Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Wa 2895/13, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę Gminy Miejskiej C. i uchylił decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych. Sąd stwierdził, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości, oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia: w dniu 24 marca 2010 r. została zawarta pomiędzy Województwem [...] reprezentowanym przez Zarząd Województwa [...] a Skarżącą gminą umowa o dofinansowanie projektu pod nazwą: "[...]", zmieniona następnie aneksami. Na podstawie tej umowy Skarżącej przyznano środki z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (dalej: "EFRR") w wysokości 3.931.781,12 zł.
W dniach 12 marca - 16 marca 2012 r. organ pierwszej instancji przeprowadził u Skarżącej kontrolę dotyczącą prawidłowości wykorzystania środków EFRR. W dniu 6 kwietnia 2012 r. organ pierwszej instancji przekazał Gminie informację pokontrolną, w której stwierdzono m.in. naruszenie art. 29 ust 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.; dalej p.z.p.). poprzez dyskryminacyjny opis przedmiotu zamówienia polegający na opisaniu przedmiotu zamówienia przez wskazanie znaków towarowych, patentów lub pochodzenia, chyba że jest to uzasadnione specyfiką przedmiotu zamówienia i zamawiający nie może opisać przedmiotu zamówienia za pomocą dostatecznie dokładnych określeń, a wskazaniu takiemu towarzyszą wyrazy "lub równoważny". Zamawiający wskazał w przedmiarze robót oraz w kosztorysie ofertowym następujące znaki towarowe: studzienki deszczowe z gotowych elementów z tworzyw sztucznych Tegra, separator lamelowy PSW LAMELA.
Pismem z dnia 25 kwietnia 2012 r. skarżąca złożyła zastrzeżenia m.in. w części dotyczącej nałożenia korekty finansowej w wysokości 10 % w odniesieniu do postępowania o udzielenie zamówienia publicznego "[...]".
Zastrzeżenia strony zostały częściowo uwzględnione Z akt spawy wynikało, iż częściowo zastrzeżenia zostały uwzględnione przez Zespół kontrolujący, w wyniku czego korekta finansowa 10% (Taryfikator, tabela 4, poz.
- 3) w wysokości 371.030,42 zł (EFRR 315 375,86 zł) za naruszenie art. 29 ust. 3 p.z.p. została zmniejszona do kwoty 90.828,51 zł (do zwrotu EFRR 77.204,23 zł) przy użyciu wyliczenia metodą dyferencyjną.
Strona, nie zgadzając się nadal na zalecenia pokontrolne, wniosła o wydanie przez MJWPU decyzji administracyjnej w trybie art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.).
Wobec nieuregulowania należności kwoty uznanej za niekwalifikowalną w terminie wynikającym z zaleceń pokontrolnych, wszczęto postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji przez [...] Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych z dnia 14 grudnia 2012 r. wzywającą do zwrotu części dofinansowania z EFRR w wysokości 77.204,23 zł.
Po rozpatrzeniu odwołania strony, Zarząd Województwa [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że fakt naruszenia art. 29 ust. 3 p.z.p. nie był kwestionowany przez Skarżącą ani na etapie czynności kontrolnych, ani w odwołaniu od skarżonej decyzji. Do wyjątków dopuszczających odmienny od uregulowanego art. 29 ust. 1 p.z.p. opis przedmiotu zamówienia poprzez wskazanie znaków towarowych, patentów lub pochodzenia należy art. 29 ust. 3 p.z.p. Jednakże, ze względu na to, iż przepis ten ma charakter wyjątkowy, może być on stosowany tylko w wyjątkowych sytuacjach i interpretowany ściśle: gdy jest to uzasadnione specyfiką przedmiotu zamówienia lub gdy zamawiający nie może opisać przedmiotu zamówienia za pomocą dostatecznie dokładnych określeń a opisowi towarzyszą wyrazy "lub równoważne", co nadaje wymienionym konkretnym produktom charakter przykładowy.
Skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę wskazał, że zaskarżona decyzja Zarządu Województwa [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych rozstrzygającej w zakresie wysokości korekty finansowej i zobowiązującej Skarżącą do zwrotu części dofinansowania pochodzącej EFRR - narusza przepisy prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia.
W ocenie Sądu, poddać ocenie należało jaki podmiot i w jakim trybie był zobowiązany do ustalenia czy doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE.L.06.210.25 ze zm., dalej: rozporządzenie Rady 1083/2006).
Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.) nie reguluje zasad i trybu postępowania w sprawie zwrotu uzyskanego przez beneficjenta dofinansowania. W art. 26 ust. 1 pkt 15 i pkt 15a u.z.p.r.r. wskazuje jedynie instytucję zarządzającą jako organ właściwy do: odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych oraz do ustalania i nakładania korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Z wyżej cytowanych przepisów wynika, iż instytucja zarządzająca programem operacyjnym została wyposażona w kompetencje i zobowiązana przez ustawodawcę do podejmowania szeregu czynności faktycznych i prawnych zmierzających do kontrolowania, stwierdzania zaistnienia nieprawidłowości w wydatkowaniu funduszy Unijnych, i w konsekwencji sprawnego i skutecznego odzyskiwania wydatkowanych nienależycie środków wydatkowanych z budżetu Unii.
Jak wynika z toku postępowania w niniejszej sprawie, w trakcie tych czynności doszło do przenikania się i styku przepisów prawa cywilnego i administracyjnego. Z jednej bowiem strony umowa o dofinansowanie wskazuje na okoliczności obligujące beneficjenta do zwrotu środków w określonych sytuacjach, z drugiej o zwrocie tych środków, w przypadku braku dobrowolnego zwrotu po wezwaniu instytucji zarządzającej, orzeka się ostatecznie w drodze decyzji administracyjnej. Takie uregulowanie powyższej kwestii wymaga zatem szczególnej dbałości w zagwarantowaniu zgodności z prawem działań instytucji zarządzającej (organu administracji publicznej). Istotne jest to zwłaszcza z uwagi na różnice, którymi charakteryzują się stosunki cywilno – i administracyjnoprawne.
W ocenie Sądu kwestia dotycząca określenia wysokości korekty finansowej powinna być rozstrzygana w odrębnym postępowaniu, w którym badano by naruszenia prawa wspólnotowego z zakresu udzielania zamówień publicznych, czy też skutki w postaci szkody finansowej wynikającej ze zbyt wysokiej ceny zakontraktowanego zamówienia. W tym właściwym dla korekty finansowej postępowaniu instytucja zarządzająca powinna rozstrzygać, powołując się wyłącznie na przepisy stanowiące źródła prawa, czy korekta ma mieć wyłącznie charakter sankcji w postaci ukarania beneficjenta za uchybienie przepisom mających wpływ na stosowanie reguł prawa unijnego, czy też ma odpowiadać realnej szkodzie powstałej w wyniku naruszenia m.in. przepisów ustawy P.z.p. W postępowaniu tym zdaniem Sądu brak jest podstaw do dowolnego powoływania się na wewnętrzne dokumenty urzędowe, czy też poglądy pracowników zajmujących się kontrolami wydatkowania środków unijnych.
W przedmiotowym postępowaniu organy powinny wobec braku jednoznacznych krajowych przepisów odwoływać się wprost do przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 oraz wytycznych Komisji Europejskiej pozostających w zgodzie z ww. przepisami. W tym przedmiocie Sąd wskazuje, że zgodnie z wytycznymi Komisji Europejskiej: "celem korekt finansowych jest doprowadzenie do sytuacji, w której 100 % wydatków objętych wnioskiem o współfinansowanie z funduszy strukturalnych będzie zgodne z regulacjami krajowymi i wspólnotowymi, mającymi zastosowanie w danym przypadku". Zasada ta, zbliżona w swej istocie do art. 44 ustawy o finansach publicznych, uznaje, że wydatki kwalifikowane to takie, które były możliwie najmniejsze w aspekcie osiągania jak najlepszych nakładów. W ocenie Sądu wydaje się zatem zasadne, aby w zakresie ustalenia korekty finansowej przeprowadzić właściwe postępowania zakładające powyższe cele.
Sąd wskazał, iż mimo wyposażenia Instytucji Zarządzającej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.r.r. w kompetencję do ustalenia korekty finansowej, przed wydaniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa określających kwotę przypisaną do zwrotu, nie zostało wydane odrębne rozstrzygnięcie w formie decyzji ustalającej i nakładającej korektę finansową, oparte na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a tej ustawy i poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym. Za takie rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia korekty finansowej nie może być uznana informacja pokontrolna zawierająca jedynie informację o wynikach przeprowadzonej kontroli zamówień publicznych, które to pismo w ocenie Sądu nie spełniało cech odrębnej decyzji.
Zatem dopiero ostateczne ustalenie wysokości korekty finansowej daje podstawę do wydania ewentualnej decyzji w przedmiocie zwrotu należności, opartej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.r.r., w związku z art. 207 ustawy o finansach publicznych. Niewydanie decyzji w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej oznacza, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zobowiązująca Gminę do zwrotu części środków dofinansowania, zostały wydane przedwcześnie. Niepoprzedzenie decyzji w przedmiocie zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich ostateczną decyzją w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej, wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza że strona Skarżąca negowała w toku postępowania zasadność i sposób obliczania przedmiotowej korekty finansowej, a poprzez niewydanie odrębnej decyzji o dokonaniu korekty finansowej, z pouczeniem o odpowiednich środkach zaskarżenia, pozbawiono ją możliwości zweryfikowania zasadności stanowiska organu w ramach postępowania przed organami administracyjnymi i w ramach ewentualnej skargi do sądu administracyjnego.
Konieczność wydania decyzji w przedmiocie korekt powoduje, że postępowanie powinno być ponownie przeprowadzone z zastosowaniem reguł przewidzianych w art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej: k.p.a.). Ponieważ decyzja Zarządu Województwa [...] została uchylona z przyczyn procesowych, Sąd uznał za przedwczesne - poza wskazanymi postulatami dotyczącymi zakresu postępowania co do ustalenia wysokości korekty finansowej - wiążące wypowiadanie się w kwestii zasadności pozostałych zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia przepisów prawa materialnego, naruszenia zasady konkurencyjności, czy też niezbadania przez organy administracyjne charakteru i wagi stwierdzonej nieprawidłowości w zamówieniu publicznym.
Zarząd Województwa [...] skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 26 ust.l pkt 15 i 15a u.z.p.p.r. oraz art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 98 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 - poprzez ich błędną wykładnię/niewłaściwe zastosowanie, uznając, że nałożenie korekty finansowej z tytułu powstania nieprawidłowości wymaga wydania decyzji ustalającej wysokość korekty, poprzedzającej postępowanie w sprawie wydania odrębnej decyzji administracyjnej o zwrocie środków,
- 2) przepisów postępowania, tj.:
- a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. - Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej bezpodstawne zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i uchylił decyzję w całości z powodu naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd błędnie/niewłaściwe zastosował art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a u.z.p.p.r. oraz art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006. Ponadto Sąd niedostatecznie rozpatrzył sprawę, nie dokonując wnikliwej analizy akt sprawy, w tym stanowiska organu, który prawidłowo zastosował ww. przepisy wydając decyzję administracyjną o zwrocie środków bez konieczności wydania uprzedniej decyzji ustalającej wysokość korekty.
- b) art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., wskutek braku dostatecznego wyjaśnienia sprawy. Art 141 § § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
- c) art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. - Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie oddalił skargi. Sąd uchylił decyzję z uwagi na uchybienia postępowania, nie przyjmując zasadnych argumentów skarżącego. Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w p.p.s.a. i oddalić skargę. Ww. art. 151 p.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska C. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, należało uznać, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie wiąże się z potrzebą rozstrzygnięcia zagadnienia odnoszącego się do prawnego charakteru korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a w tym kontekście z potrzebą rozstrzygnięcia prawnoprocesowego zagadnienia istnienia/nieistnienia (prawnego) wymogu ustalania i nałożenia tej korekty finansowej w drodze i w formie decyzji administracyjnej, która poprzedzać powinna decyzję w przedmiocie zwrotu dofinansowania.
Kwestia ta, stanowiąc przedmiot rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, została ostatecznie rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14, w której stwierdzono, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie wymaga decyzji administracyjnej.
W uchwale tej podniesiono, że porównanie przesłanek korekty, określonych ogólnie w art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 i szczegółowo w umowie wzorcowej (naruszenia prawa zamówień publicznych), z przesłankami zwrotu środków przyznanych umową o dofinansowanie projektu, wskazanymi w art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (m.in. wykorzystanie środków z naruszeniem obowiązujących procedur), uzasadnia twierdzenie, że korekta i zwrot dotyczą tego samego stanu faktycznego – tych samych nieprawidłowości popełnionych przez określonego beneficjenta w związku z realizacją przez niego projektu objętego dofinansowaniem. W związku z tymi naruszeniami podmiot przyznający dofinansowanie dokonuje korekty (wylicza kwotę podlegającą "potrąceniu" z przyznanego dofinansowania) i domaga się jej zwrotu. Innymi słowy, korekta ma ścisły związek z instytucją zwrotu środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów.
W uchwale tej podkreślono również, że jakkolwiek ustalenie korekty rodzi bezpośrednio publicznoprawne zobowiązanie do jej zwrotu, co mogłoby uzasadniać przypisanie mu formy decyzji administracyjnej, to jednak użycie w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju określenia "ustalanie i nakładanie" korekty z punktu widzenia zarówno semantycznego, jak i prawnego, nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do twierdzenia, że owo ustalenie i nałożenie powinno mieć formę decyzji administracyjnej, zwłaszcza gdy następuje w ramach stosunku cywilnoprawnego. Za przypisaniem ustalaniu i nałożeniu korekty finansowej formy decyzji administracyjnej nie przemawiają również względy aksjologiczne i celowościowe. Takie rozwiązanie nie przyczyni się bowiem do sprawniejszego wykonywania zadań administracji publicznej, wręcz przeciwnie, funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczących korekty i zwrotu spowodowałoby komplikacje procesowe związane ze współistnieniem dwóch decyzji dotyczących w zasadzie tego samego przedmiotu.
Nie jest to też niezbędne ze względu na ochronę praw beneficjenta. Ochronę tę beneficjent znajduje bowiem w drodze kwestionowania decyzji o zwrocie, której elementem stanu faktycznego jest dokonana korekta finansowa.
W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że należy przyjąć, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych, ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji, również korekta podlega kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie.
Wobec tego, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym rzecz jasna powołanej uchwały, powoduje, że wiążą one sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis – w rozpoznawanej sprawie jest nim art. 26 ust. 1 pkt 15a przywołanej ustawy – to konieczność uwzględnienia wyrażonego w niej poglądu stanowiła konsekwencję waloru ogólnej mocy wiążącej wymienionej uchwały, wynikającej, gdy chodzi o skład Sądu rozpatrujący niniejszą sprawę, z art. 269 p.p.s.a.
Kontrolując prawidłowość wydanego w tej sprawie rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji, za istotne – wręcz zasadnicze z punktu widzenia postawionych w sprawie zarzutów – kryterium jego zgodności z prawem uznać należało więc pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrażony został w omawianej uchwale.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji zobowiązany będzie uwzględnić pogląd prawny wyrażony w uchwale sygn. akt II GSP 2/14.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.