Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę C Spółka jawna z siedzibą w W (dalej: skarżąca, spółka lub wnioskodawca) na decyzję Dyrektora M Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w W (dalej: Dyrektor) z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Dyrektor 27 kwietnia 2017 r. ogłosił postępowanie nr 07-17- 000790/PRO/10/1/10.4450.159.02/01 w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert w zakresie profilaktycznych programów zdrowotnych; program badań prenatalnych na okres od 1 lipca 2017 r. do 30 czerwca 2022 r., wskazując na możliwość zawarcia maksymalnie dwudziestu umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej po przeprowadzeniu postępowania. Wartość postępowania na okres rozliczeniowy od 1 lipca 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. wynosiła 3 495 259,50 zł.
Komisja konkursowa dokonała analizy złożonych ofert, w szczególności pod kątem spełnienia przez oferentów kryteriów określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1372 ze zm.; dalej: rozporządzenie kryterialne) oraz pod kątem rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu programów zdrowotnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1743 ze zm.).
Rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło 9 czerwca 2017 r. Do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej wybranych zostało osiemnastu świadczeniodawców. W wyniku rozstrzygnięcia postępowania oferta wnioskodawcy zajęła trzecie miejsce w rankingu końcowym, a wnioskodawca został wybrany do udzielania świadczeń.
W dniu 14 czerwca 2017 r. wnioskodawca złożył odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, wnosząc o unieważnienie postępowania oraz ogłoszenie ponownego postępowania w tym samym rodzaju oraz zakresie świadczeń.
Dyrektor decyzją z [...] czerwca 2017 r. oddalił odwołanie wnioskodawcy.
Pismem z 6 lipca2017 r. wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Dyrektor działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1793, z późn. zm.) dalej: u.ś.o.z. oraz na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.
WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 134 ust. 1 u.ś.o.z., w sposób niezapewniający równego traktowania wszystkim świadczeniodawcom oraz w sposób niegwarantujący zachowania uczciwej konkurencji.
Odnośnie zarzutu nieprawidłowej weryfikacji warunków udzielania świadczeń oraz kwalifikacji personelu wykazanego przez oferentów w ofertach, Sąd I instancji wskazał, że Komisja konkursowa jest zobligowana do weryfikacji prawdziwości informacji zawartych w ofertach, a stwierdzenie, że oferty zawierają nieprawdziwe informacje, stanowi podstawę ich odrzucenia (art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach). Komisja konkursowa na etapie weryfikacji oferty świadczeniodawcy ma obowiązek do potwierdzenia prawdziwości zawartych w niej informacji w oparciu o dostępne rejestry ogólnopolskie, co wynika z § 17 ust. 2a rozporządzenia konkursowego. Organ wyjaśnił, że w przypadku, gdy w złożonej ofercie nie było dokumentów lub była tylko ich część, przy jednoczesnym braku możliwości potwierdzenia w rejestrach publicznych dostępnych drogą elektroniczną wynikającej z braku możliwości połączenia on-line, bądź przerwy technicznej w momencie weryfikacji oferty, wszyscy oferenci, u których stwierdzono powyższe braki byli wzywani na piśmie pod rygorem odrzucenia oferty o przedstawienie kopii dokumentów potwierdzających kwalifikacje personelu lub złożenia oświadczenia w przedmiotowej sprawie.
Tak też było w przypadku skarżącej, która została wezwana, pod rygorem odrzucenia oferty do przesłania brakujących dokumentów potwierdzających kwalifikacje personelu zadeklarowanego w części IV Formularza ofertowego lub złożenia oświadczenia potwierdzającego posiadanie przez personel wymaganych kwalifikacji. Działanie Komisji konkursowej nie naruszało zasady równego traktowania oferentów.
Sąd I instancji powołał się na wyjaśnienia organu, zgodnie z którymi członkowie Komisji konkursowej zapoznali się z miejscem udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oferenta W Spółka Jawna i członkowie zespołu wizytacyjnego nie stwierdzili żadnych nieprawidłowości, w związku z czym w dokumentacji brak jest potwierdzenia z zapoznania się Komisji z miejscem udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Zatem, brak jest podstaw do uznania słuszności zarzutu Skarżącej, że Komisja nie przeprowadziła wizytacji u tego oferenta.
WSA w Warszawie nie dopatrzył się również zarzucanych nieprawidłowości w zakresie weryfikacji posiadania certyfikowanego oprogramowania, umożliwiającego kalkulację ryzyka wystąpienia aneuploidii, zgodnie z kryteriami określonymi przez obowiązujące standardy i rekomendacje wraz z aktualną licencją oraz posiadania programu komputerowego obliczającego ryzyko aberracji chromosomalnych wraz z aktualną licencją. W ocenie Sądu, potwierdzenie powyższych programów przez oferenta W Spółka Jawna, przez złożenie jedynie skanu zrzutu z ekranu komputera z oprogramowaniem A, z pieczątką i podpisem M Snie budzi wątpliwości. M S został prawidłowo upoważniony przez oferenta W Spółka Jawna do reprezentowania w postępowaniu konkursowym po złożeniu oferty. Nie miał bowiem na tym etapie zastosowania tryb zobowiązujący oferenta do złożenia załącznika nr 6 do Zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ zawierającego wzór podpisu i nieczytelne podpisy osoby podpisującej formularz ofertowy i ofertę. Dlatego też nie budzą wątpliwości wyjaśnienia pełnomocnika złożone w imieniu oferenta W Spółka Jawna, w omawianym zakresie, a w związku z tym brak było podstaw to odrzucenia oferty tego oferenta.
Sąd nie uwzględnił zarzutu dotyczącego przyznawania dwóch punktów za posiadanie windy umożliwiającej transport chorych na wózkach przy lokalizacji poradni lub gabinetu powyżej pierwszej kondygnacji – pytanie 3.1.1. w części VIII ankiety, dotyczące kryterium dostępności. Powyższe pytanie ankietowe zostało przygotowane w oparciu o przepisy rozporządzenia kryterialnego – załącznik nr 13 do tego rozporządzenia "Wykaz szczegółowych kryteriów wyboru ofert wraz z wyznaczającymi je warunkami oraz przypisaną im wartością w rodzaju programy zdrowotne", Tabela nr 2, pkt III, Lp. 1, dlatego też nie można było Komisji konkursowej postawić zarzutu nierównego traktowania oferentów.
WSA uznał za niezasadny zarzut skarżącego dotyczący naruszenia zasady równego traktowania przez Komisję konkursową w przyznawaniu różnej punktacji oferentom za spełnienie warunku zapewnienia bieżącej rejestracji świadczeniobiorców drogą elektroniczną ze zwrotnym automatycznym wskazaniem terminu. Skarżący nie uzyskał punktów w tym zakresie ponieważ na pytanie ankietowe 3.1.3. zaznaczył odpowiedź "nie", oznaczającą, że nie zapewnia bieżącej rejestracji świadczeniobiorców drogą elektroniczną ze zwrotnym automatycznym wskazaniem terminu. W ocenie Sądu I instancji, o braku uzyskania punktów za posiadanie przedmiotowej aplikacji, zadecydowała odpowiedź udzielona przez skarżącego na pytanie w tym zakresie, a nie nierówne traktowanie oferentów. Organ wyjaśnił, że wszyscy, którzy udzielili twierdzącej odpowiedzi na pytanie w tym zakresie, zostali wezwani do wskazania adresu strony internetowej lub innego adresu potwierdzającego możliwość bieżącej rejestracji pacjentów drogą elektroniczną.
O uznaniu natomiast możliwość rejestracji drogą elektroniczną decydowała możliwość uzgodnienia tą drogą wizyty u świadczeniodawcy realizującego program, przez pacjentkę posiadająca skierowanie do programu badań prenatalnych. Rejestracja on-line dotyczy zatem rejestracji do lekarza z programu, nie dotyczy rejestracji do laboratorium. Zatem skarżący błędnie ocenił wymogi spełnienia warunku zapewnienia bieżącej rejestracji świadczeniobiorców drogą elektroniczną ze zwrotnym automatycznym wskazaniem terminu.
W ocenie Sądu I instancji, nie można również zarzucić Komisji nieprawidłowości w przyznawaniu punktów w zakresie dostępności przez oferentów do laboratorium diagnostycznego wpisanego w rejestrze. Komisja skorygowała twierdzącą odpowiedź skarżącej w tym zakresie oraz przyznaną skarżącej punktację, w związku z tym, że laboratorium wskazane w ofercie skarżącej nie znalazło się w wykazie ministra właściwego do spraw zdrowia podmiotów uprawnionych do prowadzenia staży kierunkowych w ramach specjalizacji diagnostów laboratoryjnych w dziedzinie: laboratoryjna genetyka medyczna. Skarżąca nie kwestionuje powyższych ustaleń Komisji, kwestionuje natomiast przedmiotowe kryterium, jako niemające żadnego wpływu na jakość/dostępność wykonywanych badań diagnostycznych. Powyższe stanowisko skarżącej, nie zmienia jednak faktu, że Komisja konkursowa dokonała prawidłowej oceny, że skarżąca nie spełnia omawianego wymogu.
W ocenie Sądu I instancji Komisja nie naruszyła art. 107 ust. 5 pkt 1 u.o.ś.z. W zaskarżonej decyzji organ precyzyjnie wyjaśnił, że założeniem postępowania konkursowego było zapewnienie jak największej ilości miejsc udzielania świadczeń, dlatego ogłoszenie o postępowaniu konkursowym przewidywało możliwość zawarcia maksymalnie 20 umów. Komisja konkursowa podczas negocjacji może jedynie negocjować cenę i liczbę świadczeń, co wynika z art. 142 ust. 6 u.o.ś.z. Organ wyjaśnił również, że Komisja konkursowa ustaliła kolejność negocjacji w zależności od pozycji zajętej w rankingu oraz że jak wynika z zał. nr 17 do rozporządzenia kryterialnego, w trakcie negocjacji oferenci mają możliwość uzyskania dodatkowych punktów za kryterium ceny do maksymalnych 10 punktów. Obniżenie ceny o 10% daje możliwość uzyskania maksymalnie 10 punktów za ofertę cenową. Skarżąca podobnie jak oferenci, którzy dali cenę oczekiwaną (11,30 zł), uzyskał 5 pkt za ofertę cenową, zatem za obniżenie ceny o max 10% mógł uzyskać dodatkowe 5 pkt. Jak wskazał Dyrektor, skarżąca nie skorzystała z tej opcji, akceptując propozycję Komisji konkursowej wyrażoną w protokole z 7 czerwca 2017 r. Skarżąca podpisał ten protokół, jak i protokół końcowy zawierający wynik negocjacji.
Skarżąca twierdzi, że zaproponowała podczas negocjacji obniżenie ceny, organ natomiast wskazał w zaskarżonej decyzji, że nie jest to zgodne z prawdą, gdyż w trakcie negocjacji skarżąca nie zgłaszała takiej propozycji. Sąd I instancji stwierdził, że kluczowe znaczenie ma fakt, że skarżąca nie podpisał protokołu rozbieżności, podpisując natomiast protokół zbieżności skarżąca przyjęła propozycję Komisji konkursowej. Dlatego też Sąd I instancji uznał, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 3 i ust. 7 w zw. z art. 142 ust. 6 i ust. 7 ustawy o świadczeniach, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji nieprzeprowadzenia negocjacji ze skarżącą w przedmiocie ceny za udzielane świadczenia.
W ocenie WSA w Warszawie Komisja nie naruszyła art. 142 ust. 5 u.o.ś.z., wybierając wszystkie złożone oferty poza ofertą odrzuconą. Z przepisu tego wynika, że w części niejawnej konkursu ofert komisja może: 1) wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, najkorzystniejszych pod względem kryteriów wyboru ofert określonych w art. 148 ust. 1;
2) nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Przepis ten zatem dawał możliwość wyboru 18 ofert jeżeli spełniały one konieczne wymogi, a założeniem postępowania konkursowego było zapewnienie jak największej ilości miejsc udzielania świadczeń i możliwość zawarcia maksymalnie 20 umów. Prawdą jest, że na podstawie tego przepisu Komisja mogła wybrać jedną lub tylko klika ofert, ale nie takie było założenie zawarte w ogłoszeniu o przedmiotowym postępowaniu konkursowym.
Sąd I instancji nie znalazł również podstaw do zakwestionowania wyliczenia ilości punktów za daną ocenianą kategorię. Organ dokładnie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, że z akt postępowania wynika, który z oferentów za jakie warunki otrzymał punkty. Ilość punktów za poszczególne kryteria, jak i suma punktów danego oferenta przedstawiona została w rankingu końcowym, który został załączony do decyzji. Organ wskazał w decyzji za co konkretnie dany oferent otrzymał punkt, a za co punkt został mu odebrany, ponieważ Komisja konkursowa jest związana zastrzeżeniem tajemnicy oferenta i nie może takich informacji udostępniać.
Sąd po przeanalizowaniu akt sprawy nie stwierdził, aby Komisja konkursowa zastosowała zróżnicowane kryteria rankingujące w stosunku do różnych oferentów, czy też aby dokonała nieuzasadnionego zaniżenia punktacji uczestnika konkursu w stosunku do innych oferentów, czy też takiego zawyżenia punktacji. Posiadanie przez skarżącą umowy z Funduszem przez 10 lat zostało uwzględnione w kryterium ciągłości, za które skarżąca otrzymała punkty.
WSA stwierdził, że podniesiona przez skarżącą okoliczność niewykonywania amniopunkcji przez wielu oferentów, którzy podpisali umowy z Funduszem w wyniku przedmiotowego postępowania konkursowego, nie stanowi samo w sobie o wadliwości prawnej przedmiotowego postępowania konkursowego. Okoliczność ta z całą pewnością zostanie zweryfikowana przez Fundusz, jednak nawet jeżeli ma ona miejsce, nie może stanowić podstawy uwzględnienia skargi.
Sąd I instancji nie stwierdził uchybień w postępowaniu, które dawałyby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zostało przeprowadzone w sposób zapewniający równe traktowanie wszystkich oferentów oraz w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Komisja konkursowa dokonała oceny ofert przy zastosowaniu jednakowych kryteriów, w tym w szczególności kryterium ciągłości, kompleksowości, dostępności i jakości udzielanych świadczeń, kwalifikacji personelu, wyposażenia w sprzęt i aparaturę medyczną oraz ceny i liczby oferowanych świadczeń.
Spółka zaskarżyła wyrok w całości domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie:
- I. Prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 154 ust. 3 i 6 w zw. z art. 134 ust. 1 w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (dalej: u.ś.o.z.), poprzez błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że ogłoszenie i przeprowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych było zgodnie z zasadą równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz zasadą zachowania uczciwej konkurencji podczas gdy faktycznie doszło do przeprowadzenia postępowania z pominięciem zasady "równego traktowania wszystkich świadczeniodawców" oraz z pominięciem zasady "zachowania uczciwej konkurencji" m.in. w wyniku stosowania niejasnych standardów ankiety, mających wpływ na uzyskanie punktacji w rankingu końcowym postępowania konkursowego, stosowaniem odmiennych kryteriów do każdego z oferentów w zakresie braków ofert oraz poprzez branie udziału w postępowaniu konkursowym osób spoza Komisji konkursowej, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie;
- 2. art. 134 ust. 2 u.ś.o.z. poprzez błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że NFZ ogłosił oraz przeprowadził postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych zgodnie z zasadą równego traktowania wszystkich świadczeniodawców podczas gdy brak przedstawienia szczegółowych kryteriów mających wpływ na wyliczenie punktów w rankingu końcowym, w tym niewykazanie za co dany oferent otrzymał określoną liczbę punktów i za co punkty zostały odjęte i nie powołanie się na żaden dokument, który ustalał sposób przyznawania punktów doprowadził do nierównego traktowania oferentów;
- 3. art. 134 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 3 i 7 w zw. z art. 142 ust. 6 i 7 u.ś.o.z. poprzez błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że działania podejmowane przez skarżącą nie skutkowały obowiązkowym przeprowadzeniem negocjacji;
- 4. art. 154 ust. 6 w zw. z art. 148 u.ś.o.z. poprzez błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że organ dokonał prawidłowej oceny ofert podczas gdy organ wadliwie porównał, nienależycie sprawdził i ocenił złożone oferty oraz nie wyjaśnił szczegółowych kryteriów przyznania punktów oferentom w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;
- 5. art. 142 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 148 u.ś.o.z. poprzez błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że wybór wszystkich ofert, a nie najlepszych ofert, został dokonany wbrew kryteriom jakości, kompleksowości, dostępności i ceny, co miało wpływ na doznanie uszczerbku w interesie prawnym skarżącej;
- 6. art. 149 u.ś.o.z. poprzez błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że oferty wszystkich oferentów były prawidłowe i nie podlegały odrzuceniu w trakcie postępowania konkursowego, podczas gdy w trakcie postępowania byli oferenci, którzy nie uzupełnili braków formalnych ofert w terminie, mimo rygoru ich odrzucenia oraz nie odrzucono ofert, które nie spełniły warunków określonych w przepisach prawa oraz szczególnych warunków umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, i/lub zawierającej nieprawdziwe informacje;
- 7. art. 146 u.ś.o.z. poprzez błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że punktacja ustalona przez Prezesa NFZ była prawidłowa, podczas gdy nieprawidłowo ustalono punktację m.in. w zakresie wind.
- II. Przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. – poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności zasady równego traktowania oferentów;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niedokonanie przez organy pełnego rozważania całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. a) niewłaściwe zastosowanie i brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w ten sposób, że organy wskazując na prawidłowość przeprowadzonego postępowania nie odniosły się do kwestii punktacji ofert i przyjętych kryteriów ich oceny, podczas gdy skarżący nie zna uzasadnienia przyjętej oceny punktowej, co uniemożliwia skarżącemu polemikę z przedstawioną przez organy NFZ argumentacją;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, mające istotny wpływ na wynik sprawy i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo iż w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności niewyjaśniane pozostały okoliczności związane z zarzutem naruszenia zasady równego traktowania oferentów i zasady zachowania uczciwej konkurencji oraz bezstronności podczas prowadzenia negocjacji przez komisję konkursową w części niejawnej konkursu, a także niedostatecznego udokumentowania rzeczywistego przebiegu tego etapu procesu kontraktowania świadczeń;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niedokonanie przez organy pełnego rozważania całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji ustalenie, że ankieta, w której wskazano, że 2 punkty przysługują wyłącznie w sytuacji, gdy oferent posiada windę, narusza zasady równego traktowania oferentów.
- 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niedokonanie przez organy pełnego rozważania całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji ustalenie, że sformułowania użyte w ankiecie związane z aplikacją służącą wykonaniu obowiązku zapewnienia bieżącej rejestracji świadczeniobiorców drogą elektroniczną ze zwrotnym automatycznym wskazaniem terminu było jednoznaczne i wyczerpujące, i wyłącznie skarżący ponosi odpowiedzialność za niezaznaczenie tej pozycji, w sytuacji gdy w tym zakresie ankieta budzi problemy interpretacyjne, zawiera niedokładne i niejednoznaczne określenia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie koszów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej odnosi się do zarzutów materialnych. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.
W ocenie NSA niezasadne są podniesione przez Spółkę zarzuty procesowe. Skarga kasacyjna ujmuje te naruszenia w pięciu punktach, wskazując na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jako samodzielnej normy prawnej lub w połączeniu z przepisami art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Sąd II instancji odnosi się do tych zarzutów łącznie, gdyż wszystkie dotknięte są wadą formalną, która uniemożliwia merytoryczna odnoszenie się do poszczególnych naruszeń. NSA odnosząc się do tych zarzutów łącznie zauważa i podkreśla, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. To ona wyznacza zakres i kierunki weryfikacji zaskarżonego wyroku. Sąd II instancji nie może z urzędu dokonywać jakiejkolwiek kontroli, jeżeli jej zakres nie wynika ze skargi kasacyjnej. Z tego też powodu skarga kasacyjna jest profesjonalnym środkiem prawnym.
Skuteczność tego środka zależy przede wszystkim od spełnienia prawem określonych wymogów. Zatem stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna ma wskazywać naruszone przez Sąd I instancji przepisy prawa, a więc budować przeciw wyrokowi zarzuty oraz musi zawierać ich uzasadnienie, a więc wskazywać na czym polegało naruszenie przepisów ujętych w zarzucie, wyjaśniać poprawnie ich stosowanie oraz w przypadku zarzutów procesowych wykazywać "istotność" wpływu tych naruszeń na orzeczenie, bo przy tego rodzaju naruszeniach tylko naruszenia istotne mogą być podstawą uwzględnienia skargi. Nawet w świetle uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1, nie budzi wątpliwości, że zarzuty kasacyjne muszą być stawiane we właściwych podstawach kasacyjnych – co przynajmniej musi wynikać z jej uzasadnienia – oraz mają być uzasadnione.
Rozpoznawana skarga kasacyjna tych warunków nie spełnia. Przede wszystkim nie uzasadnia postawionych zarzutów procesowych. W istocie w ogóle nie odnosi się do tej materii, a więc nie wyjaśnia w jaki sposób Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Dodać należy, że Sąd I instancji nie stosował tego przepisu, bo przecież oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Gdyby więc strona zamierzała poprawnie odwołać się do tego przepisu, to tylko przez jego niezastosowanie i wykazanie naruszeń przepisów k.p.a., a nie przez błędne stosowanie tej normy prawnej. Pomijając ten wątek sprawy, bo skarga kasacyjna nie odnosi się do tego problemu podkreślić należy także i to, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie może być samodzielną podstawą kasacyjną, jak ma to miejsce w pkt 1 zarzutów procesowych. Stanowisko takie w nauce i orzecznictwie jest jednolite.
Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z naruszeniem przepisów k.p.a. - wskazanych w skardze kasacyjnej - trzeba stwierdzić, że strona formułując w pkt. 2-5 środka zaskarżenia zarzuty niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niepełnego rozważenia materiału zebranego w sprawie nie wskazuje jakich dowodów nie przeprowadzono, a które nie zostały poddane wszechstronnej ocenie. Z tych więc powodów zarzuty procesowe skargi kasacyjnej należało uznać za nieskuteczne.
Zdaniem NSA podobnie należy ocenić przedstawione przez Spółkę zarzuty materialne. W tym zakresie Spółka ujmuje naruszenia w siedmiu punktach, opierając je na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Sąd II instancji przypomina, że naruszenie prawa materialnego to wadliwa wykładnia pojęć, którymi posługuje się ustawa lub zastosowanie przepisu do stanu faktycznego, w którym ten przepis nie powinien być stosowany. Poza tym prawo materialne to te normy, które regulują określone prawa lub obowiązki w ramach stosunku prawnego.
Zatem sformułowanie skutecznego zarzutu na podstawie z art. 174 pkt 1 wymaga odwołania się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i właściwych przepisów materialnych stosowanych przez organy. Rozpoznawana skarga kasacyjna odnosi się tylko do przepisów merytorycznych, stosowanych przez organ, inną kwestią jest czy są to przepisy materialne w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
W ocenie Sądu II instancji przepisy te nie są przepisami materialnymi, a więc art. 149 ust. 1 pkt 7, art. 142 ust. 6 i 7, art. 154 ust. 3, 6 i 7, gdyż są to normy wskazujące sposób działania komisji konkursowej w części niejawnej konkursu, przyczyny odrzucenia ofert lub regulujące postępowanie odwoławcze w ogłoszeniu o rozstrzygnięciu postępowania konkursowego. NSA zauważa, że wszystkie przepisy wskazane przez stronę jako materialne ustawa zawiera w dziale IV, regulującym postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniobiorcami. Przy takim normatywnym ujęciu materii, tym bardziej należy wskazać, że przepis objęty zarzutem naruszenia prawa materialnego ma charakter materialny, bo inaczej jest postawiony w niewłaściwej podstawie kasacyjnej, a to jest wadą skargi kasacyjnej uniemożliwiająca ocenę konkretnego wyroku z punktu widzenia zarzucanego naruszenia. Pomocne w tym zakresie powinno być uzasadnienie stawianych zarzutów materialnych, jednak w rozpoznawanej skardze kasacyjnej próżno poszukiwać uzasadnienia konkretnych przepisów, które znalazły się w petitum skargi jako naruszenia prawa materialnego.
Z treści uzasadnienia można ustalić, że strona dopatruje się naruszenia przepisów prawa materialnego, polegającego na złamaniu przez organ zasady obiektywizmu i równego traktowania świadczeniodawców. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, a więc w tym zakresie trafne jest twierdzenie Sądu I instancji, że organ nie dopuścił się złamania tych zasad. Wprawdzie, co zauważył Sąd I instancji, prowadzonemu postępowaniu można było postawić drobne zarzuty np. co do przepisów związanych z wyposażeniem w windę placówki udzielającej świadczeń, to jednak te okoliczności nie mogły być potraktowane jako naruszenie ustawowych zasad, bowiem organ jednakowo traktował wszystkie podmioty, które musiały przygotować ofertę w takich samych warunkach formalnych. Odnosi się to chociażby do czytelności opracowywanych ankiet, które były jednakowe dla wszystkich.
Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.