Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) uwzględnił skargę M J (dalej: skarżąca) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes) z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Dyrektor stwierdził nieważność decyzji Kierownika ARiMR z [...] listopada 2008 r. w sprawie przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 w części dotyczącej uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Stwierdzenie nieważności decyzji nastąpiło ze względu na niespełnienie przez skarżącą warunku określonego w § 5 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 265 ze zm.), dalej: rozporządzenie, tj. ze względu na fakt, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR błędnie ustalił, że stronie przyznano płatność zwierzęcą na 2006 r., a jest to niezbędny warunek do ubiegania się o tę płatność na kolejne lata.
Prezes ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
WSA uwzględniając skargę na powyższą decyzję przedstawił istniejące rozbieżności w orzecznictwie dotyczące rozumienia § 5 ust. 1 rozporządzenia. Sąd wyjaśnił, że wskazane przez Prezesa przepisy rozporządzenia mogą być dwojako wykładane, a zatem oparcie decyzji na podstawie prawnej, której możliwe są różne wykładnie, nie może być przyczyną do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Nie można bowiem przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, że treść decyzji jaką podjął Kierownik ARiMR o przyznaniu skarżącej płatności stoi w oczywistej i jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: k.p.a. W związku z powyższym, w ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu wnioskodawczyni płatności, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.
Prezes zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie:
- I) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 265, z późn. zm.), dalej: rozporządzenie, poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji, w której nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż norma prawna wyrażona w § 5 ust. 1 rozporządzenia może być prawidłowo wyłożona tylko i sposób przyjęty przez organ administracji, a w konsekwencji, wobec braku możliwości u różnorodnego interpretowania, może dojść do jej rażącego naruszenia.
- II) prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie i stwierdzenie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo że organ przyznał M J płatność zwierzęcą, mimo że nie zachodziły ku temu przesłanki przewidziane wprost w § 5 ust. 1 rozporządzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. W rozpatrywanej sprawie żadna z wymienionych w nim sytuacji nie zaistniała. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli NSA. Innymi słowy, zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd II instancji może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały w skardze kasacyjnej wyraźnie wskazane jako naruszone i nie może z urzędu badać, czy wojewódzki sąd administracyjny nie naruszył także innych przepisów prawa niż w niej podane. Postępowanie przed NSA wszczęte skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na odniesieniu się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez Sąd drugiej instancji. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jednocześnie, jak stanowi art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, a zatem niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Także druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie, co wymaga przypomnienia, skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W ramach przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej sformułował zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i § 5 rozporządzenia z 2008 r. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, w której nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż norma prawna wyrażona w § 5 ust. 1 rozporządzenia może być prawidłowo wyłożona tylko w sposób przyjęty przez organ administracji, a w konsekwencji, wobec braku możliwości jej różnorodnego interpretowania, może dojść do jej rażącego naruszenia. Z tym zarzutem, związany jest kolejny, wskazujący na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2008 r. poprzez ich niezastosowanie i stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo że organ przyznał M J płatność zwierzęcą, mimo iż nie zachodziły ku temu przesłanki przewidziane wprost w § 5 ust. 1 tego rozporządzenia.
Dokonując syntezy wskazanych zarzutów kasacyjnych można stwierdzić, że podstaw do uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie wnoszący skargę kasacyjną zasadniczo upatruje w braku przedstawienia przez Sąd I instancji własnego sposobu rozumienia § 5 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 2008 r., który odwołując się do wyroku NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r. w pełni zaakceptował prezentowane w nim stanowisko, że wykładnia językowa § 4 ust. 1 oraz § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia z 2007 r. (obecnie § 5 ust. 1 oraz § 6 ust. 1 i 4 rozporządzenia z 2008 r.) musi nasuwać istotne wątpliwości. Wskazał bowiem, że z § 4 ust. 1 można wysnuć wniosek, że w każdym "danym roku" rolnikowi będzie przysługiwać płatność zwierzęca jeżeli w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem określonych zwierząt, które były już wpisane lub zostały przez tego posiadacza zgłoszone do stosownego rejestru oraz jeżeli na podstawie wniosku zgłoszonego w 2006 r. przyznano mu płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych.
Podstawą samego uprawnienia do przyznania płatności w dalszych latach jest zatem stan, jaki miał miejsce w roku 2006, natomiast wysokość tej opłaty zależy od stanu aktualnego w danym roku. Z kolei z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2007 r. – w jego ocenie – można wysnuć wniosek, że innym rolnikom niż wymienieni w § 4 ust. 1 płatności zwierzęce będą przyznawane, jeżeli "uprzednio", czyli kiedykolwiek występowali już z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych. W tych okolicznościach zdaniem WSA powstaje wątpliwość czy przedmiotowe rozporządzenie w ogóle reguluje sytuacje tych rolników, którzy przed 2006 r. występowali z wnioskami o przyznanie płatności do gruntów rolnych, jak również tych, którzy w 2006 r. co prawda z wnioskami takimi wystąpili, lecz wnioski te nie zostały uwzględnione, choćby tylko w części dotyczącej przyznania płatności do powierzchni trwałych użytków zielonych.
W ocenie Sądu I instancji nie można przyjąć, że rozporządzenie z 2008 r. kompleksowo reguluje wszystkie kwestie związane z wnioskami o płatności uzupełniające (zwierzęce). Przemilczenie w akcie wykonawczym danej kwestii tylko wtedy może być uznane jako sposób jej regulacji, gdy akt ten ma stanowić regulację kompleksową i wyczerpującą. Taka sytuacja nie zachodzi w przypadku rozporządzenia z 2008 r. Wynika to zarówno z treści delegacji ustawowej zawartej w art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz art. 24c ustawy o płatnościach, jak i z zapisów samego rozporządzenia, z którego nie wynika, że płatności uzupełniających można udzielić wyłącznie na jego podstawie. Brak w tym akcie przepisu, że reguluje wszystkie płatności uzupełniające oraz wszystkie możliwe przypadki ich przyznawania.
Wskazując na dwa przeciwstawne rozumienia spornego § 5 ust. 1 rozporządzenia, za uzasadnione należy uznać stanowisko Sądu I instancji, który za nieuprawnione uznał przyjęcie przez organy orzekające, że interpretacja tego przepisu jest jasna i nie wymaga zabiegów interpretacyjnych. Dlatego też Sąd I instancji stwierdził, że w sytuacji takich fundamentalnych rozbieżności w orzecznictwie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie mógł rażąco naruszyć prawa, skoro mógł przyjąć jedną z możliwych wykładni stosowanej regulacji. Organ ten, na co także zwrócił uwagę WSA, w podlegającym stwierdzeniu nieważności rozstrzygnięciu nie wypowiadał się wprost co do sposobu rozumienia § 5 rozporządzenia z 2009 r., jednakże z uzasadnienia ewidentnie wynika, że przepis ten analizował, dokonał oceny, że skarżąca spełnia warunki wskazane w tym przepisie i płatności zwierzęce przyznał.
W ocenie NSA zasadnie Sąd I instancji przyjął, że wskazane przez Prezesa ARiMR przepisy rozporządzenia mogą być dwojako wykładane, a zatem oparcie decyzji na jednej z możliwych wykładni nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Prawidłowo przy tym Sąd I instancji podniósł, że podstawą dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie może być przyjęta wykładnia przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór w judykaturze, gdzie różne sposoby interpretacji dają się uzasadnić z jednakową mocą. O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w sytuacji, gdy wykładnia danego przepisu budziła kontrowersje w orzecznictwie sądowym. W takim wypadku naruszenie prawa nie może być uznane za oczywiste, co jest podstawową, chociaż nie jedyną, przesłanką uznania naruszenia prawa za rażące.
NSA aprobuje dokonaną przez WSA wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. znajdującą uzasadnienie w bogatym w tej materii orzecznictwie sądów administracyjnych i stwierdza, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie może być przyjęta w niej wykładnia przepisów prawa, co do której występuje wyraźnie zarysowany w judykaturze spór, gdzie różne sposoby interpretacji dają się uzasadnić z jednakową mocą.
Zdaniem NSA w sytuacji takiej jak analizowana należy dać prymat ogólnej zasadzie stabilności decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. nad zastosowaniem trybu nadzwyczajnego wzruszenia decyzji, uregulowanego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Nie ma zatem racji skarżący kasacyjnie organ, że Sąd I instancji błędnie nie zastosował w tej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2008 r., wszak Sąd ten nie mógł stosować wymienionych przepisów, tylko kontrolował ich zastosowanie przez organ, z czego wywiązał się prawidłowo, uznając, że w sprawie nie było żadnych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. przyznającej stronie m.in. płatność zwierzęcą, i w konsekwencji uchylając kontrolowane decyzje obu instancji wydane w tym przedmiocie. Toteż zarzut zawarty w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej NSA uznał za nietrafny. Podobnie, jak zawarty w pkt 1 tej skargi zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i § 5 rozporządzenia z 2008 r. Wskazać należy, że zarzut ten nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Po pierwsze, trzeba wyjaśnić, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wypływa wniosek, aby Sąd I instancji nie poradził sobie z odczytaniem prawidłowej treści normatywnej powyższych przepisów, a doszukiwanie się przez organ sprzeczności albo nieścisłości w rozumowaniu Sądu w zakresie ich wykładni jest pozbawione podstaw na gruncie rozpoznawanej sprawy. Po drugie – zważywszy na podstawę wydania zaskarżonej decyzji eliminującej z obrotu prawnego rozstrzygnięcie przyznające stronie płatność, rażąco naruszające zdaniem organu wskazane wyżej przepisy – stwierdzić należy, że zasadnie uznał Sąd I instancji, iż wskazane przez Prezesa ARiMR przepisy rozporządzenia mogą być dwojako interpretowane, a zatem oparcie decyzji na jednej z możliwych wykładni nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia".
Należy przyznać słuszność rozumowaniu WSA, który podkreślił, że skoro Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyjął jedną z możliwych wykładni stosowanej regulacji § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2008 r., to nie mógł rażąco naruszyć prawa, stąd też jego działania nie można było podważać z perspektywy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rację ma tym samym Sąd I instancji wywodząc, że w sytuacji tak diametralnych rozbieżności w orzecznictwie co do sposobu zastosowania spornego § 5 ust. 1 rozporządzenia całkowicie nieuprawnione jest przyjęcie przez organy, że interpretacja tego przepisu jest jasna i nie wymagała zabiegów interpretacyjnych.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.