Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Spółki jawnej z siedzibą w O. (skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddalił skargę w całości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny, z którego wynikało, że w czasie rutynowego objazdu dróg w dniu [...] stycznia 2015 r. pracownicy GDDKiA stwierdzili, że w pasie drogowym drogi krajowej Nr [...] O. – K. w km [...] strona prawa w O. stoją zespolone dwie tablice reklamowe. Jedna tablica reklamowa o treści "[...]; wraz z szatą graficzną. Druga tablica reklamowa o treści [...], ul. K. K. [...]" wraz z szatą graficzną. Organ zlecił wykonanie operatu pomiarowego celem analizy lokalizacji reklamy w stosunku do granic pasa drogowego.
Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2015 r. poinformowano skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i przysługujących w postępowaniu prawach strony. Według operatu wykonanego przez uprawnionego geodetę powierzchnia obu reklam naruszająca pas drogowy w okresie od [...] stycznia 2015 r. do [...] marca 2015 r. włącznie wynosiła [...] m2. Przy czym każda z reklam miała powierzchnię [...] m2. Skarżąca w odpowiedzi potwierdziła zajęcie pasa drogi krajowej nr [...], wskazując, że dokonała tego nieświadomie i zobowiązała się do przesunięcia reklamy tak by ta nie zajmowała terenu zarządzanego przez GDDKiA.
W dniu [...] marca 2015 r. zespolona konstrukcja z reklamami została częściowo usunięta z pasa drogowego, mimo to reklamy nadal zajmowały pas drogowy drogi krajowej nr [...] według dokonanego pomiaru na łącznej powierzchni ([...] m2) [...] m2 w okresie od [...] marca 2015 r. do [...] kwietnia 2015 r. włącznie, tj. 20 dni; bez zezwolenia zarządcy drogi.
Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wymierzył karę pieniężną skarżącej za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] O. – K. w km [...] strona prawa, w obrębie działek Nr [...] i [...] w O. bez zezwolenia i umieszczenie w nim dwóch tablic reklamowych o treści: "[...]; [...], ul. K. [...]" o łącznej powierzchni (2 x [...] m2) [...] m2 w okresie od [...] stycznia 2015 r. do [...] marca 2015 r. włącznie tj. 54 dni oraz o łącznej powierzchni (2 x [...]m2) [...]m2 w okresie od [...] marca 2015 r. do [...] kwietnia 2015 r., w wysokości 8.374,40 zł.
Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżącej od decyzji własnej z dnia [...] maja 2015 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia takiego faktu na zarządcy spoczywa obowiązek wymierzenie kary niezależnie od okoliczności.
Organ podkreślił, że w postępowaniach prowadzonych z urzędu datą wszczęcia postępowania jest dzień dokonania pierwszej czynności w sprawie, a zatem w sprawie niniejszej, był to dzień [...] stycznia 2015 r., w którym podczas objazdu drogi krajowej nr [...] stwierdzono domniemane zajęcie pasa drogowego. Z kolei w tego typu sprawach strona zawiadamiana jest o wszczęciu postępowania po stwierdzeniu zajęcia pasa drogowego. Z uwagi na fakt, że organ zlecił opracowanie operatu geodezyjnego, dopiero po jego wpłynięciu do organu w dniu [...] lutego 2015 r., a w dniu [...] marca 2015 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie. Organ stwierdził zatem, że strona miała zapewniony czynny udział w postępowaniu i mogła zapoznać się z powierzchnią reklam naruszających pas drogowy wykazanych w wykonanym operacie pomiarowym zarówno w czasie wizji lokalnej jak również w siedzibie GDDKIA-O/K. - zgodnie z zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Z przysługującego prawa strona jednak nie skorzystała.
Organ podkreślił, że zarzut dotyczący błędnej daty stwierdzającej fakt przesunięcia reklam w notatce służbowej i dokumentacji fotograficznej, przywołanej w zaskarżonej decyzji pozostaje bez wpływu na wydaną decyzję.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca, zaskarżając ww. decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- – art. 7, 8, 9, 12 i 35 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej u.d.p.), poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który doprowadził do wymierzenie skarżącemu wyższej kary niż miałoby to miejsce w przypadku prowadzenia postępowania z zachowaniem zasad wynikających z k.p.a.;
- – art. 12 i 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez prowadzenia postępowania przez okres 50 dni i nie poinformowanie o tym strony;
- – art. 10 i art. 9 k.p.a. poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu;
- – art. 40 ust. 6 u.d.p. poprzez przyjęcie za udowodnione, że okres zajęcia pasa drogowego wynosił 54 dni oraz 20 dni;
- – art. 2 i art.32 Konstytucji RP poprzez działanie organu w sposób sprzeczny z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz informowania stron o prowadzonym postępowaniu, a także równości wobec prawa;
- – art. 77 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób wadliwy, tj. przez dokonywanie ustaleń na podstawie mapy sytuacyjnej nieznanego pochodzenia z pominięciem tzw. książki drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) oddalił skargę w całości.
W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie, okoliczność, iż przedmiotowa reklama znajdowała się w pasie drogi krajowej nr [...], nie jest sporna. Skarżąca spółka nie kwestionowała na żadnym etapie postępowania faktu umieszczenia przez nią reklamy w tym miejscu. Zakwestionowała natomiast ustalenia organu w zakresie wysokości nałożonej kary, wskazując, że wynikały one z celowego przedłużania przez organ postępowania. Dlatego też w ocenie skarżącej nałożenie kary za okres od [...] stycznia 2015 r. do [...] marca 2015 r. nie było możliwe albowiem dopiero w dniu [...] marca 2015 r. uzyskała ona informację o zajęciu pasa drogowego.
Z kolei argumentując przeciwko nałożeniu kary za okres od [...] marca 2015 r. do [...] kwietnia 2015 r. skarżąca wskazała, że została poinformowana w sposób nieprecyzyjny o lokalizacji reklamy zaś okres wyznaczenia wizji lokalnej narażał skarżącą na dodatkowe koszty.
Sąd I instancji zauważył, że w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu, a nie na wniosek skarżącej, a zatem pierwszymi czynnościami w sprawie były dokonanie przez pracowników organu wpisu w dzienniku objazdu dróg oraz sporządzenie notatki służbowej z [...] stycznia 2015 r. dokumentującej znajdowanie się w pasie drogowym przedmiotowych reklam. Od momentu wykonania przez uprawnionego geodetę operatu pomiarowego możliwe było dokonanie przez organ analizy zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem ustalenia czy przedmiotowa reklama zajmuje pas drogowy drogi krajowej nr [...]. Jak wynika z akt administracyjnych organ po stwierdzeniu, że w istocie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia powiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego.
Decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest decyzją związaną. Wynika to z treści art. 40 ust. 12 u.d.p. Ponadto z ustawy nie wynikają żadne dodatkowe warunki nałożenia tej kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Dla odpowiedzialności administracyjnej nie ma zatem znaczenia w tym wypadku stopień zawinienia lub jego brak, gdyż stosownie do przepisów u.d.p., nałożenie kary pieniężnej jest uzależnione od samego faktu naruszenia prawa. Wydana decyzja zatem w sposób właściwy określa okresy w jakich przedmiotowa reklama znajdowała się w pasie drogowym i w wymierza karę w prawidłowej wysokości, z uwzględnieniem odpowiednich przepisów. Na jej wysokość wpływ miała liczba dni od momentu wykrycia naruszenia do dnia ostatecznego usunięcia reklamy, co zostało potwierdzone notatką służbową oraz opracowaną dokumentacją graficzną i fotograficzną wykonaną w dniu [...] kwietnia 2015 r. oraz adnotacją w książce objazdu przedmiotowej drogi.
WSA wskazał, że obowiązkiem organu administracji jest powiadomić stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego, a także przysługujących w postępowaniu prawach i obowiązkach, co organ uczynił pismem z dnia [...] marca 2015 r. W piśmie tym znalazło się pouczenie o prawie do zapoznania się z aktami postepowania oraz złożenia wyjaśnień. Skarżąca miała zatem zapewniony czynny udział w postępowaniu, gdyż mogła zapoznać się z aktami sprawy, a tym samym powierzchnią reklam naruszających pas drogowy, który został przedstawiony w operacie pomiarowym. Mogła zapoznać się z nim zarówno w siedzibie organu, jak również podczas wizji lokalnej wyznaczonej na dzień [...] marca 2015 r. Mimo skutecznie doręczonego zawiadomienia skarżąca nie skorzystała ze swojego prawa, dlatego też należało uznać, że niewłaściwie zadbała o swój interes. Za takie działanie nie sposób uznać wykonania telefonu do siedziby organu i próby uzyskania jakichkolwiek informacji, na które to działanie z resztą skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów.
Z kolei argumentacja skarżącej jakoby reklama została ostatecznie usunięta z pasa drogowego w dniach między [...] a [...] marca 2015 r. nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w aktach administracyjnych materiale dowodowym. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających niniejszą okoliczność, mogących podważyć ustalenia dokonane choćby w toku przeprowadzonej wizji w terenie w dnu [...] marca 2015 r. Również zarzuty dotyczące znajdującej się w aktach administracyjnych mapy nie zasługują na uwzględnienie. Sporządzony operat pomiarowy, znajdujący się w aktach administracyjnych (k. 5-15) został w sposób czytelny opisany przez uprawnionego do jego sporządzenia geodetę. Załączona do niego mapa zasadnicza stanowi jego część i powinna być analizowana wraz z pozostałą częścią operatu pomiarowego.
Końcowo Sąd I instancji doszedł do przekonania, że GDDKiA w toku postępowania zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.), oparł swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku prowadzonego postępowania, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. nie dopatrzył się również naruszenia art. 80 k.p.a.
W złożonej skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła wyżej wskazany wyrok w całości i wniosła o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości;
- 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Wyrokowi zarzuciła w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. "naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt l lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez ustalenie, że organ w toku postępowania zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z przedmiotową sprawą, podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania bezsprzecznie wynika, że w aktach administracyjnych brak jest postanowienia dowodowego odnośnie do powołanego dokumentu w postaci opinii biegłego, co nie pozwala na właściwą ocenę jego statusu na gruncie niniejszej sprawy;
- 2. art. 145 § 1 pkt l lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a., w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom, poprzez ustalenie, że organ dokonał prawidłowego wywodu prawnego co do przebiegu granic pasa drogowego, podczas gdy z akt postępowania wynika, że organ dokonując ustaleń dotyczących parametrów pasa drogowego nie sięgał do książki drogi;
- 3. art. 145 § 1 pkt l lit. c p.p.s.a. w związku z 10 § 1 k.p.a., art. 79 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a., poprzez ustalenie, że strona miała zapewniony czynny udział w postępowaniu, podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania bezsprzecznie wynika, że stronie nie “ zapewniono czynnego udziału w każdym stadium postępowania, poza bowiem możliwością zapoznania się aktami, w tym z treścią sporządzonej opinii biegłego, strona nie była powiadomiona o przeprowadzeniu wskazanego środka dowodowego i nie umożliwiono jej udziału w przeprowadzeniu tego dowodu.
- 4. art. 145 § 1 pkt l lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9 i 12 k.p.a. w związku z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez nieuzasadnione zwlekanie z wszczęciem postępowania a następnie zawiadomieniem strony o toczącym się postępowaniu w sytuacji gdy organ wiedział o podstawie wszczęcia postępowania już w dn. [...].01.2015 r. i był do tego wszczęcia zobowiązany, w konsekwencji czego pogorszyła się sytuacja procesowa strony i doszło do naruszenia jej interesu prawnego, m.in. przez zwiększenie nałożonych na stronę obowiązków.
- 5. art. 145 § 1 pkt l lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 12 i 35 § 1 i 3 k.p.a., poprzez ustalenie, że organ w dniu [...].01.2015 r. uzyskał jedynie informację o domniemanym zajęciu pasa drogowego, podczas gdy z akt postępowania wynika że w tym dniu organ miał wiedzę o nielegalnym zajęciu pasa drogowego co obligowało go do wszczęcia postępowania z urzędu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generał Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega bowiem zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną na tylko jednej z podstaw określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przed przystąpienie do oceny zasadności zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia. To na podmiocie planującym zajęcie pasa drogowego spoczywa obowiązek uzyskania stosownego zezwolenia, zaś zaniechanie jego uzyskania i zajęcie pasa bez zezwolenia stanowi działanie bezprawne i podjęte niejako "na ryzyko" podmiotu, który go dokonał. Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1) u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego.
Z powołanego przepisu nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Z przepisu tego wynika też, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością.
Zatem okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Okoliczności te winny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.) i z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.).
Nie ma natomiast przepisu prawa, który uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego lub pozwalał na miarkowanie kary z uwagi na upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia, a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zatem, niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowania bezzwłocznie, czy też z jakichkolwiek przyczyn zwlekał ze wszczęciem postępowania, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. Podkreślić należy, że wysokość tej kary nie jest spowodowana ewentualnym niesprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym zajęciem pasa drogowego aż do momentu usunięcia obiektu umieszczonego tam bez zezwolenia. Obowiązkiem osoby umieszczającej reklamy jest powzięcie informacji u zarządcy drogi, czy teren nie stanowi pasa drogowego.
Organ nie ma obowiązku zawiadamiać zainteresowanego o nieprawidłowościach i wzywać do usunięcia reklamy przed nałożeniem kary. Przepisy u.d.p. nie zobowiązują bowiem zarządcy drogi do działań o charakterze sygnalizacyjnym, których celem byłoby wezwanie właściciela reklamy do usunięcia naruszenia prawa.
W rozpoznawanej sprawie niekwestionowanym jest, że w dniu [...] stycznia 2015r. pracownik służby liniowej podczas objazdu drogi krajowej nr [...] stwierdził domniemane zajęcie pasa drogowego tej drogi w miejscowości O., km [...] strona prawa poprzez umieszczenie w dwóch reklam. Przed wszczęciem postępowania administracyjnego, GDDKiA zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie operatu pomiarowego, w celu ustalenia wielkości zajętego pasa drogowego. Po otrzymaniu operatu geodezyjnego w dniu [...] lutego 2015 r., organ w dniu [...] marca 2015 r. zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania. Zawiadomienie to spółka otrzymała w dniu [...] marca 2015 r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe ustalenia nie dają podstawy do stawiania organom zarzutów, iż w nieuzasadniony sposób zwlekały z wszczęciem postępowania i poinformowaniem skarżącej kasacyjnie o toczącym się postępowaniu co w konsekwencji miało pogorszyć jej sytuację i naruszyło jej interes prawny. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji dopiero analiza zgromadzonego materiału dowodowego w szczególności operatu pomiarowego wykonanego przez uprawnionego geodetę pozwoliło organowi stwierdzić, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Z akt sprawy wynika, że po stwierdzeniu tego faktu organ niezwłocznie powiadomił skarżącą o wszczęciu postępowanie administracyjne.
W tym stanie rzeczy, postawiony zarzut naruszenia praw skarżącej, która posadowiła tablice reklamowe w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, przez upływ długiego okresu między stwierdzeniem istnienia tablicy w terenie, a wszczęciem postępowania, co zdaniem skarżącej kasacyjnie skutkowało zwiększeniem nałożonych na nią obowiązków jest nieuzasadniony. Wbrew wywodom skarżący kasacyjnie nie ponosi ona konsekwencji zwłoki we wszczęciu postępowania przez organ, lecz konsekwencje umieszczenia w pasie drogowym reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Nałożona kara nie wiąże się z wadliwym działaniem organu tylko z działaniem zajmującej pas drogowy bez zezwolenia i należy się za cały okres bezprawnego zajęcia pasa, długotrwałość zajęcia jest zawsze związana z działaniem zajmującego, nie zaś organu. Z powyższych względów stwierdzić należy, że zarzuty zawarte w pkt 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej nie mają uzasadnionych podstaw.
Podkreślenia wymaga, że przed wszczęciem postępowania administracyjnego, GDDKiA zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie czynności geodezyjnych mających na celu w pełni miarodajny i obiektywne ustalenie, czy doszło do zajęcia części pasa drogowego drogi krajowej nr [...], a jeżeli tak, to w jakim zakresie. W operacie geodezyjnym opracowany przez uprawnionego geodetę zostały zaznaczone: granice pasa drogowego, granice działki oraz powierzchnia reklam naruszająca pas drogowy drogi krajowej. Operat geodezyjny znajduje się w aktach administracyjnych (karta 5 - 15) wraz z pozostałym materiałem dowodowym zebranym w sprawie był podstawą do ustaleń, których wyrazem są wydane przez organy decyzje.
Wskazać należy, że ustaleń dokonanych w oparciu o operat geodezyjny, skarżąca kasacyjnie na żadnym etapie postępowania skutecznie nie zakwestionowała. Stąd też w toku postępowania administracyjnego nie zachodziła konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety i wydanie w tym zakresie postanowienia o jego przeprowadzeniu. Dlatego też zarzut zawarty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej należy uznać za nietrafny.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem. Zarzutu naruszenia art. 79 k.p.a. skarżąca kasacyjnie upatruje w tym, że nie zawiadomiono ją o terminie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Po pierwsze, zaznaczyć należy, że w rozpoznawanej sprawie dowód taki nie był przeprowadzany, co wyżej wskazano. Po drugie wyjaśnić należy, że wynikający z art. 79 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłych, nie oznacza obowiązku zawiadomienia o miejscu i terminie dokonywania przez biegłego oględzin koniecznych do sporządzenia opinii.
Przepis art. 79 § 1 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że stronę należy zawiadomić o miejscu i terminie przedstawienia przez biegłego opinii. Jeżeli więc opinia została sporządzona na piśmie, to chodzi o miejsce i termin składania przez biegłego ustnych wyjaśnień odnośnie opinii sporządzonej na piśmie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2722/12 – CBOSA). Badanie nieruchomości w terenie przez biegłego nie jest czynnością wymagającą dla jej skuteczności obecności właściciela gruntu. Istotą dowodu z opinii biegłego jest samodzielne, bez udziału stron i organu, przygotowanie i opracowanie opinii. Sporządzanie opinii i czynności z tym związane nie są czynnościami dowodowymi w rozumieniu k.p.a. Dowodem w sprawie jest opinia biegłego.
W niniejszej sprawie dowód z opinii biegłego nie był przeprowadzony, natomiast sporządzony przez upoważnionego geodetę operat geodezyjny został złożony do akt administracyjnych. Organy zawiadomiły skarżącą kasacyjnie w trybie art. 10 § 1 k.p.a., że został przygotowany materiał dowodowy do wydania decyzji oraz pouczył o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zebranym materiałem dowodowym oraz możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień w zakreślonym przez organ terminie. Wcześniej zaś powiadomiono ją o terminie wizji lokalnej, w której nie wzięła udziału pomimo prawidłowego doręczenia zawiadomienia o terminie jego przeprowadzenia. A zatem, skarżąca kasacyjnie miała możliwość zapoznania się ze sporządzonym operatem geodezyjnym, z której to możliwości nie skorzystała. W tych okolicznościach sprawy skarżąca kasacyjnie nie może skutecznie podnosić aby została pozbawiona prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.
W konsekwencji, stwierdzić należy, że w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji nie doszło do naruszenia art. 79 § 1 k.p.a., ani zasad wyrażonych w art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. Brak jest zatem podstaw do skutecznego zarzucenia Sądowi I instancji, że bezzasadnie uznał, iż zapewniono skarżącej czynny udział w postępowaniu.
Odnosząc się do zarzutu zawartego w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej należy zauważyć, że w powołanym przez skarżącą kasacyjnie rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582) określony został wzór książki drogi (załącznik nr 1). Według wzoru książki drogi, w dziale VIII umieszczane są szczegółowe dane techniczne charakteryzujące odcinek drogi, w tym w tabeli 8 w kolumnie 35 dane dotyczące pasa drogowego. Z objaśnień do działu VIII, zamieszczonych w rozporządzeniu z dnia 16 lutego 2005 r. wynika, że w kolumnie 35 podaje się dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, w którym znajduje się droga (ulica) oraz urządzenia związane z obsługą ruchu i ochroną środowiska.
Z powyższego wynika, że szerokość pasa drogowego ujęta w książce drogi nie obejmuje wszystkich elementów pasa drogowego wymienionych w art. 4 pkt 1 u.d.p. Szerokość pasa drogowego ujawniana w książce drogi nie uwzględnia bowiem obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu oraz urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą, które zgodnie z definicją legalną pasa drogowego stanowią jego część. Już tylko z tego powodu książka drogi nie jest dokumentem, który musi być uwzględniony przy ustalaniu granic pasa drogowego.
Podkreślić należy, że dowodem może być wszystko, o ile w sposób racjonalny i logiczny określa prawnie istotne fakty. Z tego powodu nie można jako trafnego uznać stanowiska skarżącej kasacyjnie, że pas drogowy musi być wyznaczony na podstawie książki drogi. Ten dokument ma swoje znaczenie, ale nie jest jedynym, na podstawie którego można ustalić przebieg pasa drogowego. Zwłaszcza w rozpoznawanej spawie jest to istotne, bo ta okoliczność nie była kwestionowana w postępowaniu przed organem. Książka drogi jako dokument urzędowy, mogłaby mieć zastosowanie wówczas, gdyby na podstawie materiału dowodowego w sprawie nie można było ustalić przebiegu pasa drogowego oraz jego granic. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka jednak nie wystąpiła. Z tych wszystkich względów NSA stwierdza, że skarżony wyrok nie narusza przepisów postępowania w sposób i w zakresie określonym w skardze kasacyjnej.
Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i w zw. z art. 209 p.p.s.a.