Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 lutego 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2469/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił w całości skargę pani O. T. – rzeczoznawcy majątkowego na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Ł. z dnia [...] kwietnia 2015 r. r. orzekające o uznaniu za nieusprawiedliwiony brak odpowiedzi na wezwanie Wojewody z dnia [...] listopada 2014 r. oraz ukaraniu biegłego rzeczoznawcy majątkowego za ten brak odpowiedzi karą grzywny w wysokości 50 zł.
Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że [...] lutego 2013 r. O. T. (dalej: skarżąca) sporządziła operat szacunkowy dotyczący wartości nieruchomości położonej w obrębie [...] M., gmina S. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. Wojewoda Ł. wezwał skarżącą do zajęcia stanowiska w charakterze biegłego, czy możliwe jest potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z [...] marca 2013 r., ewentualnie do sporządzenia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, nowej opinii w formie operatu szacunkowego. Organ pouczył skarżącą o treści art. 88 k.p.a. Przesyłkę odebrała w dniu [...] grudnia 2014 r. osoba uprawniona, co zostało uznane za skutecznie doręczone. Skarżąca nie udzieliła żadnej odpowiedzi. W tej sytuacji Wojewoda Ł. (jako organ I instancji) uznał, że wobec skuteczności doręczenia i nieusprawiedliwionego braku odpowiedzi skarżącej należy na skarżącą nałożyć grzywnę w wysokości 50 zł na podstawie art. 88 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.).
Skarżąca wniosła zażalenie na to postanowienie podnosząc, że nakładając grzywnę organ pominął okoliczność, iż skarżąca wystąpiła o wyłączenie jej ze sprawy jako biegłej ze względu na istniejące wątpliwości co do jej bezstronności. Zarzuciła też, że organ nałożył na nią obowiązki związane z operatem w sytuacji, gdy stan prawny nieruchomości jest nieuregulowany.
Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody Ł. Minister zauważył m.in., że rola biegłego nie kończy się z chwilą złożenia opinii w danej sprawie, ale trwa aż do czasu zweryfikowania tego dowodu przez organ administracyjny i przyjęcia go jako prawidłowy dowód w sprawie. Zgodnie z art. 84 § 2 k.p.a., który odsyła w zakresie regulacji sytuacji prawnej biegłego do przepisów dotyczących świadków, należy przyjąć, że biegły nie może odmówić wydania opinii, a wykonanie tego obowiązku jest zagwarantowane sankcją (art. 88 § 1 k.p.a.). Wyjaśnił, że orzeczenie o zastosowaniu kary grzywny uzależnione jest od łącznego wystąpienia następujących warunków: po pierwsze biegły bezzasadnie odmówił wydania opinii, po drugie prawidłowe było wezwanie przez organ przeprowadzający dowód. Warunkiem wymierzenia kary grzywny jest także pouczenie w wezwaniu o skutkach niezastosowania się do wezwania, w tym skutkach określonych w art. 88 k.p.a.
Minister stwierdził, że wszystkie te warunki zostały dochowane.
W ocenie organu odwoławczego Wojewoda Ł. prawidłowo ukarał biegłą rzeczoznawcę majątkowego karą grzywny w wysokości 50 zł.
W skardze na powyższe postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 88 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 § 1 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, jakoby wyjaśnienia biegłego były niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji uznanie, że grzywna została zasadnie orzeczona. Nadto skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art.
- 7. k.p.a. poprzez brak poczynienia niezbędnych ustaleń w przedmiocie zbadania przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę uznał, że ustalenia poczynione przez organy obu instancji są prawidłowe, jak również nie można im zarzucić naruszenia wskazanych w skardze przepisów. Za bezsporne uznał ustalenia co do zlecenia skarżącej sporządzenia operatu szacunkowego oraz tego, że pismem z dnia [...] listopada 2014 r. została skutecznie wezwana do zajęcia stanowiska w charakterze biegłego, ewentualnie do sporządzenia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, nowej opinii w formie operatu szacunkowego. Biegła nie zastosowała się do tego wezwania organu I instancji.
W ocenie Sądu I instancji powyższe okoliczności uzasadniały zastosowanie przez organy orzekające w niniejszej sprawie kary grzywny na podstawie art. 88 § 1 k.p.a., tym samym za nieuprawniony uznał zarzut naruszenia art. 50 § 1 k.p.a.
Odnosząc się z kolei do kwestii wyłączenia biegłej zarówno na podstawie art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a. jak i art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. oraz art. 176 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015 r. poz. 1774 tj., dalej: u.g.n.) Sąd I instancji zauważył, że wniosek skarżącej z dnia [...] września 2014 r. o wyłączenie z udziału w charakterze biegłego we wszystkich niezakończonych postępowaniach w ramach wiążącej z Wojewodą Ł. umowy, ze względu na konflikt co do wypłaty wynagrodzenia został przez Wojewodę Ł. rozpoznany postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., którym organ odmówił wyłączenia skarżącej.
Sąd zauważył, że spory o zapłatę wynagrodzenia za sporządzone przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego operaty, pozostają bez wpływu na dokonywana przez organ ocenę operatu szacującego wartość rynkową nieruchomości, jako dowodu w sprawie. Tym samym w przedstawionym stanie sprawy ocena legalności zaskarżonego postanowienia w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem, nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik spraw i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270.) skargę oddalił.
Na omówiony wyrok skarżąca reprezentowana przez adwokata wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) tj. naruszenie art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. oraz art. 176 u.g.n. poprzez przyjęcie, że przesłanką zastosowania art. 24 § 3 k.p.a. jest istnienie okoliczności mogących wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika (biegłego), podczas gdy przesłanka istnienia okoliczności mogących wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika (biegłego);
- 2) naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przemilczenie zarzutu skargi oraz samodzielne poczynienie przez sąd orzekający ustaleń stanu faktycznego.
Podnosząc te zarzuty wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postepowania w obu instancjach.
Uzasadniając skargę kasacyjną jej autorka podjęła polemikę z organem i sądem I instancji co do rozumienia art. 24 3 K.p.a. i istnienia podstaw do wyłączenia skarżącej na podstawie tego przepisu ze względu na konflikt z organem I instancji. Powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dotyczącej jej analogicznej sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2338/15, gdzie sąd podzielił jej argumentację w tej kwestii. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa procesowego podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju brak jest odniesienia się do zarzutu podlegania przez skarżącą z mocy prawa wyłączeniu w oparciu o art. 24 § 3 w zw. z art. 84 § 2 K.p.a. oraz art. 176 u.g.n.
Sąd I instancji samodzielnie ocenił stan faktyczny w tym zakresie, zamiast sprawdzić, czy organ administracji zarzut ten przemilczał czy nie. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie powinien samodzielnie dokonywać takich ustaleń, zatem nie dokonał merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi.
Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.
Jak zwykle przyjmuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zazwyczaj rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania. Jednak specyfika tej sprawy i treść zarzutów skargi kasacyjnej (w wcześniej skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego) wynikająca ze stanowiska skarżącej, że podlegała ona wyłączeniu z mocy ustawy z postępowania, w którym została ukarana grzywną wymaga w pierwszej kolejności dokonania wykładni przepisów art. 24 § 3 K.p.a. w związku z art. 84 § 2 K.p.a. i art. 88 § 1 K.p.a.
Instytucja wyłączenia pracownika organu uregulowana w przepisach art. 24 K.p.a. (mająca odpowiednio zastosowanie do biegłego na podstawie art. 84 § 2 K.p.a.) służy zapewnieniu bezstronności pracowników organów i biegłych uczestniczących w rozpoznawaniu sprawy administracyjnej. Od postanowienia w sprawie wyłączenia nie przysługuje zażalenie, co wynika z art. 141 § 1 K.p.a.. Przepisy te (art. 24 w związku z art. 141 § 1 K.p.a. były przedmiotem kontroli co do ich zgodności z Konstytucją RP przez Trybunał Konstytucyjny. Trybunał w wyroku z 7 marca 2005 r. sygn. P 8/03 stwierdził, że przepisy te zgodne są z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r.. Nr 61 poz. 284). Jak wskazał Trybunał, strony nie są pozbawione możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie wyłączenia, gdyż kwestia ta może być przedmiotem badania w postępowaniu odwoławczym, a więc tym bardziej sądowoadministracyjnym związanym z ewentualnym wniesieniem skargi do sądu na orzeczenie merytoryczne poprzedzone postępowaniem, w którym brał udział pracownik podlegający wyłączeniu.
Należy jednak mieć na uwadze, że instytucja wyłączenia pracownika czy biegłego nie służy z założenia obronie interesów pracowników organów czy biegłych, a zapewnieniu bezstronności w rozpoznawaniu sprawy administracyjnej. Jeśli sprawę administracyjną postrzegać nawet jako mającą służyć konfrontacji interesów obywatela (strony postępowania) i organu (zwykle Państwa lub samorządu), to podmioty te mają różne instrumenty do realizacji prawa do bezstronności. Jak wyżej wskazano strona może je realizować w postępowaniu odwoławczym czy sądowoadministracyjnym, a organ ma oczywisty wpływ, w ramach prowadzonego przez siebie postępowania administracyjnego, na dobór pracowników i biegłych uczestniczących w realizacji tego postępowania. Niewątpliwie pracownik organu czy biegły, nawet składający wniosek o wyłączenie, nie są stronami takiego postępowania, w którym biorą udział jako biegli czy pracownicy organu, i z przepisu art. 24 § 4 K.p.a. nie można wywieść prawa biegłego czy pracownika organu do wyłączenia z postępowania.
Sam wniosek pracownika czy biegłego o wyłączenie złożony na podstawie art. 24 § 3 K.p.a. nie jest wystarczający do jego wyłączenia, gdyż o tym decyduje bezpośredni przełożony (w odniesieniu do biegłego – organ zlecający mu czynności w danym postępowaniu), o ile stwierdzi wystąpienie przesłanek wyłączenia określonych w art. 24 § 3 K.p.a. (okoliczności niewymienione w art. 24 § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika czy biegłego. Tym bardziej więc biegły czy pracownik wbrew postanowieniu kompetentnego organu orzekającego o wyłączeniu nie mogą uznać, że podlegają wyłączeniu z mocy prawa.
Należy przy tym zauważyć, że nawet wyłączony pracownik czy biegły, zgodnie z art. 23 § 4 powinien podejmować czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny czy ważny interes stron. Jest przy tym oczywiste, że postępowanie związane z nałożeniem na skarżącą grzywny na podstawie art. 88 § 1 K.p.a. jest postępowaniem odrębnym od postępowania, w którym domagał się ona wyłączenia na podstawie art. 24 § 3 K.p.a O ile jak wyżej wskazano, strona może mieć wpływ na ocenę bezstronności pracowników czy biegłych biorących udział w postępowaniu z jej udziałem (odwołanie, skarga do WSA), to biegły nie jest w stanie skutecznie podważać postanowienia w przedmiocie wyłączenia go (lub odmowy) w danym postępowaniu, gdyż nie jest stroną takiego postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 sierpnia 1993 r. sygn. SA/Po 3155/92 (opubl. Orzecznictwo Sądów Polskich z 1995 r, zeszyt 9 poz. 188), powoływanie się na wyłączenie pracownika w oparciu o przepis art. 24 § 3 k.p.a. jest skuteczne dopiero w razie wydania przez jego bezpośredniego przełożonego stosownego postanowienia po uprzednim uprawdopodobnieniu istnienia okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności tego pracownika.
Powyższe uwagi mają w pełni zastosowanie do rzeczoznawców majątkowych, gdyż przepis art. 176 u.g.n. odsyła w zakresie wyłączenia rzeczoznawcy do przepisu art. 24 K.p.a.
Tak więc Sąd I instancji nie naruszył przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej jako naruszone przepisy prawa materialnego, to jest art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. oraz art. 176 u.g.n.
Ocena zasadności postanowienia o odmowie wyłączenia skarżącej jako biegłej z postępowania, w którym nałożono na nią karę porządkową, była zbędna, gdyż leżało to poza zakresem przedmiotowej sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Sprawa dotyczyła tylko nałożenia grzywny postanowieniem Wojewody Ł. z [...] grudnia 2014 r. nr [...] i dalszego postępowania wywołanego tym postanowieniem i wniesionym na nie zażaleniem. Zbędne było również z tych samych przyczyn ocenianie w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju kwestii zasadności postanowienia Wojewody Ł. z [...] października 2014 r. o odmowie wyłączenia skarżącej jako biegłej z postępowania w sprawie ustalenia odszkodowań. W zakresie tej sprawy wystarczające było stwierdzenie na podstawie akt sprawy, że skarżąca była nadal biegłą w postępowaniu, w którym została na nią nałożona przedmiotowa grzywna, gdyż wbrew jej wnioskowi nie była z tego postępowania wyłączona.
Z tych przyczyn pozbawione są podstaw podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 1 pkt 1 pkt 1 lit c w zw.
z art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez przemilczenie zarzutów skargi oraz samodzielne poczynienie przez Sąd I instancji ustaleń stanu faktycznego co zasadności odmowy wyłączenia skarżącej jako biegłej z postępowania w sprawie ustalenia odszkodowań.
W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.