Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 16 lipca 2015 r. o sygn. akt I SA/Ke 327/15, po rozpoznaniu skargi Z. M. na postanowienie Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ŚOR ARiMR) z dnia [...] marca 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uchylił zaskarżone i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, orzekł, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Dyrektor ŚOR ARiMR, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Jędrzejowie z dnia [...] lutego 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania Z. M. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r. Organ wyjaśnił, że w dniu 13 maja 2014 r. wpłynął wniosek strony z dnia 12 maja 2014 r. (data nadania) o przyznanie przedmiotowych płatności. Wniosek nie zawierał podpisu wnioskodawcy, więc organ wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez jego podpisanie. W odpowiedzi na skutecznie doręczone 9 czerwca 2014 r. wezwanie, Z. M. w dniu 10 czerwca 2014 r. podpisała wniosek, który organ uznał za niedopuszczalny. Wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1-3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.) płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika.
Wniosek składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Termin ten nie podlega przywróceniu. Jak wynika z przepisu art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 (...) [Dz. UE z dnia 2 grudnia 2009 r. L 316, s. 65 ze zm.; dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009], z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych (...) złożenie wniosku o przyznanie pomocy na mocy niniejszego rozporządzenia po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik gdyby złożył wniosek w terminie, o 1 % za każdy dzień roboczy. W akapicie trzecim stwierdzono, że jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny.
Z kolei, co wynika z art. 23 ust. 2 zdanie 2. cyt. rozporządzenia, poprawki do pojedynczego wniosku uwzględnia się wyłącznie, jeśli wnoszone są przed ostatecznym terminem składania pojedynczych wniosków (...). Mając na względzie art. 12 ust. 1 lit. e) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, czyli fakt, że wniosek winien zawierać wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy, w tym oświadczenie rolnika, iż jest świadomy warunków przedmiotowych systemów pomocy, organ stwierdził, że już w dniu złożenia, a najpóźniej 9 czerwca 2014 r. wniosek winien zostać podpisany. Zdaniem organu art. 64 § 2 k.p.a. – ustanawiający termin uzupełnienia braków formalnych podania (wniosku) – nie stanowi odstępstwa ani uzupełnienia art. 23 cyt. rozporządzenia Komisji (WE).
Tym samym, okoliczność uzupełnienia braków formalnych wniosku z zachowaniem bądź naruszeniem terminów przewidzianych w art. 64 § 2 k.p.a. pozostaje bez wpływu na niedopuszczalność wniosku w sytuacji, w której uzupełnienie braków nastąpiło z opóźnieniem wynoszącym ponad 25 dni kalendarzowych, tj. po dniu 9 czerwca 2014 r. W ocenie organu skoro wniosek strony o przyznanie płatności na 2014 r., zawierający podpisane oświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 1 lit. e) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 został złożony w dniu 10 czerwca 2014 r., czyli po ostatecznym terminie na złożenie wniosku, to należało go uznać za niedopuszczalny, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w tej sprawie.
Uwzględniając skargę i uchylając postanowienia organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), WSA za błędne uznał stanowisko organów w kwestii zachowania przez stronę skarżącą terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na 2014 r. Sąd przypomniał, że wniosek strony zawierał braki formalne w postaci braku podpisu. Zdaniem Sądu skarżąca trafnie kwestionuje postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w tej sprawie, jednakże nieuwzględnienie przez organ faktów związanych z podpisaniem wniosku, nie skutkuje nieważnością postanowienia, a jego uchyleniem. W oparciu o wynikające ze zgromadzonego w sprawie materiału procesowego fakty Sąd stwierdził, że organy błędnie ustaliły datę złożenia wniosku o przyznanie płatności.
Skoro skarżąca, jak wynika z akt sprawy, uzupełniła wniosek w dniu 10 czerwca 2014 r., zatem w terminie 7 dni do usunięcia jego braków, to konwalidowała dokonaną czynność w postaci złożenia wniosku, a wniosek ten wywołał skutki prawne w dniu jego złożenia (12 maja 2014 r.), a nie – jak twierdzi organ – po 9 czerwca 2014 r. Mając na uwadze powyższe Sąd ocenił jako błędne stanowisko organu, że powoływanie się przez stronę na uzupełnienie braków formalnych wniosku w terminie wynikającym z art. 64 § 2 k.p.a. jest bezskuteczne ze względu na powołany w postanowieniu art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. W konsekwencji Sąd stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania w tej sprawie była bezzasadna.
Skargą kasacyjną Dyrektor ŚOR ARiMR domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie prawa materialnego, art. 23 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 lit. e) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż braki kwalifikowane wniosku określone w art. 12 ust. 1 lit. e) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 mogą być uzupełnione w trybie art. 64 § 2 k.p.a. także po upływie nieprzekraczalnego terminu na złożenie wniosku określonego w art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, podczas gdy do określenia skutków uzupełnienia wniosku o przyznanie pomocy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego po terminie o wymagany w art. 12 ust. 1 lit. e) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 element niezbędny do ustalenia kwalifikowalności do pomocy, tj. oświadczenie rolnika (jego podpis), zastosowanie powinien mieć, ze względu na prymat prawa europejskiego nad prawem krajowym art. 23 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 lit. e) rozporządzenia Rady (WE) nr 1122/2009, a nie art. 61 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a., bowiem element wniosku o płatności wymieniony w art. 12 ust. 1 lit. e) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 jest elementem kwalifikowalnym wniosku, który można uzupełnić w trybie art. 64 § 2 k.p.a., ale tylko w terminie określonym w art. 23 ust. 1 ww. rozporządzenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że w naborze 2014 r. ostatecznym terminem na złożenie wniosku o płatności bezpośrednie (przy uwzględnieniu opóźnienia wynoszącego 25 dni) był 9 czerwca. Złożenie wniosku po wskazanym wyżej terminie skutkowało uznaniem wniosku za niedopuszczalny i odmową wszczęcia postępowania o przyznanie płatności. Podkreślono, że z art. 23 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 1 lit. e) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wynika, iż dzień uzupełnienia wniosku o podpis wnioskodawcy należy traktować jako dzień złożenia samego wniosku.
Co więcej brak podpisu wnioskodawcy nie jest oczywistym błędem w rozumieniu przepisu art. 21 cyt. rozporządzenia. Ponadto stwierdzono, że w tej sprawie doszło do kolizji przepisów prawa krajowego – art. 61 § 3 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a. z przepisami unijnymi – art. 23 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 lit. e) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 co do skutków uzupełnienia wniosku po terminie, z tym, że z uwagi na zasadę pierwszeństwa prawa unijnego, pierwszeństwo powinny mieć przepisy unijne.
Z. M. udzieliła odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniosła o jej oddalenie oraz nieobciążanie kosztami postępowania, wyjaśniając, że wezwanie do uzupełnienia braków wniosku o płatności organ skierował do niej pod koniec terminu określonego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1122/2009, co było celowym działaniem organu, który już w momencie wysyłania wezwania wiedział, iż strona nie będzie mogła uzupełnić braków wniosku przed upływem terminu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok, którym Sąd I instancji stwierdził, że postanowienie odmawiające skarżącej Z. M. wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego narusza prawo w istotny sposób. WSA nie zgodził się z organem, że wniosek złożony przez skarżącą był niedopuszczalny z uwagi na złożenie go po ostatecznym terminie.
Skargą kasacyjną opartą na podstawie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), organ podniósł, że WSA wadliwie uznał, iż braki kwalifikowalne wniosku, do jakich organ zaliczył brak podpisu, mogą zostać uzupełnione w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., bowiem jak twierdzi, sprzeciwia się temu art. 12 ust. 1 lit. e) i art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.
Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona i podlega oddaleniu.
W pierwszym rzędzie stwierdzić należy, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny; skarżąca złożyła w terminie wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r. w dniu 13 maja 2014 r., którego to wniosku nie podpisała i co spotkało się z wezwaniem jej przez organ do usunięcia braków formalnych wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w terminie 7 dni, który to termin skarżąca dochowała. Wezwanie zostało doręczone 9 czerwca 2014 r., a skarżąca wniosek podpisała następnego dnia tj. 10 czerwca tegoż roku.
Sąd I instancji trafnie określił przedmiot sporu, wskazując, że idzie tu o skutek jaki wywarło uzupełnienie wniosku w zakresie prawidłowości złożenia wniosku w terminie i prawidłowo wywiódł, iż w świetle niespornego stanu faktycznego oraz wobec uzupełnienia wniosku w nakazanym prawem terminie, wniosek ten należało uznać za złożony niewadliwie, zatem odmowa wszczęcia postępowania naruszała prawo.
Koncentrując swoje rozważania wokół podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko organu, iż art. 23 ust. 1 i art. 12 ust. 1 lit. e) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 stoją na przeszkodzie prezentowanemu w wyroku poglądowi Sądu I instancji jest błędne.
Przypomnieć trzeba, że ostatecznym i niepodlegającym przywróceniu terminem złożenia wniosku o płatność w ramach systemu pomocy obszarowej jest dzień 15 maja i opóźnienie w jego złożeniu prowadzi do zmniejszenia płatności o 1% za każdy dzień roboczy, lecz już opóźnienie wynoszące ponad 25 dni kalendarzowych, skutkuje uznaniem wniosku za niedopuszczalny (art. 23 ust. 1). Wniosek pomocowy musi być kompletny tzn. musi zawierać wszystkie niezbędne dla ustalenia kwalifikowalności pomocy informacje, które niewyczerpująco określił art. 12 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, wymieniając wśród nich w pkt e) oświadczenie rolnika, że jest świadomy warunków przedmiotowych systemów pomocy.
Należy stwierdzić, że wniosek o płatność określają wszystkie elementy wymienione w powołanym przepisie rozporządzenia Komisji i te niewymienione, bez których nie jest możliwa pełna identyfikacja uprawnień do zgłaszanych płatności. Uwaga ta jest o tyle istotna, że w przypadku braków wniosku, wymusza rozróżnienie braków o charakterze merytorycznym, czyniących wniosek niekompletnym, których uzupełnienie podlega reżimowi z art. 23 ust. 1 akapit drugi, od braków formalnych podlegających naprawie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., który to przepis znajduje zastosowanie na zasadzie określonej art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach (...). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zastosowaniu art. 64 § 2 k.p.a. nie sprzeciwia się art. 23 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, z którego treści należy wywieść, że ostateczny termin złożenia wniosku wyznacza dzień złożenia wszystkich wymaganych dla oceny kwalifikowalności pomocy niezbędnych dokumentów, umów oraz oświadczeń, a opóźnienie w ich złożeniu ponad 25 dni kalendarzowych czyni wniosek niedopuszczalnym.
Niewątpliwie jednak czym innym jest niedołączenie do wniosku określonych dokumentów, a czym innym niepodpisanie dokumentu – tym bardziej, jeśli zważyć brak wątpliwości od kogo pochodzi złożony wraz z załącznikami wniosek, tak się zaś dzieje w przypadku wypełnienia pkt III formularza pomocowego wskazującego wnioskodawcę. Brak podpisu w sytuacji, gdy nie ma wątpliwości, od kogo wniosek pochodzi i czego domaga się w nim wnioskodawca, należy traktować jako brak formalny noszący znamiona błędu, niedopatrzenia, nieuwagi podlegający naprawie na podstawie przepisu art. 64 § 2 k.p.a., przy czym brak jest jakiegokolwiek przepisu ustawy o płatnościach (...), który wykluczałby jego zastosowanie.
Rozumowanie skarżącego kasacyjnie organu, że brak podpisu na wniosku, dokumencie czy oświadczeniu wnioskodawcy jest brakiem kwalifikowalnym, równoznacznym z brakiem niezbędnych dokumentów, umów czy oświadczeń czyniącym wniosek niedopuszczalnym stanowi, w ocenie sądu kasacyjnego, niczym nieuzasadniony rygoryzm formalny, stojący w sprzeczności z wynikającym z przepisów unijnych założeniem stosowania uproszczonych procedur [motyw nr (10), (15), (18), (19), (25) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009], a symboliczne wręcz, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, znaczenie ma motyw (26) cyt. rozporządzenia Komisji, stanowiący postulat, aby wnioski zawierające oczywiste błędy mogły być prostowane w każdym czasie.
Reasumując, niepodpisanie wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowi brak formalny wniosku podlegający usunięciu w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a. znajdującym zastosowanie na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach (...), przy czym do tego rodzaju niedostatku wniosku nie ma zastosowania art. 23 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, a wnioskodawca zobowiązany jest jedynie dotrzymać określony przez organ w wezwaniu do usunięcia braku termin pod rygorem określonym w cyt. przepisie k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.