Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 października 2013r, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę A. K. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G. (dalej: Skarżąca), na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej (dalej: Prezydium NRA), z dnia [...] czerwca 2015r., wydanej w przedmiocie zaopiniowania wniosku, o cofnięcie zezwolenia, na prowadzenia apteki ogólnodostępnej.
Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:
Pismem z dnia 4 lutego 2015 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w G. (dalej WIF), zwrócił się z wnioskiem do Okręgowej Rady Aptekarskiej w G. (dalej: ORA), o wydanie opinii w sprawie cofnięcia udzielonego Skarżącej zezwolenia z dnia 30 grudnia 2008 r., na prowadzenie apteki.
Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej, uchwałą z dnia [...] lutego 2015 r., podjętą w trybie art. 106 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a), w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1429 ze zm., dalej ustawa o izbach aptekarskich), w związku z toczącym się na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jednolity Dz.U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.; dalej: p.f.), postępowaniem, w sprawie cofnięcia udzielonego Skarżącej zezwolenia, pozytywnie zaopiniowało wniosek WIF.
Wskazało bowiem, iż w 2012 r. Skarżąca dokonała sprzedaży hurtowej produktów leczniczych, na kwotę 351 811,32 złotych, hurtowni farmaceutycznej F. sp. z o.o. w G.. Dokonując tej sprzedaży, Skarżąca dokonywała obrotu hurtowego produktami leczniczymi, w sposób sprzeczny z ustawą, nie będąc hurtownią, składem celnym lub konsygnacyjnym, produktów leczniczych.
Po rozpoznaniu zażalenia, uchwałą z 5 marca 2015 r., Prezydium NRA, działając na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 10 oraz art. 38 ust. 3 ustawy o izbach aptekarskich, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a, utrzymało w mocy uchwałę ORA, z dnia [...] lutego 2015 r., pozytywnie opiniującą wniosek w sprawie cofnięcie przedsiębiorcy, A. K. Spółka z o.o. z siedzibą w G., zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "A. K.", zlokalizowanej w G. przy Al. Z. [...]
Prezydium NRA wskazało, że postępowanie, którego podstawę stanowi art. 106 k.p.a., nie jest samodzielnym postępowaniem, lecz stadium postępowania w sprawie, która ma być załatwiona decyzją. Pozwala to stwierdzić, że postępowanie przed ORA wykazuje istotne odmienności względem postępowania głównego. ORA udzielając oceny wnioskowi WIF, w dużej mierze opiera się na ustaleniach poczynionych przez inspektora farmaceutycznego. Takie postępowanie wymuszone jest krótkim okresem przewidzianym w art. 106 § 3 k.p.a. Natomiast ustalenia poczynione przez inspekcję farmaceutyczną, wskazują na zaistnienie poważnych uchybień w działalności aptekarskiej.
Prezydium NRA nie przychyliło się do twierdzeń Skarżącej, dotyczących działania w dobrej wierze. Zdaniem organu, z art. 65 p.f. wynika, że prowadzenie obrotu lekami może odbywać się jedynie na zasadach określonych w tej ustawie. Ustawa ta przewiduje dwa rodzaje działalności gospodarczej polegającej na obrocie produktami leczniczymi: detaliczny (art. 68 ust. 1 p.f.) i hurtowy (art. 72 ust. 3 p.f.). Przepis art. 86 p.f. przewiduje, że apteka jest placówką zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne, o których mowa w ust. 2 oraz ust. 8 i 9 ww. przepisu. Wśród tych usług brak jest możliwości odsprzedaży produktów leczniczych do hurtowni, bądź innych aptek. Apteki ogólnodostępne przeznaczone są do: zaopatrywania ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły o których mowa w art. 86 ust. 8 p.f. oraz do dokonywania czynności o których mowa w art. 86 ust. 1 i 2 p.f. Przepisy prawa farmaceutycznego nie zezwalały natomiast, aptekom ogólnodostępnym, na sprzedaż leków hurtowniom.
Zgodnie z dyspozycją art. 99 p.f. inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia w wypadku, w którym osoba wnioskująca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Według organu, rękojmię należytego prowadzenia apteki powinien posiadać zarówno podmiot ubiegający się lub posiadający zezwolenie, bo to on jest odpowiedzialny za prowadzenie apteki, jak i osoba zatrudniona przez ten podmiot, odpowiedzialna za prowadzenie apteki (kierownik). Z danych dostarczonych przez inspektora farmaceutycznego, wynika, że kierownik apteki nie wypełnił prawidłowo swoich obowiązków, dopuszczając do prowadzenia obrotu wbrew przepisom ustawy p.f., a zatem nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych NRA podkreśliła, iż brak rękojmi po stronie kierownika apteki, może być także rozważany jako brak rękojmi po stronie wnioskodawcy, zatem zasadne jest w oparciu o przedstawione ustalenia inspekcji, wyrażenie pozytywnej opinii w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, na podstawie art. 37 ap ust. 1 pkt 2 p.f., jako że podmiot posiadający zezwolenie przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu
Po rozpoznaniu wniesionej skargi, Sąd I instancji, wyrokiem z dnia 26 października 2015r., ją oddalił.
W uzasadnieniu wskazał, odnosząc się do naruszenia art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i 81 k.p.a, iż organy samorządu aptekarskiego, podejmując zaskarżone uchwały działały jako organy współdziałające przy wydaniu decyzji przez WIF. Postępowanie toczące się przed nimi należy uznać za postępowanie pomocnicze w stosunku do postępowania głównego, toczącego się przed WIF, w przedmiocie cofnięcia Skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki. W myśl art. 106 § 4 k.p.a., organ obowiązany jest do zajęcia stanowiska i może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Organ opiniujący powinien przedstawić swoje stanowisko niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba, że przepis prawa przewiduje inny termin - art. 106 § 3 k.p.a. Przepisy te świadczą o służebnym charakterze postępowania przed organami samorządu aptekarskiego, a wydane przez nich uchwały, nie mają charakteru wiążącego dla organu prowadzącego postępowanie główne i podlegają ocenie jak każdy inny dowód w sprawie.
Zdaniem Sądu I instancji, Prezydium NRA uznało, że przedstawione przez WIF, fakty dotyczące dokonywania przez Skarżącą sprzedaży produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej, są wystarczające do stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy p.f., w zakresie obrotu produktami leczniczymi.
Skarżąca, wskazując na naruszenie art. 7 k.p.a. nie określiła, w jakim kierunku, w jej ocenie, należałoby sprawę wyjaśnić, albo jakie dowody przeprowadzić, chcąc zakwestionować stan faktyczny, stanowiący podstawę wydania zaskarżonej uchwały. Zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego, Skarżąca uzasadniała jedynie, przytaczając fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych, dotyczące zasad postępowania organów, współdziałających na podstawie art. 106 k.p.a. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom Skarżącej, organ samorządowe nie naruszyły zasad postępowania administracyjnego. W toku przeprowadzonego postępowania zbadano wszystkie istotne dla podjętego rozstrzygnięcia okoliczności faktycznoprawne, czyniąc zadość zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 k.p.a.), rozstrzygnięcie oparto na prawidłowo zebranym materiale dowodowym i wyczerpującej jego ocenie. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały i utrzymanej nią w mocy uchwały pierwszoinstancyjnej odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organy samorządowe, uznając za wystarczające dla wydania opinii, dowody zgromadzone w aktach sprawy, nie były zobowiązane do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego i mogły oprzeć się na materiale przedstawionym przez organ nadzoru farmaceutycznego.
Odnosząc się do niewłaściwego zastosowania art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 p.f. wskazał, że rękojmię należytego prowadzenia apteki powinien posiadać zarówno podmiot posiadający zezwolenie, jak i zatrudniony przez ten podmiot kierownik. Do zadań kierownika należy organizacja pracy w aptece, polegająca m.in. na przyjmowaniu, wydawaniu, przechowywaniu i identyfikacji produktów leczniczych i wyrobów medycznych oraz zakup produktów leczniczych, wyłącznie od podmiotów posiadających zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, ich wydawanie zgodnie z art. 96 ustawy p.f., a zatem na podstawie recepty, bez recepty albo na podstawie zapotrzebowania uprawnionych jednostek organizacyjnych lub osób fizycznych uprawnionych na podstawie odrębnych przepisów. W niniejszej sprawie WIF wskazał, że apteka dostarczała produkty lecznicze do hurtowni farmaceutycznej, a zatem naruszyła przepisy ustawy p.f. Nieprzestrzeganie przepisów przez kierownika apteki, bezpośrednio rzutuje na Skarżącą i pozwala w pełni, na przyjęcie, że utraciła ona rękojmię należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Skarżąca, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi, naruszenie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 poz. 270, dalej: p.p.s.a.), to jest naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 145 § 1 pkt. 1 lilt a i lit c w zw. z § 2 p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, polegające na bezpodstawnym pominięciu przez Sąd I instancji naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, jakich w toku tego postępowania dopuściły się organy obu instancji, to jest naruszenia przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a., polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że Skarżąca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki, podczas gdy wszelkie czynności podejmowane przez Skarżącą, podejmowane były w dobrej wierze i w usprawiedliwionym okolicznościami przekonaniu, o dopuszczalności i legalności podejmowanych działań.
Wobec podniesionych zarzutów, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi i uchylenie w całości, zaskarżonej uchwały Prezydium NRA oraz poprzedzającej ją uchwały ORA, a także zasądzenie od Naczelnej Rady Adwokackiej kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty kasacyjnej nie były zasadne.
Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny Skarżąca zakreśliła, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a., odnosząc się do zasad określonych w art. 106 k.p.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że Skarżąca zarzuca wadliwość zaskarżonego wyroku, wobec oddalenia skargi przez Sąd I instancji, mimo naruszenia przez organy samorządu aptekarskiego, wskazanych przepisów k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W związku z tym wskazać należy, że z podstawy prawnej i motywów zawartych w podjętych uchwałach wynika, że zarówno ORA jak i Naczelna Rada Aptekarska, przepisami szczególnymi, które uzależniają wydanie decyzji, o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki, od zajęcia stanowiska przez organ samorządu aptekarskiego i prowadzą do ich zastosowania uczyniły, art. 106 k.p.a., art. 7 ust. 2 pkt 7 oraz art. 29 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich.
Wskazać więc należy, że zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Postanowienie wydane na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., jest niezbędne do wydania kończącej sprawę decyzji i stanowi w istocie część składową tej decyzji, w pewnym stopniu kształtuje treść zawartego w niej rozstrzygnięcia.
Jednakże przepis art.106 k.p.a. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej współdziałania organów administracji. Taką podstawą są przepisy szczególne, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (zob. m.in.: J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 1996, s. 467A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el., 2016).
W niniejszej spawie, brak jest podstaw do przyjęcia, że wyrażenie opinii przez organy samorządu aptekarskiego, w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, następuje w trybie współdziałania organów administracji publicznej, o jakim mowa w art. 106 k.p.a
Wystąpienie WIF o opinię, nie ma osobnego umocowania w przepisach, będących podstawą prawną działania tego organu. Jest to bowiem element postępowania dowodowego i ma na celu przyczynienie się do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Związek między rozstrzygnięciem sprawy, a zasięgnięciem opinii nie pozwala na przyjęcie, że przepis prawa uzależnia je, od zajęcia stanowiska przez inny organ. Jest to rodzaj współdziałania inny, od współdziałania określonego na zasadach określonych w art. 106 k.p.a.
Określona w art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich norma kompetencyjna, uprawniająca do opiniowania przez organy samorządu aptekarskiego, wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki, nie pozwala na przyjęcie, że przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. Nie pozwala na to również treść art. 29 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich, który upoważnia okręgową radę aptekarską, do prowadzenia bieżących spraw izby aptekarskiej. Inaczej, bowiem trzeba traktować ustrojowe umocowanie do wydania opinii przez organy samorządu zawodowego, wynikające wyłącznie z norm kompetencyjnych - takie, jak w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich, a inaczej procesowe upoważnienie do wydawania opinii ugruntowane w przepisach szczególnych, nakładających na organ prowadzący określone postępowanie obowiązek zasięgnięcia opinii innego organu. Dopiero procesowe umocowanie działania organu opiniującego, daje podstawę do zastosowania art. 106 k.p.a.
Podkreślić należy, że przepisy dotyczące postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, nie obligują wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego do współdziałania w trybie art. 106 § 1 k.p.a. z samorządem aptekarskim. Cofnięcie zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej nie jest bowiem uzależnione od uprzedniego wyrażenia przez właściwą okręgową radę aptekarską opinii, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich. Nie wynika to równieżi, z art. 99 ust. 2 p.f.
Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela poglądy w tej kwestii zaprezentowane m.in. w wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 843/16, z dnia 11 maja 2018r. II GSK 4588/16, z dnia 14 lutego 2017, II GSK 49220/16.
Brak więc jest podstaw do przyjęcia, że organy samorządu aptekarskiego występują w postępowaniu, w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, w charakterze organu administracji publicznej współdziałającego z organem orzekającym w sprawie głównej, na zasadach określonych w art. 106 k.p.a.
Natomiast opinia samorządu aptekarskiego wydana na podstawie ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, na wniosek WIF prowadzącego postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, jest wyrażeniem stanowiska tego organu, co do okoliczności przedstawionych we wniosku o jej wydanie (zob.: wyrok z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 153/16). Stosownie do art. 75 §1 k.p.a. stanowi ona jeden z dowodów w tym postępowaniu i podlega ocenie na zasadach ogólnych wynikających z art. 7, art. 10, art. 77 §1 i art. 81 k.p.a. Sądowa kontrola zgodności działania organu Inspekcji Farmaceutycznej z tymi zasadami może jednak nastąpić w wyniku skargi na decyzję w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki.
W skardze kasacyjnej, którą Naczelny Sąd Administracyjny jest związany, Skarżąca kwestionowała ocenę sposobu prowadzenia postępowania przez organy samorządu aptekarskiego odnosząc się do zasad wynikających z art.106 k.p.a., podczas, gdy przepis ten nie miał zastosowania w sprawie. Z tego też względu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej zgodnie z z art. 183 §1 p.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 184 p.ps.a.