Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 277/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1229/10, oddalił skargi I. D. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

Sąd pierwszej instancji uwzględnił następujący stan sprawy:

Okręgowy Inspektorat Rybołówstwa Morskiego w G. decyzjami z dnia [...] grudnia 2008 r. wymierzył I. D. będącemu kapitanem statku rybackiego [...] o długości całkowitej mniejszej niż 10 m, (dalej zwany: skarżącym), kary pieniężne w łącznej wysokości 26 500 zł. W podstawie prawnej decyzji o wymierzeniu kar pieniężnych wskazano art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm. dalej: "ustawa o rybołówstwie") oraz § 3 pkt 38 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie (Dz. U. z 2005 r. Nr 76, poz. 671, dalej: "rozporządzenie w sprawie wysokości kar /.../").

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzjami z dnia [...] kwietnia 2009 r. uchylił decyzje Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G. z dnia [...] grudnia 2008 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że organ I instancji stosując § 3 pkt 38 rozporządzenia w sprawie wysokości kar /.../ nie określił na czym mogłoby polegać "inne naruszenie" przez skarżącego wymienionych w treści tego paragrafu przepisów. Stwierdził, że § 3 pkt 38 rozporządzenia należy interpretować zawężająco i stosować wyłącznie do naruszeń nie wymienionych enumeratywnie w tym rozporządzeniu. Minister wskazał również, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08 orzekł, że między innymi § 3 pkt 38 rozporządzenia w sprawie wysokości kar /.../ jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Wyrok ten został ogłoszony w dniu 15 lipca 2009 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Okręgowy Inspektorat Rybołówstwa Morskiego w G. decyzjami z dnia [...] listopada 2009 r. wymierzył I. D. kary pieniężne w wysokości odpowiednio: 6000 zł, 3500 zł, 4600 zł, 3600 zł, 3500 zł, 4300 zł, 3800 zł, 3300 zł, 3100 zł, 2500 zł, 4100 zł, 5000 zł, 2600 zł, 3500 zł, 3000 zł, 3500 zł za naruszenie art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza na Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32 wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz. Urz. UE. L 180, str. 3, dalej: "rozporządzenie Komisji (WE) nr 804/2007"). W podstawie prawnej decyzji o wymierzeniu kar pieniężnych wskazano art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy o rybołówstwie oraz § 4 pkt 21 rozporządzenia w sprawie wysokości kar /.../. Organ wskazał, że zgodnie z art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy o rybołówstwie kto wykonuje rybołówstwo morskie statkiem rybackim z naruszeniem przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, podlega – w przypadku kapitana statku rybackiego o długości całkowitej mniejszej niż 10 m – karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Według zaś § 4 pkt 21 rozporządzenie w sprawie wysokości kar /.../ wysokość kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy o rybołówstwie i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej przez armatora lub kapitana statku rybackiego o długości całkowitej mniejszej niż 10 m wynosi: od 2.000 zł do 22.000 zł - za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołań I. D. decyzjami z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzje Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G. z dnia [...] listopada 2009 r. Stwierdził, że organ I instancji nie naruszył art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) i trafnie ustalił okoliczności faktyczne tj. naruszenie zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 804/2007. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że zakaz prowadzenia połowów dorszy podyktowany był znacznym przekroczeniem przez polskich rybaków ogólnej kwoty połowowej dorszy, jaka została przyznana Polsce w 2007 r. W preambule rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 wyraźnie wskazano bowiem, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackiej w 2007 r. przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i w związku z tym wielkości dopuszczalne uznaje się za wyczerpane.

W ocenie Ministra skarżący prowadząc połowy w czasie obowiązywania zakazu naruszył przepisy Wspólnej Polityki Rybołówstwa, w związku z czym zasadne było nałożenie kar pieniężnych. Przy wymierzaniu kar organ wziął pod uwagę charakter szkody, wartość szkody poczynionej w danych zasobach połowowych i w środowisku morskim oraz wartość produktów rybołówstwa uzyskanych dzięki popełnieniu poważnego przestępstwa.

1. I. D. wniósł skargi na powyższe decyzje Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 27 października 2010 r. orzekł o ich oddaleniu.

W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że wobec faktu członkostwa Polski w Unii Europejskiej krajowy porządek prawny kształtują m.in. rozporządzenia Unii Europejskiej zaliczane do pochodnego prawa wspólnotowego. Są one aktami wiążącymi w całości, przewidzianymi do bezpośredniego stosowania w państwach członkowskich. Podstawą do wymierzenia skarżącemu kary było naruszenie zakazu połowu dorsza określonego w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 804/2007. W akapicie 3 preambuły rozporządzenia stwierdzono, iż połowy dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i jej przyznane.

Zatem fakt wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. nie może budzić wątpliwości. Podstawę dla uprawnień Komisji Europejskiej w zakresie ustalania wielkości dopuszczalnych połowów na akwenach unijnych stanowi rozporządzenie Rady (WE) Nr 2371/2002 z 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (Dz. U. UE L 358 z 31 grudnia 2002 r., dalej: rozporządzenie Rady (WE) Nr 2371/2002). Stosownie do treści art. 26 ww. rozporządzenia Komisja Europejska jest podmiotem odpowiadającym za ocenę i kontrolę stosowania zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie oraz jest uprawniona do wprowadzenia bezwzględnego zakazu działalności połowowej na podstawie dostępnych sobie informacji.

WSA nie podzielił argumentacji Skarżącego, że ustanowienie zakazu połowu przez upoważniony do tego organ Unii Europejskiej prowadziło do uszczuplenia praw nabytych wynikających z pozostającej w obrocie prawnym decyzji – specjalnego zezwolenia połowowego, gdyż na dzień uzyskania tego zezwolenia oraz prowadzenia połowów pozostawał już w krajowym porządku prawnym bezpośrednio skuteczny przepis art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 2371/2002. Wobec powyższego decyzja w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego dla konkretnego podmiotu przysparzała prawo połowu jedynie w granicach wyznaczonych obowiązującym porządkiem prawnym, a więc do czasu wyekspirowania wskazanego datą terminu jego obowiązywania, wyczerpania indywidualnie przyznanej kwoty połowowej, bądź w sytuacji szczególnej – do czasu ustanowienia stosownego zakazu o charakterze ogólnym. Zdaniem sądu pierwszej instancji w kontekście powyższych rozważań bez znaczenia została podniesiona przez Skarżącego kwestia pozostawiania w obrocie decyzji uprawniającej do prowadzenia połowów – specjalnego zezwolenia połowowego, z którego wynikający limit indywidualny nie był wyczerpany w czasie, gdy wymierzono administracyjne kary pieniężne za prowadzenie działalności ujętej w zezwoleniu, bowiem z decyzji tej nie wynikały dla strony żadne skutki w sferze materialnoprawnej po wprowadzeniu zakazu połowu dorsza.

Organ administracji mógł zatem z urzędu lub na wniosek strony orzec o wygaśnięciu decyzji w zakresie niewykorzystanych kwot połowu dorsza (art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.). Sąd podkreślił przy tym, że ewentualne wygaszenie byłoby jedynie pośrednim następstwem prawnym ustanowienia zakazu, jednak sama utrata uprawnień do połowu wynika z mocy stosownego rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007, nie jest zaś skutkiem ewentualnej decyzji o wygaszeniu.

W ocenie Sądu brak było podstaw do twierdzenia, że organ, rozpoznając przedmiotowe sprawy, niedostatecznie ustalił i ocenił stan faktyczny, gdyż w rzeczywistości ustalił okoliczności faktyczne naruszenia przepisów o rybołówstwie w postaci prowadzenia połowów dorszy podczas obowiązującego zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską w związku z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. Ustalenia dotyczące przekroczenia kwoty połowowej przez statki pływające pod polską banderą zostały dokonane przez Komisję Europejską na podstawie kontroli, które ujawniły nieprawidłowości w zakresie raportowanych danych.

Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił także zarzutu naruszenia § 4 pkt 21 rozporządzenia w sprawie wysokości kar /.../ z uwagi na wymierzenie kar za jeden połów w sytuacji, gdy, zdaniem skarżącego, przepis ten przewiduje jedną sankcję za prowadzenie połowów, nie zaś za jeden połów, a w stosunku do skarżącego toczą się inne postępowania dotyczące połowów tego samego rodzaju. W ocenie sądu wykładnia stosownej regulacji zastosowana przez organ, który poszczególne czyny skutkujące wymierzeniem kary wiąże z odrębnymi rejsami, jest racjonalna i wpisuje się w ratio legis regulacji dotyczących wymierzania kar administracyjnych.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonych decyzji pozostaje kwestia naruszenia zakazu reformationis in peius, gdyż przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W skardze kasacyjnej I. D. zaskarżył w całości powyższy wyrok WSA w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie od organu administracji – Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

1. I. D. wniósł ponadto o:
2. 1. przeprowadzenie dowodu z dokumentu – prywatnej opinii biegłego prof. I. D.-K. na okoliczność:
3. - braku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce w 2007 r., a w konsekwencji: braku podstaw do wymierzenia skarżącemu kary.
4. 2. przeprowadzenie dowodu z dokumentu – pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z października 2010 r. na okoliczność braku wiarygodności danych tzw. FIDES III, które to dane powstały poprzez dodanie politycznie wynegocjowanych kwot do danych oficjalnych, wg których nie doszło do żadnego przełowienia;
5. 3. przeprowadzenie dowodu z dokumentu – pytania [...] deputowanego do Parlamentu Europejskiego M. G. i odpowiedzi na to pytanie udzielone przez komisarz M. D. w imieniu Komisji Europejskiej na okoliczność braku konkretnych dowodów na okoliczność ewentualnego przekroczenia przez Polskę w 2007 r. ogólnej kwoty połowowej.

Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 4 pkt 21 rozporządzenia w sprawie wysokości kar /.../ oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2010 r., pomimo iż naruszają one art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w kierunku ustalenia, czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007;
2. 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 oraz akapitem 3 i 5 preambuły do rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007 w zw. z art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 2371/2002 w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2010 r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż treść akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007 oraz art. 1 rozporządzenia w niniejszym postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej z tytułu deliktu administracyjnego przesądza o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona.

Skarżący "z ostrożności procesowej" sformułował dodatkowo powyższy zarzut w następujący sposób:

1. - naruszenie prawa materialnego, a mianowicie akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007 oraz art. 1 tego rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, polegające na błędnym uznaniu, iż ich treść przesądza erga omnes – we wszelkich sprawach i wszelkich postępowaniach o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona;
2. 3. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 4 pkt 21 rozporządzenia w sprawie wysokości kar /.../, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamianiu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów;
3. 4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 kwietnia 2010 r., w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznym decyzji administracyjnych (w żaden sposób niewyeliminowanych z obrotu prawnego) w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działalnie w jakikolwiek sposób naruszające prawo.

Skarżący "z ostrożności procesowej" na wypadek nieuwzględnienia wyżej wskazanych zarzutów, zarzucił:

1. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 kwietnia 2010 r. w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 139 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej i dalszych pismach procesowych pełnomocnik skarżącego stwierdził, że to § 2 pkt 37, § 3 pkt 38, § 4 pkt 39, § 5 pkt 29 rozporządzenia w sprawie wysokości kar /.../ (niekonstytucyjnośc których stwierdził TK wyrokiem z dnia 7 lipca 2009 r., K 13/08) penalizowały naruszenie zakazu połowu. Funkcjonujący zaś obok przepis § 4 pkt 21 rozporządzenia wskazuję, że dokonywanie połowów wbrew zakazowi nie jest tożsame z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej. Podniesiono nadto, że w miejsce uchylonych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów ponownie wprowadzono regulacje penalizujące naruszenie zakazu połowów (§2 pkt 42, §3 pkt 49).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wniósł o dopuszczenie dowodu z zezwolenia połowowego z [...] grudnia 2007 r. dotyczącego połowów dorszy na podobszarze 22-24 do wyczerpania kwoty połowowej nie później niż do [...] grudnia 2007 r., skierowanego do osoby trzeciej – na okoliczność ustalenia, że organ przyjmował, iż ogólna kwota połowowa dorsza przyznana Polsce na rok 2007 nie została wyczerpana.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu prawem przewidzianych podstawach, tj. zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy).

Zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych zmierzają przede wszystkim do podważenia prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, które Sąd pierwszej instancji – przy wyrokowaniu – przyjął jako prawidłowe.

Ocena zasadności tych zarzutów wymaga uwagi, że wojewódzki sąd administracyjny, badając czy organy administracyjne dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy, musi mieć na względzie, że konieczne w sprawie ustalenia dotyczyć muszą faktów prawotwórczych, a więc mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. O tym, jakie fakty mają znaczenie, decydują zaś normy prawa materialnego.

Poza sporem jako podstawę prawną nałożenia na skarżącego kar pieniężnych wskazano art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy o rybołówstwie oraz § 4 pkt 21 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie. Powołano także art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 ustanawiającego zakaz połowu dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające od banderą Polski.

Zgodnie z art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy o rybołówstwie, kto wykonuje rybołówstwo morskie statkiem rybackim z naruszeniem przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, podlega – w przypadku kapitana statku rybackiego o długości całkowitej mniejszej niż 10 m – karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Odnośnie przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, naruszenie których polega karze na podstawie powołanego wyżej art. 63 ust. 1 ustawy, wyjaśnić wypada, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. e) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską działalność Wspólnoty obejmowała na warunkach i zgodnie z harmonogramem przewidzianym w Traktacie wspólną politykę w dziedzinach rolnictwa i rybołówstwa.

Wspólna polityka rybołówstwa realizowana jest między innymi poprzez rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa.

Zgodnie z art. 26 tego rozporządzenia Komisja ocenia i kontroluje stosowanie zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie oraz ułatwia współpracę i koordynację pomiędzy nimi (ust. 1). Jeżeli istnieje dowód, że działalność połowowa prowadzona w danym obszarze geograficznym może doprowadzić do poważnego zagrożenia dla ochrony żywych zasobów wodnych, Komisja może podjąć środki zapobiegawcze (ust. 3). W przypadku gdy została wyczerpana kwota, przydział lub dostępny udział Państwa Członkowskiego, Komisja może, na podstawie dostępnych informacji, natychmiast zatrzymać działalność połowową (ust. 4).

Według art. 20 powołanego rozporządzenia na wniosek Komisji Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, podejmuje decyzję w sprawie limitów połowowych i/lub nakładu połowowego oraz w sprawie rozdziału możliwości połowowych między Państwa Członkowskie, jak również w sprawie warunków związanych z takimi limitami. Możliwości połowowe rozdziela się pomiędzy Państwa Członkowskie w taki sposób, żeby zapewnić każdemu Państwu Członkowskiemu względną stabilność działalności połowowej dla każdego zasobu lub łowiska.

Powołując ten przepis, Rada Unii Europejskiej przyjęła rozporządzenie nr 1941/2006 ustalające wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grupy zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r.

Z kolei mając na uwadze rozporządzenie Rady (WE) nr 1941/2006 ustanawiające wielkości dopuszczalnych połowów oraz uwzględniając cytowany wyżej art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002, Komisja (WE) przyjęła rozporządzenie nr 804/2007 ustanawiające zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski.

Art. 1 rozporządzenia stanowi: "Uznaje się, że z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały część kwoty przyznaną Polsce na 2007 r."

W art. 2 statkom pływającym pod banderą Polski zakazano połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia do dnia 31 grudnia 2007 r. W tym okresie zakazano również przechowywania na statku, przeładunku lub wyładunku ryb pochodzących z tego stada złowionych przez te statki.

W tym stanie rzeczy nie ulega kwestii, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 804/2007 zawiera przepisy Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, o których mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie.

W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane – dla oceny czy kapitan podlegał karze pieniężnej o nałożeniu której stanowi art. 63 ust. 1 w związku z art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 804/2007 – ustalenia wymagało czy kapitan naruszył ustanowiony przepisem Wspólnej Polityki Rybackiej UE zakaz.

Z powołanych wyżej norm prawa materialnego wynika bowiem, że okolicznością prawotwórczą mającą znaczenie w sprawie jest fakt połowu dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) po dacie wprowadzonego zakazu.

Ustalenia takie zostały dokonane i na obecnym etapie postępowania nie jest sporne, że skarżący naruszył zakaz połowu dorsza ustanowiony art. 2 rozporządzenia 804, obowiązujący od 11 lipca 2007 r.

Wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej WSA nie uchybił zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.

Nietrafny był też wniosek dotyczący przeprowadzenia dowodów uzupełniających. Przede wszystkim z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że przeprowadzenie dowodu uzupełniającego jest uprawnieniem Sądu a nie obowiązkiem. Ponadto przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: 1) jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości;

2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu uważa się zaś za niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że przeprowadzenie wskazanych w skardze kasacyjnej dowodów w istocie zmierzałoby do oceny legalności rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 a nie do oceny legalności zaskarżonych decyzji. Nie było zatem niezbędne w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a.

Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie uzasadnia też zarzut naruszenia art. 1 oraz akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007. Jak już wskazano, informacje o przekroczeniu przyznanych Polsce wielkości dopuszczalnych połowów dorszy z podobszaru Morza Batyckiego 25-32, wody WE, przedstawiono w preambule rozporządzenia dla uzasadnienia wprowadzonego zakazu.

Twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że znamieniem odpowiedzialności z tytułu deliktu administracyjnego zarzucanego skarżącemu jest dokonywanie połowów w czasie, gdy ogólna kwota połowowa została wyczerpana – nie polega na prawdzie i pozostaje w sprzeczności z regulacjami zawartymi w przepisach wskazanych jako podstawa prawna podlegania karze pieniężnej.

Raz jeszcze podkreślić trzeba, że zasada i przesłanki podlegania karze pieniężnej wynikają z ustawy (art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie).

Dalszą kwestią jest zaś wysokość nałożonej kary pieniężnej i podstawa prawna określenia wysokości tej kary.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem – stwierdzając naruszenie wprowadzonego przepisem prawa wspólnotowego zakazu połowu w Morzu Bałtyckim dorsza ze stada z obszaru 25-32, wody WE – wysokość kary wymierzono na podstawie § 4 pkt 21 krajowego aktu wykonawczego.

Zgodnie z tym przepisem wysokość kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy o rybołówstwie i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej przez armatora lub kapitana statku rybackiego o długości całkowitej mniejszej niż 10 m wynosi: od 2.000 zł do 22.000 zł - za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.

Zarzut naruszenia tego przepisu dotyczy dwóch kwestii.

Po pierwsze z treści tego przepisu strona wnosząca skargę kasacyjną wywodzi, że koniecznym było przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia, czy ogólna kwota połowowa została wyczerpana.

Ponadto skarżący zarzuca błędną jego wykładnię – polegającą na utożsamieniu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana, z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz.

W ocenie składu orzekającego NSA związany z ww. przepisem zarzut niedokonania istotnych ustaleń faktycznych opiera się na błędnym założeniu, że przepis ten statuuje czyny podlegające karze.

Tymczasem z treści delegacji ustawowej wynika jednoznacznie, że minister właściwy do spraw rybołówstwa upoważniony został jedynie do określenia w drodze rozporządzenia wysokości kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust. 1-3 art. 63 ustawy o rybołówstwie. Minister właściwy do spraw rybołówstwa nie był zatem uprawniony do określenia i nie określił katalogu naruszeń podlegających karze pieniężnej.

Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że określenie wysokości kary pieniężnej za prowadzenie połowów określonych gatunków organizmów morskich z naruszeniem przepisów ustanawiających zakaz połowu tych gatunków, w krajowym akcie wykonawczym wprost określono w pkt 49 § 4 dopiero na mocy obowiązującego od dnia 28 lipca 2010 r. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 czerwca 2010 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie.

Nie znaczy to jednak, że przed tą datą prowadzenie połowów – wbrew przepisom ustanawiającym zakaz – nie podlegało karze pieniężnej. Takiego stanowiska nie zmienia fakt, że w znowelizowanym stanie prawnym prawodawca uznał za celowe zróżnicowanie wysokości kar za przekroczenie ogólnej kwoty połowowej oraz za naruszenie zakazu połowów (bez względu na przyczynę wprowadzenia zakazu). Pogląd, że przed wprowadzeniem regulacji zawartej w § 4 pkt 49 rozporządzenia w sprawie wysokości kar /.../ naruszenie zakazu połowów nie podlegało karze pieniężnej pozostaje w ewidentnej sprzeczności z treścią art. 63 ust. 1 ustawy.

Żadną miarą nie można przyjąć, że akt wykonawczy wyłączył podleganie karze pieniężnej za naruszenie przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, w tym przypadku za naruszenie zakazu wprowadzonego art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007.

Skoro – zgodnie z art. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 – powodem wprowadzonego zakazu połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszar 25-32, wody WE) było wyczerpanie części kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. – to znaczy, że naruszenie tego zakazu w istocie polega na prowadzeniu połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.

Stanowiska tego nie podważa fakt, że rozporządzenie unijne wprowadza zakaz połowów z uwagi na wyczerpanie dopuszczalnych wielkości połowów dorszy ze stada z podobszaru Morza Bałtyckiego 25-32, a nie posługuje się pojęciem wyczerpania ogólnej kwoty połowowej.

W tym kontekście rozważając zarzut braku tożsamości między prowadzeniem połowów organizmów żywych, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana, a dokonywaniem połowów mimo zakazu ustanowionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 804/2007, należy zauważyć, że przepisy unijne nie posługują się pojęciem "ogólna kwota połowowa", z kolei przepisy prawa krajowego, posługując się tym pojęciem, nie definiują go.

Zgodnie z art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1941/2006 ustanawiającego wielkości dopuszczalnych połowów /.../ oprócz definicji zawartych w art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 do celów rozporządzenia stosuje się definicję pojęcia "całkowite dopuszczalne połowy (TAC)" – jako roczną ilość ryb, która może być odławiana z każdego zasobu (art. 3 lit. c) oraz "kwota" jako część TAC przydzieloną Wspólnocie, państwu członkowskiemu lub krajowi trzeciemu.

Według art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 "zasób" oznacza żywe zasoby wodne występujące w danym zarządzanym obszarze (art. 3 lit. g) zaś "żywe zasoby wodne" oznaczają dostępne morskie gatunki wodne, włączając gatunki wypływające i spływające do morza w celu składania ikry podczas ich przebywania w wodzie morskiej (art. 3 lit. b).

Z powyższego wywieść należy zatem, że kwota (dopuszczalnego połowu) przydzielana państwu członkowskiemu dotyczy zasobu jako gatunku występującego w określonym obszarze.

Potwierdza to sposób ustalania limitów połowowych określony w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1941/2006, przy czym "limity połowowe" rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 definiuje jako ograniczenie ilościowe w wyładunku zasobu lub grupy zasobów w określonym czasie, o ile prawo wspólnotowe nie stanowi inaczej (art. 3 lit. m).

Zgodnie z art. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1941/2006 limity połowowe i przydział tych limitów państwom członkowskim określono w załączniku I do tego rozporządzenia. Załącznik ten – zgodnie z jego tytułem – zawiera limity w rozbiciu według gatunku i obszarów, zatem zgodnie z przytoczoną wyżej definicją pojęcia "zasób". Załącznik wyszczególnia TAC i kwoty według zasobów oraz przydziały dla poszczególnych państw. Według tabel załącznika, dokonując przydziałów państwom członkowskim na Morzu Bałtyckim na 2007 r., wskazano gatunek i obszar. Polsce – odnośnie dorsza – przydzielono 10.784 ton tego gatunku z podobszaru 25-32 oraz 3.118 ton z podobszaru 22-24.

W ocenie składu orzekającego NSA nie sposób więc odczytywać znaczenia "ogólnej kwoty połowowej" w oderwaniu od limitów połowowych, a te – jak wykazano –- dotyczą zasobu rozumianego jako gatunek występujący na określonym obszarze.

Nie można też pomijać celu przydziału limitów połowowych. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1941/2006 ustalające wielkości dopuszczalnych połowów /.../ uwzględnia rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002. Ostatnie z powołanych rozporządzeń wskazuje zaś, że ustanowienie limitów połowowych ma zapewnić zrównoważoną eksploatację zasobów (pkt 9 preambuły). Zrównoważona eksploatacja ma zaś na celu ochronę ulegających zmniejszeniu zasobów rybnych (pkt 3 preambuły).

Z uwagi na przedstawiony wyżej sposób przydziału limitów połowowych oraz określony prawem cel przydziału tych limitów nie można przyjąć, by ogólną kwotę połowową rozumieć jako "łączną" kwotę, przydzieloną odnośnie jednego gatunku na wszystkich obszarach, na których gatunek ten występuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione stanowisko co do interpretacji pojęcia ogólnej kwoty połowowej nie mogło zostać podważone dowodem, o dopuszczenie którego pełnomocnik skarżącego wniósł na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Postępowanie dowodowe ze swej istoty musi zaś dotyczyć ustaleń faktycznych. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że przedmiotem dowodu mogą być tylko okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia. Tymczasem zgłoszony wniosek dowodowy w istocie zmierza do wykazania, jak – ewentualnie – organ rozumiał pojęcie ogólnej kwoty połowowej.

Wykładnia pojęć zawartych w przepisach prawa materialnego nie jest zaś kwestią faktu, lecz jest kwestią prawną.

Z tych względów wniosek dowodowy nie mógł zostać uwzględniony.

W świetle tego co zostało dotąd powiedziane zarzut błędnej wykładni § 4 pkt 21 rozporządzenia w sprawie wysokości kar /.../ nie jest więc trafny.

Zauważyć należy nadto, że skarga kasacyjna nie zarzuca wadliwego zastosowania § 4 pkt 21 krajowego aktu wykonawczego – przez określenie wysokości kary pieniężnej – której podlegał skarżący z racji naruszenia zakazu połowu dorsza ze stada z obszaru 25-32 – na podstawie tego przepisu.

Za niezasadny uznać należy też zarzut sformułowany w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej. Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 1101/10, że wadliwe jest założenie, że specjalne zezwolenie połowowe jest skuteczne przez cały okres, na jaki zostało wydane, aż do czasu wyczerpania przyznanej nim kwoty połowowej. Granicę czasową, do jakiej połowy w oparciu o to zezwolenie mogą być wykonywane, może stanowić przekroczenie ogólnej kwoty połowowej (art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie), bądź wprowadzenie, znajdującego oparcie w przepisach, zakazu połowów. Okoliczności te, wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, nie naruszają zatem praw wynikających z uzyskanego specjalnego zezwolenia połowowego.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał, iż uchybienie zakazowi orzekania na niekorzyść strony odwołującej się dotyczy decyzji organu II instancji wydanej w uprzednio prowadzonym postępowaniu. Zauważyć zatem należy, że możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej w granicach sprawy innej niż zaskarżona przewiduje art. 135 p.p.s.a., który nie został zawarty w podstawach skargi kasacyjnej. Ponadto przepis ten mógłby znaleźć zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi – a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie miejsca nie miała.

Wobec powyższego skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.