Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny z Warszawie wyrokiem z 5 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 242/05, stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia B. J. zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy oraz określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości; z następującym uzasadnieniem.
Decyzją z [...] października 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy powołując się na treść art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych [Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.], zwanej dalej: u.s.u.s., uznając, że w niniejszej sprawie nie została stwierdzona całkowita nieściągalność, oraz że nie wykazano ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia składek, mimo wezwania wnioskodawcy do udokumentowania jego ważnego interesu w tym, aby umorzyć mu należności.
Decyzją z [...] listopada 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
B. J. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że błędnie przyjęto, iż brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek, podczas gdy przesłanki te występują z uwagi na jego ciężką sytuację finansową. Ponadto zarzucił, że organ nie przeprowadził żadnego postępowania celem umożliwienia ustalenia jego możliwości płatniczych, czy też istnienia osób trzecich, które mogą ponosić odpowiedzialność za jego zobowiązania.
Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie zaistniała wada postępowania w postaci naruszenia przepisów o właściwości wymieniona w art. 156 § 1 Kpa.
Organem uprawnionym do rozstrzygania spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, składek zdrowotnych, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Roszczeń Pracowniczych jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Jego kompetencje w tym zakresie wynikają z art. 3 u.s.u.s., który statuuje uprawnienia poszczególnych podmiotów do wykonywania zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych, z art. 68 tej ustawy, regulującego zakres działania Zakładu, którego pierwszoplanowym celem jest realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych, a także z art. 66 ust. 4 u.s.u.s., na mocy którego Zakładowi przyznano w zakresie jego działalności środki prawne właściwe organom administracji państwowej, jak również z art. 83 u.s.u.s., którym zakreślono prawo Zakładu do wydawania decyzji w zakresie indywidualnych spraw o charakterze ubezpieczeniowym.
Przepis art. 83 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że od decyzji Zakładu w zakresie zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalenia uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Natomiast w myśl ust. 4 tego przepisu od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje.
Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. W związku z powyższym do postępowania przed Zakładem stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności jego art. 15, który stanowi, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W ocenie Sądu, w sprawie winien mieć zastosowanie art. 127 § 1 Kpa, który stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, do organu administracji publicznej wyższego stopnia, co wynika z § 2 omawianego artykułu.
Zdaniem Sądu, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest Minister Polityki Społecznej.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jego zmianę w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 4, art. 73 ust., art. 123 u.s.u.s. oraz art. 17 Kpa, w wyniku której niezasadnie przyjęto, iż organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek jest Minister Polityki Społecznej.
Zarzucił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo przyjął, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje odrębnego trybu orzekania w kwestii umarzania należności z tytułu składek i nie określa organu uprawnionego do rozpatrzenia odwołania w tych sprawach. Zdaniem organu, z przepisu art. 181 Kpa wynika w sposób jednoznaczny, że kodeks postępowania administracyjnego nie może stanowić podstawy do określenia organu odwoławczego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, zaś organ ten określany jest zawsze przez odrębne przepisy. Zdaniem skarżącego, zawarte są one w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, z tym że postanowień tej ustawy w zakresie trybu odwoławczego nie można analizować odrębnie, bez uwzględnienia postanowień art. 70 Konwencji MOP Nr 102. Wniosek, do którego doszedł Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż organem odwoławczym jest Minister Polityki Społecznej, wynika również z niewłaściwej interpretacji postanowień Kpa.
W ocenie skarżącego, przepis art. 127 § 3 Kpa należy interpretować łącznie z art. 5 Kpa. Sąd pominął w wyroku definicję zawartą w art. 5 § 2 pkt 4 Kpa, zgodnie z którą przez ministra rozumie się kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 Kpa. Skarżący podkreślił, że ZUS jest organem administracji publicznej, a Prezes Zakładu jest jego kierownikiem, i dlatego art. 5 § 2 pkt 4 i art. 5 § 2 pkt 3 Kpa odnosi się również do niego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.], powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego - wskazanych w podstawie skargi przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów Kpa, posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej).
Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 Kpa. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 Kpa. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 Kpa jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 Kpa nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 Kpa wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.
Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.
Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi-odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 Kpa). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.
Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 Kpa.
Według art. 127 § 2 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 Kpa. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej [Dz.U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.] ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej [Dz.U. Nr 265, poz. 2643].
Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 Kpa w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 181 w związku z art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.