Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) uwzględnił skargę S Z i I Z (dalej: skarżący) na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor) z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2012 r. nałożył na S Z i I Z, wspólników spółki cywilnej, karę pieniężną w wysokości 56.540 zł za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia.
Organ uznał, że powyższa decyzja została doręczona w trybie określonym w art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a., w dniu 23 października 2012 r. Przesyłka została wysłana na adres do doręczeń wskazany w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej.
W dniu 9 lipca 2014 r. skarżący wnieśli odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia.
Skarżący wskazali, że decyzję z dnia [...] września 2012 r. oraz zawiadomienie o wszczęciu postępowania organ I instancji doręczył pod niewłaściwy adres, tj. wskazany w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, zamiast na adres miejsca zamieszkania wspólników spółki cywilnej.
Inspektor postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Organ podał, że decyzja z 28 września 2012 r. została wysłana na adres przedsiębiorców wskazany zarówno w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, jak również w dokumentach okazanych przez kierowcę podczas kontroli drogowej, a wystawionych przez wspólników spółki cywilnej. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wysłane, kiedy jeszcze przedsiębiorcy prowadzili działalność gospodarczą jako wspólnicy spółki cywilnej. Zdaniem organu fakt zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej prowadzący do wykreślenia danych z CEIDG, nie zwalniał strony postępowania administracyjnego z obowiązku poinformowania organu administracji publicznej o zmianie adresu do doręczeń.
WSA w Warszawie uwzględniając skargę na powyższe postanowienie stwierdził, że rozpatrując sprawę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w pierwszej kolejności zbadać należy, czy doszło do skutecznego doręczenia decyzji.
Sąd I instancji uznał, że dysponując jedynie kserokopią koperty oraz kserokopią dokumentu "potwierdzenie odbioru" nie może stwierdzić, czy doręczenie zastępcze decyzji w trybie art. 44 k.p.a. było skuteczne. Na potwierdzeniu odbioru, jak również na kserokopii koperty zawierającej decyzję z dnia [...] września 2012 r. brak jest informacji, czy i w jaki sposób adresat został powiadomiony o przesyłce oraz miejscu jej pozostawienia. Sąd I instancji stwierdził, że nie jest w stanie odczytać ani adresu Urzędu Pocztowego, gdzie przechowywano przesyłkę, ani powodu zwrotu przesyłki adresatowi.
Sąd zauważył, że przesyłka została dwukrotnie awizowania, tj. dniu 8 oraz 16 października 2012 r., jednak nie dopatrzył się wypełnienia przez doręczyciela obowiązku wynikającego z art. 44 § 2 k.p.a., tj. prawidłowego zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę (ewentualnie na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma) pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 k.p.a.
Inspektor zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 58 § 1 i 2, art. 59 § 2 i art. 44 § 1 - 4 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną ocenę znajdujących się w aktach sprawy dowodów i przyjęcie, że brak jest podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że doręczenie decyzji organu I instancji w trybie art. 44 k.p.a. było prawidłowe, a w konsekwencji skuteczne, podczas gdy właściwa ocena znajdujących się w aktach sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji organu I instancji powinna prowadzić do wniosku, że doręczyciel wykonał wszystkie czynności, o których mowa w art. 44 k.p.a., co zostało jednoznacznie i czytelnie opisane na zwrotnych potwierdzeniach odbioru decyzji, a wobec zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie umożliwiało przyjęcie, że decyzja została skutecznie doręczona stronie, co z kolei zapoczątkowało bieg terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Inspektora nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.
W ocenie NSA głównym powodem nieuwzględnienia skargi kasacyjnej jest jej formalna wadliwość, która uniemożliwia Sądowi II instancji weryfikację skarżonego wyroku z punktu widzenia naruszeń prawa podniesionych w zarzucie kasacyjnym. W tym zakresie Inspektor stawia Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 i § 2, art. 59 § 2 i art. 44 § 1-4 k.p.a., polegający na błędnej ocenie ustaleń faktycznych sprawy, a przez to błędnym uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie istnieje wątpliwość, co do skutecznego doręczenia stronom decyzji określającej wysokość kary pieniężnej za naruszenie przepisów u.t.d.
Zarzut postawiony w taki sposób nie spełnia warunków formalnych. Inspektor w jego treści łączy naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu II instancji naruszenia tych przepisów są niepołączalne. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. odnosi się do innych naruszeń procesowych niż te, które mogą skutkować wznowieniem postępowania, jeżeli zostanie wykazane, że mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie będące przedmiotem skargi. Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a., to przepis wprost skierowany do budowy uzasadnienia skarżonego wyroku.
Zatem pierwszy przepis odnosi się do wad postępowania przed organem, a drugi do wad samego postępowania sądowoadministracyjnego. Połączenie obu tych przepisów w jednym zarzucie kasacyjnym dawałoby podstawę do wypowiedzi Sądu II instancji, gdyby z uzasadnienia skargi kasacyjnej wprost wynikało, w jaki sposób strona skarżąca kasacyjnie widzi naruszenie treści tych przepisów w ich treściowej łączności. Rozpoznawana skarga kasacyjna takiego warunku nie spełnia, gdyż jej uzasadnienie w istocie poświęcone jest interpretacji stanu sprawy z punktu widzenia treści art. 44 § 1-4 k.p.a.
Sąd II instancji zauważa i podkreśla, że skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym. Równocześnie w pełni dyspozytywnym, a zarzuty w niej podniesione wyznaczają granice sprawy kasacyjnej. Sąd II instancji nie ma prawnego tytułu do wyboru kierunku i zakresu weryfikacji skarżonego wyroku, jeżeli te aspekty sprawy nie zostały wskazane przez stronę. Na poziomie postępowania kasacyjnego niemożliwe jest domniemywanie zakresu naruszeń jakich dopuścił się Sąd I instancji, gdy z treści skargi kasacyjnej wprost one nie wynikają. NSA ma świadomość, że judykatura złagodziła niektóre warunki formalne skargi kasacyjnej, ze szkodą dla postępowania kasacyjnego, jednak nawet zliberalizowanie tych wymogów nie może prowadzić do zaniechania poprawnego stawiania zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia, co wynika z treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1).
Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.