Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 13 marca 2017 r., sygn. akt III SAB/Kr 95/16, odrzucił skargę T. C. i M. C. na bezczynność Województwa Małopolskiego - Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie w zakresie pozostawienia podania bez rozpoznania.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga T. C. oraz M. C. na bezczynność organu – Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie wskazywała, iż bezczynność ta polegała na pozostawieniu podania bez rozpoznania. Ponieważ ze złożonej skargi oraz dołączonych do niej załączników nie wynikało czy skarżące wyczerpały tryb przedskargowy opisany w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; powoływanej dalej jako: k.p.a.), zostały one wezwane, pod rygorem odrzucenia skargi, do przesłania w terminie 7 dni stosownego pisma, celem wykazania powyższej okoliczności.
W odpowiedzi na powyższe skarżące stwierdziły, że został przez nie wyczerpany tryb z art. 37 k.p.a., zaś organ był wzywany do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji. Do pisma załączono dokumenty z których wynika, że prowadzono korespondencję z Zarządem Dróg Wojewódzkich w Krakowie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucając skargę T. C. i M. C. na bezczynność Województwa Małopolskiego - Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie wskazał, że z akt sądowych i administracyjnych nie wynika, aby skarżące przed złożeniem skargi składały zażalenie na bezczynność organu w trybie art. 37 k.p.a. do organu wyższego stopnia. Wobec zarządzenia z dnia 30 grudnia 2016 r. wzywającego skarżące do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez wykazanie wyczerpania określonego trybu, strony w terminie przedłożyły jedynie pisma stanowiące korespondencję z Zarządem Dróg Wojewódzkich w Krakowie w przedmiotowej sprawie. Zdaniem WSA, do uznania, że skarżące wyczerpały tryb z art. 37 k.p.a. konieczne było przedstawienie zażalenia do organu wyższego stopnia, czyli Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Z art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynika bowiem, że zarządcą dróg wojewódzkich jest zarząd województwa. Zarząd województwa jest zaś organem jednostki samorządu terytorialnego, w stosunku do którego - zgodnie z art. 17 k.p.a. – organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze.
Sąd I instancji podniósł, że zarówno z treści skargi, jak i z odpowiedzi na skargę wynika, że skarżące przed wniesieniem skargi, nie składały do SKO w Krakowie zażalenia na bezczynność organu. Wymóg wyczerpania środków zaskarżenia nie został zatem spełniony, co czyniło wniesioną skargę niedopuszczalną i, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), nakazywało Sądowi I instancji ją odrzucić.
W skardze kasacyjnej T. C. i M. C. zaskarżyły powyższe postanowienie w całości oraz wniosły o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, dopuszczenie dowodów z postanowienia SKO w Krakowie wraz z kopią zażalenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżące kasacyjnie zarzuciły powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, kiedy skarga pozostawała dopuszczalna, bowiem wyczerpano tryb z art. 37 k.p.a.
- - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez jego zastosowanie wskutek błędnej oceny sprawy i przyjęcia, że skarżące złożyły skargę na bezczynność co do wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z dnia [...].11.2015 r. gdzie ze skargi jednoznacznie wynika, że dotyczy wszystkich wniosków, wzywały organ do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, gdzie Sąd ocenił je jako kilka dokumentów, z których wynika, że prowadzono korespondencję z Zarządem Dróg Wojewódzkich w Krakowie w sytuacji, kiedy prawidłowe stosowanie art. 7, art. 9 w zw. z art. 37 w zw. z art. 61 § 1 i art. 63 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, iż przy ustaleniu charakteru pisma strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych, zawartych w nich zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności;
- - art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie gdzie skarżące wyczerpały tryb z art. 37 k.p.a., a ponadto na pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie przysługuje skarżącym środek odwoławczy jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, przewidziany w ustawie wobec powyższego czynności skarżących do organu nadzoru wyczerpują tryb przedskargowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zatem należało ją oddalić.
Kontroli instancyjnej poddane zostało rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę z tego powodu, że strona – przed wniesieniem skargi do Sądu – nie wyczerpała środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.
Stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, zgodnie z treścią § 2 powołanego przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu z dnia wnoszenia skargi) w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Zatem wniesienie skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania jest możliwe wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 k.p.a., ponieważ zażalenie, o którym mowa w tym przepisie, jest równoznaczne ze środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie skarżące nie wyczerpały opisanego wyżej trybu, a więc przed wniesieniem skargi na bezczynność Województwa Małopolskiego – Zarządu Dróg Wojewódzkich nie złożyły zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia. Brak jest takiego zażalenia w aktach sprawy, zaś twierdzenie skarżących, że zażaleniem tym jest zażalenie z dnia [...] grudnia 2014 r. skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie (karta akt sądowych – nr 85), jest chybione. Podkreślić w tym miejscu bowiem należy, że zażalenie, o którym wspomina strona skarżąca odnosi się do zupełnie innego postępowania, zainicjowanego innym wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na czas prowadzenia robót, tj. wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. SKO postanowieniem z dnia 9 lipca 2015 r. uznało powyższe zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione, co skutkowało złożeniem przez skarżące wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Kolejno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1618/15, wydanym w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skargę oddalił. Tym samym uznać należy, że postępowanie tamto zostało zakończone, ponieważ w mocy prawnej pozostaje prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego. Tymczasem rozpoznawana sprawa swym zakresem obejmuje postępowanie zainicjowane kolejnym wnioskiem, wprawdzie w tym samym przedmiocie, jednakże wniesionym już po złożeniu ww. zażalenia, tj. wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r. Pismo/zażalenie do SKO, na które wskazywały skarżące zostało więc wniesione w toku zupełnie odrębnego postępowania administracyjnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza akt sprawy i argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej nie daje podstaw do uznania, że zażalenie złożone do SKO pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. stanowi zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Województwo Małopolskie – Zarząd Dróg, świadczące o wyczerpaniu w rozpoznawanej sprawie przez stronę skarżącą trybu zaskarżenia przewidzianego w art. 37 k.p.a. Zatem skoro skarżące przed wniesieniem skargi na bezczynność nie wniosły zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a więc nie wyczerpały przysługujących im środków zaskarżenia, to skargę tę jako niedopuszczalną należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., co też prawidłowo uczynił Sąd I instancji.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.