Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę G. W. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na zalesienie gruntów rolnych.
Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:
skarżący w dniu 1 października 2007 r. złożył w biurze Powiatowym ARiMR w P. wniosek przyznanie pomocy na zalesienie na rok 2007 r., w którym jako planowany termin zalesienia wskazał jesień 2008 r. Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P., stwierdził, że wnioskodawca spełniała niezbędne warunki do przyznania pomocy na zalesienie. Organ pouczył skarżącego o obowiązku wykonania zalesienia w terminie określonym w planie zalesienia oraz o konieczności złożenia oświadczenia o wykonaniu zalezienia.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. odmówił skarżącemu pomocy na zalesienie.
Rozpoznając odwołanie od tej decyzji Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. nr 114, poz. 786 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie zalesiania), zalesienia należało dokonać najpóźniej wiosną 2008 r. Skarżący zaś termin zalesienia określił na październik 2008 r., a więc niezgodnie z przepisami. Organ zwrócił uwagę, że plan zalesienia wskazywał dwa terminy sadzenia, marzec – kwiecień lub na jesieni zatem nie wskazywał, że zalesienie miało nastąpić na jesieni 2008 r., a ponadto nie uwzględniał terminów określonych rozporządzeniem w sprawie zalesiania.
Organ wskazał ponadto, że skarżący zobowiązany był, zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie zalesiania, do złożenia wniosku o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia do dnia 20 czerwca 2008 r., oświadczenie to zostało natomiast złożone w dniu 24 listopada 2008 r. co skutkowało odmową przyznania pomocy.
Sąd I instancji oddalając skargę na tę decyzję wskazał, że zgodnie z § 11 rozporządzenia w sprawie zalesiania, zalesienie wykonuje się w terminie określonym w planie zalesienia, jednakże nie później niż w okresie sadzenia przypadającym na wiosnę roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o pomoc. Zgodnie zaś z § 12 rozporządzenia, rolnik składa kierownikowi biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek o pomoc, oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia i dołącza do niego zaświadczenie nadleśniczego potwierdzające ten fakt, w terminie 21 dni od dnia wydania zaświadczenia, nie później jednak niż do dnia 20 czerwca roku, w którym zalesienie wykonano wiosną albo roku następującego po roku, w którym zalesienia dokonano jesienią.
Sąd I instancji stwierdził, że w złożonym w październiku 2007 r. palnie zalesienia zalecany termin sadzenia określono, w ten sposób, że sadzenie miało nastąpić w marcu – kwietniu po rozmarznięciu gleby i przed rozpoczęciem wegetacji lub jesienią (najczęściej w październiku) po zakończeniu wegetacji, a przed zamarznięciem gleby. Z treści oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem wynikało, że zalesienia dokonano w październiku 2008 r. W ocenie Sądu okoliczności te świadczyły, że skarżący dokonał zalesienia w terminie wymienionym w planie zalesienia lecz niezgodnie z terminem określonym w § 11 rozporządzenia w sprawie zalesiania.
Sąd I instancji wskazał, że skoro wniosek o przyznanie płatności został złożony w 2007 r. to termin maksymalny do dokonania zalesienia upływał wiosną 2008 r. Sąd zauważył w tym zakresie, że plan zalesienia przewidywał dwa terminy zalesienia - wiosenny i jesienny. Skarżący składając wniosek o pomoc podpisał oświadczenie, że zna reguły przyznania pomocy, a zatem istniała realna możliwość wykonania zalesienia zgodnie z planem jak również z drugim terminem określonym w § 11 rozporządzenia, wiosną 2008 r. Odnosząc się do argumentu skarżącego, iż określony planem termin zalesienia został zaakceptowany przez organ postanowieniem z dnia 18 grudnia 2007 r., Sąd stwierdził, że w postanowieniu tym nie wskazano dokładnie terminu zalesienia a jedynie odwołano się do planu zalesienia, którego terminy zalesienia można było pogodzić z terminami określonym powołanym § 11 rozporządzenia, gdyż nie wymieniono roku, w którym należało dokonać nasadzeń.
Uwzględnienie stanowiska skarżącego co do nieponoszenia przez stronę konsekwencji błędów organu, prowadziło by w ocenie Sądu do wydania decyzji sprzecznej z treścią § 11 rozporządzenia, wobec niewątpliwego dokonania zalesienia z uchybieniem terminu. Sąd podzielił również argumentację organów odnośnie uchybienia terminu do złożenia oświadczenia o wykonaniu zalesienia. Mimo, że oświadczenie zostało złożone przez skarżącego tego samego dnia, w którym zostało wystawione przez nadleśniczego (24 listopada 2008 r.), jednakże wobec faktu wykonania zalesienia z uchybienie terminu, prawidłowo organy stwierdziły, że termin do złożenia tego oświadczenia upływała z dniem 20 czerwca 2008 r. W konsekwencji organu zasadnie zastosowały przepis § 13 ust. 1 rozporządzenia, odmawiając przyznania pomocy na zalesienie.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).
Skargą kasacyjną G. W. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:
- 1. prawa materialnego, § 13 ust. 1 w zw. z § 11 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zalesiania przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący oświadczenie o wykonaniu zalesienia złożył po terminie na jego złożenie, w sytuacji gdy faktycznie termin do jego złożenia został przez skarżącego zachowany;
- 2. przepisów postępowania, art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.). przez wadliwą sądowa kontrolę działalności Kierownika Powiatowego Biura ARiMR w P. i Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w E., polegającą na zaniechaniu poddania kontroli działania Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. i Dyrektora Oddziału regionalnego ARiMR w E. jako organu wyższego stopnia w zakresie:
- a) obowiązku poinformowania skarżącego o potrzebie zmiany – podanego we wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie – terminu zalesienia (art. 9 k.p.a.),
- b) obowiązku wezwania skarżącego do usunięcia braków formalnych złożonego wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie wobec podania w nim błędnego terminu zalesienia (art. 64 § 2 k.p.a.).
Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.
Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji problemem, na bazie którego powstał spór pomiędzy skarżącym a organem jest kwestia zachowania określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 114, poz. 786 ze zm.) terminu zalesienia oraz terminu złożenia oświadczenia o wykonaniu zalesienia. § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2007 r. stanowi, że podstawowymi warunkami przyznania pomocy na zalesianie gruntów rolnych są: posiadanie przez rolnika wpisu do ewidencji producentów rolnych, zobowiązanie do zalesienia gruntów (określonych szczegółowo w rozporządzeniu) oraz zobowiązanie do pielęgnacji założonej uprawy leśnej przez okres 5 lat od dnia wykonania zalesienia.
Wykonanie zalesienia i pielęgnacja uprawy muszą odbywać się zgodnie z planem zalesienia, sporządzanym przez nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Zgodnie z § 11 ust. 1 tego rozporządzenia, zalesienie wykonuje się po otrzymaniu postanowienia, o którym mowa w § 10 ust. 4, w terminie określonym w planie zalesienia, jednakże nie później niż w okresie sadzenia przypadającym na wiosnę roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o pomoc. Stosownie do treści § 12 ust. 2 rozporządzenia rolnik składa kierownikowi biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek o pomoc, oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia i dołącza do niego zaświadczenie nadleśniczego potwierdzające ten fakt, w terminie 21 dni od dnia wydania przez nadleśniczego tego zaświadczenia, jednakże nie później niż do dnia 20 czerwca roku, w którym zalesienie wykonano wiosną, albo roku następującego po roku, w którym zalesienie wykonano jesienią.
Jak słusznie zaakcentował Sąd I instancji, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnieniem wprowadzenia tych terminów jest zapewnienie, aby środki przewidziane w rocznych planach zalesienia były wykorzystane w wynikających z warunków przyrodniczych cyklach gospodarczych, z jednoczesnym zapewnieniem racjonalnej kolejności przyznawania tej pomocy finansowej. Z tych przyczyn powyższym terminom przypisuje się charakter materialnoprawny – ich upływ skutkuje utratą prawa do uzyskania płatności.
W niniejszej sprawie wniosek o przyznanie pomocy został złożony w październiku 2007 r. Plan zalesienia zalecany termin sadzenia określał następująco: "Marzec – kwiecień po rozmarznięciu gleby i przed rozpoczęciem wegetacji lub jesienią (najczęściej w październiku) po zakończeniu wegetacji, a przed zamarznięciem gleby" (k. 140 akt adm.). Z treści oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wynika, że zalesienia dokonano w październiku 2008 r. (k. 48 akt adm.). A zatem skarżący dokonał zalesienia w terminie wymienionym w planie zalesienia, ale niezgodnie z terminem określonym w § 11 ust. 1 rozporządzenia. Skoro wniosek o płatność został złożony w 2007 r., to termin maksymalny dokonania zalesienia upływał wiosną 2008 r. Nie można zaakceptować, co zasadnie zauważył Sąd I instancji, argumentu skarżącego, iż zalesienia dokonano w zgodzie z planem.
Należy wskazać po pierwsze, że plan przewidywał w istocie dwa zalecane terminy – wiosenny lub jesienny. Po drugie, składając wniosek o płatność skarżący zaakceptował określone reguły przyznawania pomocy i podpisał oświadczenie, że zna te reguły (punkt XII.17.1 wniosku). Rację ma zatem Sąd I instancji, który przyjął stanowisko organu w tej kwestii, że istniała realna możliwość wykonania zalesienia w zgodzie zarówno z planem zalesienia, jak i drugim terminem określonym w § 11 ust. 1 rozporządzenia, tj. wiosną 2008 r.
Za zasadną uznał Naczelny Sąd Administracyjny także ocenię Sądu I instancji co do uchybienia przez skarżącego terminu do złożenia oświadczenia o wykonaniu zalesienia. Rozporządzenie w § 12 ust. 2 wprowadza tu znów dwojakiego rodzaju termin: 1) 21 dni od dnia wydania przez nadleśniczego tego zaświadczenia, 2) jednakże nie później niż do dnia 20 czerwca roku, w którym zalesienie wykonano wiosną, albo roku następującego po roku, w którym zalesienie wykonano jesienią. Przepisu tego nie można jednak odczytywać w oderwaniu od pozostałych przepisów rozporządzenia a w szczególności § 11 ust. 1, który określa szczegółowo terminy dokonania nasadzeń. W przypadku gdy oświadczenie nie zostanie złożone w terminie kierownik biura powiatowego ARiMR, w formie decyzji, odmawia przyznania płatności na zalesianie (§ 13 ust. 1 rozporządzenia). W niniejszej sprawie z akt administracyjnych (k.
39) wynika, że oświadczenie złożono w Biurze Powiatowym ARiMR tego samego dnia, którego zostało wystawione przez nadleśniczego zaświadczenie tj. 24 listopada 2008 r. Jednakże z uwagi na fakt, że wykonano zalesienie w terminie niezgodnym z § 11 ust. 1 rozporządzenia, to organy prawidłowo uznały iż termin do złożenia oświadczenia minął 20 czerwca 2008 r., wobec tego zastosowały § 13 ust.1 zgodnie z którym kierownik biura powiatowego Agencji, w drodze decyzji, odmawia przyznania pomocy na zalesianie, jeżeli rolnik nie złożył oświadczenia, o którym mowa w § 12 ust. 2, do dnia 20 czerwca: w roku, w którym zalesienie wykonano wiosną, albo roku następującego po roku, w którym zalesienie wykonano jesienią. W przypadku, gdy producent nie złoży w terminie wymaganego oświadczenia organ jest związany przepisami prawa, co do sposobu rozstrzygnięcia.
W konsekwencji nie można podzielić zarzutów naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W tej sprawie organy, co zasadnie zaakceptował Sąd I instancji, dokonały właściwej subsumcji, czyli stan faktyczny w sprawie prawidłowo uznały za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w ww. normach prawnych.
Co do zarzutów naruszenia przepisów o postępowaniu wskazanych w punkcie 2 skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny także ich nie podzielił. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2012 r. (sygn. akt II GSK 863/11; LEX nr 1217430), należy wskazać, iż art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego oraz na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) stanowi samodzielną podstawę udzielania stronom wyjaśnień i nie jest poprawne odwoływanie się w tej kwestii do przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, który wobec szczególnej regulacji nie znajduje zastosowania.
Natomiast Wojewódzki Sądu Administracyjny w O. w wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r. (sygn. akt I SA/Ol 770/11; LEX nr 1266754) zaakcentował, iż przepis art. 21 ust. 2 ustawy z 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich istotnie, w stosunku do reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, modyfikuje obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania. W szczególności organ nie z urzędu, a na wniosek strony, udziela jej niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków.
Również jedynie na żądanie strony zapewnia jej czynny udział w postępowaniu. Nie stosuje się w tym postępowaniu art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym poglądy te podziela.
Art. 3 § 1 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył tego przepisu, albowiem skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianego przepisu ustrojowego nie może być uznany za uzasadniony.
Mając to na uwadze naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o treść art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.