003 r. odbyło się posiedzenie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L., w którym wzięła także udział zainteresowana wraz ze swoim doradcą. Z protokołu tego wynika, że Komisja wysłuchała zainteresowaną oraz jej doradcę, a następnie zapoznała się z dokumentacją zebraną w sprawie.

Komisja zdecydowała, że do sprawy weźmie pod uwagę:

1. 1) protokół z Zebrania Wiejskiego w S. z dnia 3 grudnia 2003 r.
2. 2) opinię Dyrektora Gimnazjum w S. z dnia 8 grudnia 2003 r.
3. 3) opinię obecnego Proboszcza Parafii w S. z dnia 8 grudnia 2003 r.

Wyżej wymieniona komisja postanowieniem Nr [...] z dnia 12 grudnia 2003 r. w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych – na podstawie art. 106 k.p.a. oraz art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.), uchwały nr IV/30/2003 Rady Miejskiej w L. z dnia 28 lutego 2003 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta i gminy L. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych postanowiła:

po ponownym rozpatrzeniu sprawy negatywnie zaopiniować wniosek Pani T. Z. w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa w sklepie wielobranżowym "[...]" położonym w S. przy [...], ponadto postanowiła "nie uwzględnić wniosku Pani T. Z. w sprawie dołączenia do materiału dowodowego pozytywnej opinii byłego Proboszcza Parafii w S.. Obecnie Parafią w S. kieruje nowy Proboszcz, który stwierdza, że były Proboszcz w dniu 16.08.2003 r. nie był uprawniony do wydania opinii w imieniu Parafii S., gdyż wcześniej został mianowany na inną parafię i tym samym jedyną pełnoprawną opinią wydaną w sprawie jest opinia z dnia 19.03.2002 r. negatywnie oceniająca wydanie przedmiotowego zezwolenia dla sklepu prowadzonego przez Panią T. Z.".

Postanowienie zawiera pouczenie o sposobie i terminie wniesienia zażalenia. Z powyższego wynika, że postanowienie to jest zgodne z treścią art. 124 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia 26 stycznia 2004 r., po rozpoznaniu zażalenia T. Z. na ww. postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Z powyższego wynika, że organ odwoławczy uznał, iż rozstrzygnięcie organu I instancji jest w jego ocenie prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak również i pod względem celowości.

Wojewódzki sąd administracyjny uchyla decyzję lub postanowienie, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec tego przedmiotem rozpoznania sądu administracyjnego I instancji jest zaskarżone rozstrzygnięcie i postępowanie, w którym zostało ono wydane. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest zobowiązany do wszechstronnej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz dowodów, które stanowiły podstawę jego wydania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazał przepisów omawianej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak też uchwały Nr IV/30/2003 Rady Miejskiej w L. z dnia 28 lutego 2003 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta i gminy L. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, które zostałyby naruszone w postępowaniu administracyjnym przez organ I lub Ii instancji.

Natomiast wskazał, że zostały naruszone przepisy postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 124 § 2 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak już podkreślono wyżej, podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym i poddany wszechstronnej ocenie.

Ocena dowodów z opinii Księdza Proboszcza Parafii Rzymsko-Katolickiej i Dyrektora Gimnazjum w S. ograniczyła się do stwierdzenia, że organ odwoławczy podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. z dnia 12.12.2003 r., w którym przytoczono w całości te opinie. W oparciu o te opinie organ odwoławczy stwierdził, że "usytuowanie punktu sprzedaży w odległości 30 m od szkoły oraz na drodze dojścia uczniów do przystanku autobusowego i sali gimnastycznej, naraziłoby ich na kontakt z osobami kupującymi bądź spożywającymi piwo w okolicy sklepu, co miałoby wpływ na osłabienie efektów pracy wychowawczej szkoły, a nadto, że usytuowanie punktu sprzedaży napojów alkoholowych przy wejściu do kościoła stanowi przeszkodę w sprawowaniu kultu, poprzez narażenie wiernych na towarzystwo osób spożywających alkohol i możliwość utrudniania sprawowania obrzędów w kościele i zanieczyszczenie placu przy kościele, przez osoby będące po spożyciu alkoholu.

W ocenie Sądu I instancji, zarówno uzasadnienie postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. z dnia 12 grudnia 2003 r., jak i zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego nie może przekonywać o ich zgodności z prawem w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów".

Przytoczona wyżej ocena dowodów z opinii sporządzonych przez Księdza Proboszcza oraz Dyrektora Gimnazjum w S., które stanowiły podstawę rozstrzygnięć, nie może być uznana za wszechstronną i wyczerpującą, jeżeli zważy się, iż w opiniach tych podniesiono szereg okoliczności dotyczących zagrożenia ze strony alkoholu tak młodzieży uczęszczającej do gimnazjum, jak i sprawowanie w warunkach spokoju i powagi kultu religijnego.

Do powyższego dodać należy, iż w świetle dowodów zebranych w sprawie zasadność wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania budzi zastrzeżenia.

I tak, dotyczy to sporządzenia szkicu z zaznaczeniem wejść do poszczególnych obiektów i sklepu prowadzącego już sprzedaż piwa. Zdaniem Sądu I instancji, brak ten w istotny sposób uniemożliwia prawidłową ocenę argumentacji przytoczonej w sprawie. Według § 1 pkt 1 uchwały nr IV/30/2003 decydującym kryterium czy sprzedaż napojów alkoholowych będzie zakłócała pracę instytucji wymienionych w tym przepisie jest odległość punktu sprzedaży od tych placówek.

Ponadto według tego Sądu, organy administracji w swojej argumentacji winny uwzględnić fakt, że wniosek złożony przez skarżącą dotyczył jedynie sprzedaży napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu i piwa, a nie napojów o wyższej zawartości alkoholu i nie obejmował podawania tych napojów.

W związku z powyższym zauważyć należy, iż wedle art. 18 ust. 3a omawianej ustawy "Zezwolenia, o których mowa w ust. 3, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii... o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2". Natomiast art. 18 ust. 3 stanowi, że "Zezwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych:

1. 1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo;
2. 2) powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa);
3. 3) powyżej 18% zawartości alkoholu.

Z powyższego wynika, że argumentacja Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych przytoczona w uzasadnieniu opinii ma być zgodna z przepisami uchwały rady w odniesieniu do każdego rodzaju alkoholu, o którym mowa w ust. 3.

Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "wątpliwości budzi oparcie opinii na hipotetycznym założeniu, że w okolicy sklepu będą znajdować się osoby spożywające alkohol zakupiony w tej placówce i osoby nietrzeźwe".

W związku z tak wyrażonym poglądem w zaskarżonym wyroku, stwierdzić należy, że w preambule ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi został określony cel jakiemu ta ustawa ma służyć. Cel ten znalazł swój wyraz w jej przepisach ogólnych zobowiązujących wszystkie organy do podejmowania m.in. działań zmierzających do ograniczania spożywania napojów alkoholowych, zmiany struktury ich spożycia, w szczególności przez tworzenie warunków motywujących powstrzymywanie się od spożycia alkoholu, działalność wychowawczą i informacyjną, profilaktykę oraz ograniczenie dostępności do alkoholu.

Dodać także należy, że ustawa z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz.U. z 2002 r. Nr 11, poz. 109 ze zm.) dotyczy m.in. zapobiegania i zwalczania demoralizacji osób, które nie ukończyły 18 lat (art. 1 § 1 pkt 1). Zgodnie z jej art. 4 § 1 używanie alkoholu przez te osoby zaliczone zostało do zjawisk demoralizacji.

Jeżeli do powyższego odniesie się okoliczności wynikające z wyżej wymienionych opinii, to wówczas będzie można ocenić, czy opinia wydana przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych jest oparta na założeniu hipotetycznym, czy też realnym, jeżeli idzie o zagrożenie ze strony alkoholu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzucił organowi odwoławczemu, że mimo obowiązku nie ustosunkował się do wszystkich argumentów przytoczonych w zażaleniu, pominął bowiem zarzuty dotyczące przyczyn zasięgnięcia dodatkowej opinii aktualnego Proboszcza, w sytuacji posiadania dwóch pozytywnych opinii poprzedniego Proboszcza Parafii w S. Jednakże Sąd nie wskazał dowodów, na których oparł to ostatnie stwierdzenie.

Z akt sprawy wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy w L. zwrócił się do Proboszcza Parafii w S. pismami z dnia 5 sierpnia 2003 r. i z dnia 19 listopada 2003 r. o wyrażenie opinii dotyczącej wydania zezwolenia na sprzedaż piwa w sklepie "[...]".

Na pismo z dnia 5 sierpnia 2003 r. otrzymał odpowiedź w dniu 18 sierpnia 2003 r., zaś na pismo z dnia 19 listopada 2003 r. otrzymał odpowiedź w dniu 8 grudnia 2003 r.

W piśmie z dnia 8 grudnia 2003 r. stwierdzono, że pismo z dnia 18 sierpnia 2003 r. zostało sporządzone przez osobę prywatną, a nie przez urzędującego Proboszcza oraz że wcześniejsza opinia z 19 marca 2002 r., która jest negatywna, jest pełnoprawna.

Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. postanowieniem z dnia 12 grudnia 2003 r. postanowiła nie uwzględnić wniosku p. T. Z. o dopuszczeniu dowodu z opinii Proboszcza Parafii w S z dnia 18 sierpnia 2003 r. i stanowisko swoje w tym przedmiocie uzasadniła. Z powyższego wynika, że w sprawie zezwolenia, o którym mowa wyżej, Proboszczowie Parafii w S. wydali trzy opinie, w tym dwie negatywne, co potwierdzałoby pismo skarżącej z dnia 14 lipca 2003 r. adresowane do Burmistrza – załącznik Nr 1 akt administracyjnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. dokonało oceny opinii z dnia 18 sierpnia i 8 grudnia 2003 r., czemu dało wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Również organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutu skarżącej kwestionującego wiarygodność opinii Zebrania Wiejskiego sołectwa S., stwierdził, że "Żaląca nie wykazała, by zarzuty dotyczące sfałszowania wyników głosowania były prawdziwe i poparte dowodami".

W aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących na to, że w sposób przewidziany prawem stwierdzono sfałszowanie wyników głosowania. Zaznaczyć należy, że do tych zarzutów skarżącej ustosunkował się Burmistrz Miasta i Gminy w L. w piśmie z dnia 8 grudnia 2003 r. adresowanym do Pani T. Z. Z wyżej przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę i na mocy art. 185 i art. 203 pkt 2 orzekł jak w sentencji wyroku.