Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1380/13, po rozpoznaniu skargi H.F. P.spółka z o.o. w Warszawie na postanowienie Ministra Finansów z dnia 11 marca 2013 r.. w przedmiocie kary porządkowej, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 24 stycznia 2013 r.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Minister Finansów na podstawie art. 165 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.; dalej jako O.p.) w zw. z art. 2 ust. 6 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych(Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie rozstrzygnięcia, czy gry na automacie A. o numerze fabrycznym... są grami na automatach w rozumieniu przepisów ustawy o grach hazardowych. Następnie, wskazując na przepis art. 2 ust. 6 i ust. 7 ustawy o grach hazardowych, Minister Finansów pismem z dnia 22 maja 2012 r. wezwał Spółkę do przedstawienia badań technicznych ww. automatu A. o ww. numerach fabrycznych, przeprowadzonych przez jednostkę badającą upoważnioną do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, w terminie 60 dni od dnia doręczenia ww. wezwania.
Pismem z dnia 24 września 2012 r. Spółka poinformowała Ministra Finansów, że wystąpiła do upoważnionych jednostek badających z zapytaniem dotyczącym badań przedmiotowych symulatorów i wciąż oczekuje na odpowiedź.
Minister Finansów pismem z dnia 28 września 2012 r. nr wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień, czy zwracała się ona do jednostek badających o przeprowadzenie badań technicznych urządzeń, w stosunku do których Minister Finansów prowadzi postępowanie z urzędu, a jeśli tak, to kiedy i jaką uzyskała odpowiedź. Z uzyskanych informacji wynika, że Spółka wprawdzie zwracała się do jednostek badających w kwestii przeprowadzenia przedmiotowych badań, jednakże żadna z nich nie wyraziła chęci do przeprowadzenia badań w miejscu ich składowania.
W dniu 10 października 2012 r. wpłynęła do Ministra Finansów odpowiedź Spółki na powyższe wezwanie, z której wynika, że wystąpiła ona do kilku jednostek badających z zapytaniem dotyczącym możliwości przeprowadzenia badań technicznych automatów. Spółka nie występowała do Wydziału Laboratorium Celnego Izby Celnej w P. z uwagi na to, że, jak podała, jednostka ta nie spełnia kryteriów zawartych w art. 23f ust. 1 pkt 4 ustawy o grach hazardowych. Wyjaśniła, że otrzymała odpowiedzi od dwóch jednostek. Wskazała, że nie może przesłać opinii jednostki badającej upoważnionej do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, ponieważ do tej pory żadna jednostka nie wyraziła chęci do przeprowadzenia tych badań w miejscu ich składowania.
Minister Finansów ustalił, że automaty A.o numerach fabrycznych... zostały zajęte do prowadzonej przez Urząd Celny w B. sprawy karnej skarbowej sygn.., natomiast automat o numerze.... zajęty został do prowadzonej przez Urząd Celny w B. sprawy karnej skarbowej sygn... i zwrócony Spółce na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. w dniu 30 grudnia 2011 r. Nadto wyjaśnił, że Spółka nie przedłożyła badań technicznych ww. automatu, do czego była zobowiązana wezwaniem z dnia 26 lipca 2012 r.
Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2013 r. nr... Minister Finansów nałożył na skarżącą Spółkę karę porządkową w wysokości 2800 złotych. Wskazał na treść przepisu art. 2 ust. 7 ustawy o grach hazardowych, w świetle którego minister właściwy do spraw finansów publicznych może zażądać, w przypadku rozstrzygania charakteru gier na automatach, przedłożenia badania technicznego danego automatu, przeprowadzonego przez jednostkę badającą upoważnioną do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, jak również to, że Spółka nie przedłożyła badań technicznych ww. automatu, pomimo dwukrotnych wezwań oraz nie dołożyła staranności w uzyskaniu opinii jednostki badającej.
Spółka złożyła zażalenie na powyższe postanowienie Ministra Finansów.
Minister Finansów, rozpatrując zażalenie skarżącej, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie.
Minister Finansów wskazał, że art. 262 § 1 pkt 2 O.p. należy rozpatrywać w kontekście przepisów regulujących zasady postępowania. Przewidziane w art. 262
O.p. rozwiązanie ma na celu zdyscyplinowanie uczestników postępowania i związane jest z dbałością o to, aby prowadzone postępowanie przebiegało sprawnie i kończyło się w przewidzianym prawem terminie konkretnym rozstrzygnięciem. Ma więc ono na celu usprawnienie przebiegu postępowania jako pewnego procesu, w znaczeniu technicznym.
Jak podał Minister Finansów, Spółka wzywana była dwukrotnie do złożenia pisemnych wyjaśnień i przesłania opinii jednostki badającej, upoważnionej do badań technicznych automatów, z przeprowadzonego badania w przedmiocie rozstrzygnięcia czy gry na ww. automacie są grami w rozumieniu ustawy. Dodatkowo do wezwania załączono listę jednostek badających upoważnionych do badań automatów. Zdaniem Ministra Finansów, z uwagi na fakt, że automat był w posiadaniu Spółki, determinowało to ją złożenia wniosku do jednostki badającej o przeprowadzenie badań, przedłożenia do badania automatu, uzyskania opinii, przedłożenia opinii organowi.
W konsekwencji Minister Finansów stwierdził, że zaniechania Spółki w powyższym zakresie należy zakwalifikować jako udział w innej czynności w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 O.p. Organ zaznaczył, że Spółka wprawdzie zwracała się do jednostek badających w kwestii przeprowadzenia przedmiotowych badań, jednakże w żadnym z przypadków nie doszło do ich przeprowadzenia, ponieważ warunki i terminy przeprowadzenia badań nie zostały uzgodnione i wyznaczone. Ponadto pismem z dnia 28 września 2012 r. Minister Finansów wezwał Spółkę do złożenia, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, wyjaśnień: do ilu i których jednostek badających Spółka wystąpiła o przeprowadzenie przedmiotowych badań, czy uzyskała odpowiedź od jednostek badających i jakiej treści wraz z dokumentacją potwierdzającą treść wyjaśnień, oraz do przesłania opinii jednostki badającej upoważnionej do badań technicznych automatów i urządzeń do gier z przeprowadzonego badania ww. urządzenia.
Z akt sprawy nie wynika, że Spółka wystąpiła np. do jednostki badającej - Izby Celnej w P. z wnioskiem o przeprowadzenie przedmiotowych badań technicznych. Tym samym, w ocenie organu, teza skarżącej o podjęciu wszelkich możliwych kroków w celu uzyskania stosownej opinii technicznej jednostek badających nie znajduje oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. W tym kontekście Minister Finansów uznał działanie skarżącej za skutkujące brakiem możliwości wydania (przekazania) stosownej opinii technicznej jednostki badającej, stanowiącej przedmiot wskazanego wyżej wezwania organu.
Minister Finansów przyjął do wiadomości, że Spółka wystąpiła do Instytutu Elektrotechniki w W., ponieważ wystosowała do powyższej jednostki zapytanie o badanie w dniu 7 listopada 2012 r., i jednocześnie dołączyła kopię pisma, na które nie otrzymała, jak wyjaśniła, odpowiedzi.
Od powyższego postanowienia spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie, o czym była mowa na wstępie. Powodem dla takiego rozstrzygnięcia był, w ocenie Sądu pierwszej instancji, brak uzasadnienia przez organ wysokości nałożonej kary porządkowej, czym naruszono art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wprawdzie w skardze spółka nie podnosiła tej okoliczności, jednakże Sąd pierwszej instancji, jako nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, wspomnianą okoliczność uwzględnił z urzędu, stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.
Minister Finansów skargą kasacyjną zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania:
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ dopuścił się istotnego naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, a to na mocy art. 8 u.g.h., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organ naruszył przepis art. 262 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej z uwagi na brak uzasadnienia w zakresie wysokości kary porządkowej, podczas gdy przepis ten nie wymaga odrębnego uzasadnienia w zakresie wysokości kary porządkowej, ale jedynie uwzględnienia "całości okoliczności sprawy".
art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wadliwej oceny prawnej, polegającej na przyjęciu naruszenia przepisu prawa formalnego, dającego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podczas gdy stwierdzenie takie zostało oparte na błędnej wykładni art. 262 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, a Sąd pierwszej instancji nie wykazał prawdopodobieństwa wpływu stwierdzonego uchybienia na wynik sprawy administracyjnej. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem taki sposób rozstrzygnięcia pozbawia stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a organ wskazówek co do kierunku dalszego postępowania, co narusza prawo w sposób mający istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.
Trafny jest zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy w sprawie miały zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, na co wskazuje przepis art. 8 u.g.h.
Trafnie również skarga kasacyjna zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, z co najmniej dwóch powodów.
Po pierwsze, powołany wyżej przepis, jak również cały artykuł 262 Ordynacji podatkowej, nie nakłada wyraźnie na organ obowiązku uzasadnienia kary porządkowej, jak to ma miejsce w odniesieniu do decyzji administracyjnej (por. art. 210 §1 pkt 6 Ordynacji podatkowej). Nie oznacza to jednak, aby organ nie uzasadniał kary porządkowej, co zresztą w sprawie nie miało miejsca. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nakładającego na stronę karę porządkową, stosownie do przepisu art. 124 Ordynacji podatkowej, powinno wyjaśniać stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się organ, aby doprowadzić do wykonania nałożonego obowiązku, aby tym samym nie było potrzeby stosowania dalszych środków przymusu.
Ponadto, mając na uwadze możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie nakładające karę porządkową, uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia powinno powalać na skontrolowanie przez sąd administracyjny prawidłowości toku postępowania i rozumowania organu, pod kątem zgodności z prawem.
Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w dobrym stopniu spełnia powyższe kryteria.
Nie sposób podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, jakoby Minister Finansów nie uzasadnił wysokości nałożonej kary porządkowej, a tym samym, aby w sprawie zachodziły przesłanki dla zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., w myśl którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zobowiązuje Sąd pierwszej instancji do podjęcia z urzędu tylko takich działań, których brak zastosowanie prowadziłoby do utrzymania w obrocie prawnym rozstrzygnięcia organu naruszającego prawo. Takim zaś rozstrzygnięciem nie jest nałożenie na stronę kary porządkowej w ustawowej wysokości, o której mowa w przepisie art. 262 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, tym bardziej w sytuacji, gdy zarówno w zażaleniu, jak i w skardze do sądu administracyjnego, spółka nie kwestionowała wysokości kary porządkowej, a stronę reprezentował profesjonalny pełnomocnik - radca prawny.
Wbrew poglądowi Sądu pierwszej instancji Minister Finansów uzasadnił wysokość kary porządkowej nałożonej na stronę w maksymalnej, ustawowej wysokości. O czym była już mowa, nakładając karę porządkową w tej wysokości, jak wskazał organ, przedłożenie przez spółkę badania technicznego automatów do gry jest konieczne dla potrzeb wydania przez Ministra Finansów decyzji rozstrzygającej o charakterze gier urządzanych na ww. automatach. Spółka dobrze zdawała sobie z tego sprawę, gdyż kilkakrotnie była wzywana do przedłożenia takich badań, a niewykonywanie tego obowiązku skutkowało koniecznością kilkakrotnego wyznaczania nowych terminów zakończenia wspomnianej sprawy. Z nałożonego obowiązku spółka nie wywiązała się również w dacie wydania zaskarżonego postanowienia.
Znamienne jest dla uzasadnienia wysokości kary porządkowej w maksymalnej wysokości, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, a mianowicie to, że organ dał spółce szansę dla ewentualnego zmniejszenia wysokości tej kary, z czego ona nie skorzystała. Jak już wskazano, jeszcze na etapie rozpatrywania zażalenia od postanowienia nakładającego karę we wspomnianej wysokości, organ wskazał spółce na możliwość zwrócenia się do jednostki badającej (Izby Celnej w P.) o przeprowadzenia omawianych badań. Mimo nałożenia kary porządkowej w maksymalnej wysokości spółka nie tylko nie przedłożyła żądanych przez organ badań, ale także nie zamierzała tego uczynić. Toteż, dla zdyscyplinowania spółki do przedłożenia omawianych badań nie mogło wchodzić w grę ewentualne nałożenie na nią niższej kary porządkowej, skoro nie uczyniła tego mimo nałożenia na nią kary porządkowej w maksymalnej wysokości.
W okolicznościach sprawy ewentualne mankamenty uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, których zresztą trudno byłoby się dopatrzyć, nie mogły by mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sprawa zaś została przez organ należycie wyjaśniona i uzasadniona dla potrzeb jej prawidłowego rozstrzygnięcia.
Postępowanie w sprawie nałożenia kary porządkowej ma charakter wpadkowy w toczącym się przed Ministrem Finansów postępowaniu administracyjnym w przedmiocie rozstrzygnięcia, czy gry na wskazanych w postanowieniu automatach są grami na automatach w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Mając na uwadze kilkakrotne przesuwanie przez Ministra Finansów terminu załatwienia tej sprawy z powodu nie przedłożenia przez spółkę omawianych badań automatów do gier, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. w istotnym stopniu wpłynęłoby na dalsze opóźnienie załatwienia wspomnianego postępowania, co z uwagi na jego charakter nie jest wskazane.
Z powyższych względów, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok. Rozpoznając skargę spółki uznał ją za niezasadną z przyczyn podanych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.