Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę [...] (dalej: Skarżący) na bezczynność Ministra Finansów (dalej: Minister) w sprawie rozstrzygnięcia o charakterze gier.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.
Pismem z dnia 11 stycznia 2013 r. Naczelnik Urzędu Celnego w K. (dalej: Naczelnik), skierował do Ministra wniosek o rozstrzygnięcie, czy gry urządzane na urządzeniach [...] na platformie [...] są grami hazardowymi, w rozumieniu ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540), dalej: u.g.h. Z informacji przekazanych przez Naczelnika wynikało, że funkcjonariusze Urzędu Celnego w K. przeprowadzili kontrolę w barze w J., w wyniku której ustalono, że we wskazanym punkcie znajduje się urządzenie wyglądem przypominające automat do gier hazardowych.
Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2013 r. Minister wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie rozstrzygnięcia, czy przedsięwzięcie organizowane przez Skarżącego, na urządzeniu [...] na platformie [...] w barze w J., jest grą losową, zakładem wzajemnym albo grą na automacie, w rozumieniu u.g.h.
W dniu 25 lipca 2013 r. organ ustalił, że sporne urządzenie [...] zostało zajęte przez Centralne Biuro Śledcze i znajduje się w magazynie w S. Postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2013 r. Minister wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 14 września 2013 r., ze względu na brak możliwości uzyskania badań technicznych spornego automatu, a także z uwagi na skomplikowany charakter sprawy.
W tym samym dniu Minister zwrócił się do Dyrektora z prośbą o przebadanie spornego automatu w ramach prowadzonego przez Izbę Celną postępowania karno-skarbowego.
W dniu 10 września 2013 r. do Ministra wpłynął wniosek dowodowy Skarżącego o uwzględnienie czternastu dokumentów.
Postanowieniem z dnia 13 września 2013 r. Minister wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy do dnia 13 października 2013 r., ze względu na potrzebę przeanalizowania powyższego wniosku dowodowego.
Postanowieniem z dnia 14 października 2013 r. Minister wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy do dnia 13 listopada 2013 r., ze względu na konieczność dokonania ustaleń dotyczących przebiegu postępowania karno-skarbowego.
W dniu 30 października 2013 r. do Ministra wpłynął kolejny wniosek dowodowy skarżącego o uwzględnienie jako dowodów: postanowienia Sądu Okręgowego w K. z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II Kz 52/13, a także nagrania filmowego przedstawiającego funkcjonowanie terminala internetowego, ze szczególnym uwzględnieniem korzystania z platformy inwestycyjnej [...].
Postanowieniem z dnia 22 listopada 2013 r. Minister wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 22 grudnia 2013 r., ze względu na konieczność przeanalizowania nowego materiału dowodowego.
Postanowieniem z dnia 23 grudnia 2013 r. Minister wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy do dnia 23 stycznia 2014 r. ze względu na konieczność przeanalizowania nowego materiału dowodowego przesłanego 28 października 2013 r.
W dniu 23 grudnia 2013 r. Skarżący - działając za pośrednictwem organu - wniósł do WSA w Warszawie skargę na bezczynność Ministra.
WSA w Warszawie podając motywy podjętego rozstrzygnięcia zwrócił uwagę, że strona składając skargę wyraźnie wskazała, że dotyczy ona wyłącznie bezczynności organu administracji publicznej.
W ocenie Sądu I instancji Minister nie dopuścił się bezczynności, w rozumieniu przepisów art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., ponieważ nie można postawić temu organowi zarzutu nieuzasadnionego naruszenia terminów określonych w art. 139 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 769 ze zm.), dalej: o.p., lub niedopełnienia obowiązku wynikającego z art. 140 o.p.
Mając na względzie zmiany przepisów, zarówno ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a., jak i p.p.s.a., dotyczące wprowadzenia do ustawodawstwa (obok dotychczasowego pojęcia "bezczynności") instytucji "przewlekłości postępowania", a także uwzględniając stanowisko wyrażone na tym tle w literaturze oraz judykaturze, WSA uznał, że aby można było w ogóle mówić o bezczynności organu musiałoby dojść do sytuacji, w której Minister nie załatwiłby sprawy w terminie określonym w art. 139 o.p. nie informując jednocześnie strony skarżącej o niezałatwieniu lub nieterminowym załatwieniu sprawy, a także nie podejmując działań zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej postanowieniem Ministra Finansów z dnia 12 kwietnia 2013 r.
W ocenie Sądu, z regulacji zawartych w art. 139 i art. 140 o.p. można wyinterpretować definicję bezczynności organu administracji publicznej, która zachodzi w sytuacji, gdy organ ten z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 139 o.p. lub nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 140 o.p.
Z treści art. 139 oraz art. 140 o.p. nie wynika zakaz wielokrotnego przedłużania terminu załatwienia sprawy.
Skarżąca w toku dotychczasowego postępowania była aktywna, składając dwa obszerne wnioski dowodowe, do których organ musiał się ustosunkować. Poza tym analizowana sprawa ma skomplikowany charakter. Minister podejmował w toku postępowania działania mające na celu ustalenie możliwości przebadania spornego urządzenia przez jednostkę badającą upoważnioną do badań technicznych automatów i urządzeń do gier.
Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że w rozpoznawanej sprawie doszło do bezczynności organu.
[...] zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:
- - art. 139 o.p. i art. 140 o.p. przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przejawiające się wadliwym uznaniem, że nie wystąpiło naruszenie terminu na załatwienie sprawy, tj. że nie można tu mówić o bezczynności organu, mimo że datą wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie jest dzień doręczenia skarżącemu postanowienia o wszczęciu postępowania, tj. 22 kwietnia 2013 r., a organ wielokrotnie przedłużał termin zakończenia postępowania na podstawie art. 140 o.p. w sposób sprzeczny z normami art. 120 o.p. w zw. z art. 121 o.p. w zw. z art. 122 o.p. w zw. z art. 125 o.p. i do chwili obecnej nie wydał decyzji w sprawie;
- - art. 139 § 1, o.p., poprzez błędną ich wykładnię, tj. poprzez nieuzasadnione uznanie, że stopień skomplikowania sprawy uprawnia organ do wyznaczenia kolejnych terminów na załatwienie sprawy w myśl art. 140 o.p.;
- - art. 123 § 1 o.p. poprzez błędną wykładnię przepisu, przejawiające się w uznaniu, że przez złożenie przez skarżącego dwóch wniosków dowodowych zawartych w pismach procesowych z dnia 9 września 2013 r. oraz z dnia 28 października 2013 r., strona "przyczyniła się" do przedłużenia prowadzonego postępowania przez Ministra.
- 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:
- - art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. odmowę uznania, że organ pozostawał w bezczynności i nieokreślenie w zaskarżonym orzeczeniu, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że podejmowane przez organ działania cechowała opieszałość i nieefektywność, a pomiędzy kolejnymi czynnościami zachodziły wielomiesięczne, niczym nieuzasadnione przerwy, a zatem bezczynność organu nosi cechy rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 149 § 1 zd.1 p.p.s.a.;
- - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, w której nie powinien być zastosowany, gdyż wystąpiły wszelkie przesłanki do uwzględnienia skargi, a nie jej oddalenia;
Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:
- - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy, także poza granicami zarzutów i wniosków, tj. niezbadanie sprawy pod kątem stwierdzenia przewlekłości postępowania prowadzonego z urzędu przez Ministra w przedmiocie rozstrzygnięcia, czy przedsięwzięcie organizowane przez skarżącego na urządzeniu [...] na platformie [...] w barze w J., jest grą losową, zakładem wzajemnym albo grą na automacie, w rozumieniu przepisów u.g.h. pomimo istnienia obowiązku dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdyby dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zostały spełnione warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna [...] oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty podnoszące naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznanie zarzutów w takiej kolejności wynika z tego, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego w postępowaniu przed organem oraz ocena dokonanej przez Sąd I instancji kontroli tego procesu jest możliwa tylko w sytuacji, gdy zostanie ustalone, że w postępowaniu nie doszło do naruszenia przepisów procesowych albo że w postępowaniu kasacyjnym nie udało się skutecznie zakwestionować ustaleń faktycznych sprawy.
Skarga kasacyjna [...] nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego jej skutkiem nie mogło być uchylenie zaskarżonego wyroku.
W ocenie NSA nietrafne są zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania. W tym zakresie skarga kasacyjna właściwie odnosi się do przepisów procesowych możliwych do stosowania przez Sąd I instancji, bowiem wskazuje art. 151 i art. 149 § 1 p.p.s.a. Wprawdzie w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji oddalił skargę, więc stosował art. 151 p.p.s.a., to jednak w skardze podniesiono, że treść powołanego przepisu została naruszona przez jego zastosowanie, a treść art. 149 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sprawie, w której nie było podstaw do oddalenia skargi, ale istniały podstawy do jej uwzględnienia, gdyż Minister pozostawał w bezczynności.
Analiza uzasadnienia wyroku prowadzi do wniosku, że tak stawiany przez stronę zarzut kasacyjny jest nietrafny. Zdaniem Sądu II instancji prawidłowo organy przyjęły, a Sąd I instancji zaakceptował stanowisko, że w sprawie nie doszło do bezczynności organu. Zdaniem Sądu II instancji bezczynność organu musi być odróżniana od przewlekłości postępowania. Bezczynność, to niewydanie decyzji w prawem wyznaczonym terminie, gdy nie zaistniały powody usprawiedliwiające brak wydania decyzji, a organ nie podejmuje prawem przewidzianych kroków, które wiążą się z niewydaniem decyzji. Przewlekłość, to wydanie decyzji z przekroczeniem ustawowych terminów w warunkach spowodowanych przez organ, które prowadziły do przekroczenia ustawowych terminów. Na gruncie obowiązującego prawa te dwie kategorie prawne muszą być rozróżniane, pomimo że zarówno prawo pozytywne, jak i literatura i orzecznictwo nie są jednolite w ich ujmowaniu.
Zatem Sąd I instancji trafnie przyjął, że w sprawie objętej skargą kasacyjną przedmiotem zaskarżenia była bezczynność. Skoro tak, to właściwie uznał, że Minister nie dopuścił się bezczynności, pomimo tego że nie załatwił sprawy objętej wnioskiem. Należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że nie ma bezczynności organu w sytuacji, gdy organ ten wyznacza terminy załatwienia sprawy, dokonuje czynności procesowych związanych z gromadzeniem dowodów, w tym na wniosek strony. Działanie takie nie jest bezczynnością, co nie wyklucza, że może mieć przewlekły charakter, jednak przewlekłość nie może być badana w ramach skargi na bezczynność. Zdaniem NSA przeszkodą do takiego łącznego badania tych dwóch nieprawidłowości postępowania jest ich rozróżnienie na gruncie prawa, jako dwóch odrębnych sytuacji związanych z postępowaniem.
Konsekwencją tego rozróżnienia musi być przyjęcie, że każda z tych nieprawidłowości postępowania stanowi odrębną sprawę, która może być przedmiotem kontroli, a zakres tej sprawy ustala strona żądając w skardze uruchomienia określonego rodzaju kontroli nieprawidłowo prowadzonego postępowania. Takie ukształtowanie granic sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji nie daje podstaw do twierdzenia, które prezentuje skarga kasacyjna, że Sąd I instancji naruszył treść art. 134 § 1 p.p.s.a., bo nie rozpoznał sprawy przewlekłości postępowania. Oczywiście Sąd I instancji nie rozpoznawał tej kwestii, bo taki problem nie stał się przedmiotem skargi, a to skarga wyznacza zakres sprawy sądowoadministracyjnej, chociaż w jej granicach Sąd I instancji nie jest związany zarzutami skargi, bo rozstrzyga zawsze w granicach danej sprawy, więc w rozpoznawanej sprawie w zakresie bezczynności. Z tego powodu NSA nie mógł uznać za trafny zarzutu kasacyjnego, który podnosił naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 134 p.p.s.a.
Nieskuteczność skargi kasacyjnej wynika również z tego, że nietrafne i formalnie wadliwe są jej zarzuty podnoszące naruszenie prawa materialnego. Przepisy tego prawa to takie, które określają (kształtują) prawa i obowiązki publicznoprawne w ramach szeroko rozumianego stosunku prawnego. Skarga kasacyjna do tej grupy przepisów zalicza art. 139 i art. 140 O.p. oraz art. 123 § 1 tej ustawy. Bez wątpienia do grupy takich przepisów nie można zaliczyć wskazanych regulacji, gdyż są one przepisami regulującymi poszczególne kwestie proceduralne, w tym określające terminy załatwiania spraw, zatem nie mogą być prawem materialnym w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a, chociaż odnoszą się do pewnej materii prawnej jaką jest nakaz załatwiania spraw podatkowych bez zbędnej zwłoki. Jednak ten fakt nie przesądza o uznaniu, że w takiej sytuacji mamy do czynienia z prawem materialnym. Z tych więc powodów Sąd II instancji uznał, że zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenie przez skarżony wyrok przepisów prawa materialnego należało uznać za niezasadne.
Tym bardziej tak jest, bo niezależnie od ich merytorycznej nietrafności, są one również formalnie niepełne. Jest tak dlatego, że nie odnoszą się do przepisów naruszonych przez Sąd I instancji, a tylko wskazują przepisy o.p. Z całą pewnością Sąd I instancji nie stosował tych przepisów, zatem nie mógł ich naruszyć, gdyż naruszyć można tylko te normy, które były stosowane. Z istoty sądowej kontroli działań administracji jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji nie zastępuje organów, a tylko kontroluje ich działanie, toteż postawienie temu Sądowi zarzutu naruszenia prawa materialnego musi być łączone z właściwymi przepisami wiążącymi Sąd I instancji w zakresie sprawowanej kontroli.
Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.