Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 stycznia 2016 r. (sygn. akt III SA/Gl 1991/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA) oddalił skargę Spółki A (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach (dalej: Dyrektor IC) z [...] lipca 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniu [...] października 2014 r. funkcjonariusze celni przeprowadzili kontrolę przestrzegania przepisów ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 612 ze zm.; dalej: ugh) w lokalu "[...]" w Katowicach przy ul. [...], niebędącym kasynem gry. W wyniku kontroli stwierdzono włączone i gotowe do gry urządzenie do gry o nazwie [...] (nr [...]). Funkcjonariusze przeprowadzili eksperyment, w wyniku którego ustalili, że gry na wspomnianym urządzeniu mają charakter losowy, nie są zależne od umiejętności i sprawności grającego, a gra jest urządzana w celach komercyjnych, a zatem gra na tym urządzeniu wyczerpywała znamiona definicji gry na automacie, zawartej w art. 2 ust. 3 ugh. Ustalono też, że automat stanowi własność skarżącej oraz że skarżąca nie ma koncesji na prowadzenie kasyna gry.
Decyzją z [...] lutego 2015 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Katowicach nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 12 000 zł za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry.
Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji.
Decyzją z [...] lipca 2015 r. Dyrektor IC utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego, wskazując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia m.in. art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; dalej: Op) oraz art. 89 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 2 pkt 2 i art. 90 ust. 2 i art. 91 ugh. Dyrektor IC za trafne uznał stanowisko Naczelnika Urzędu Celnego, że gry urządzane na skontrolowanym urządzeniu były grami na automatach w rozumieniu ugh, a urządzającym te gry była skarżąca, która nie posiadała koncesji na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach. W takiej sytuacji skarżąca podlegała karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, Dyrektor IC podkreślił, że norma z art. 89 ugh nie stanowi przepisu technicznego w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L 204 z 21 lipca 1998 r., s. 37 ze zm.; dalej: dyrektywa 98/34/WE).
Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję Dyrektora IC. Zarzuciła w szczególności naruszenie art. 120 Op przez oparcie zaskarżonej decyzji na przepisach art. 89 w związku z art. 2 ust. 3-5, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1 ugh, które w konsekwencji wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 uznać należy za bezskuteczne w polskim systemie prawa.
WSA oddalił skargę.
Sąd stwierdził w szczególności, że organy celne prawidłowo ustaliły, iż skontrolowane urządzenie było automatem do gier losowych, a także zasadnie uznały, że urządzającym gry na tym automacie (w lokalu niebędącym kasynem gry) była skarżąca. Prawidłowo też ustalono, że skarżąca nie posiadała koncesji na prowadzenie kasyna gry.
Zdaniem WSA, organy celne nie naruszyły przepisów procesowych w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. WSA ocenił, że organ dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na rozstrzygniecie sprawy i wydanie decyzji. Z kolei skarżąca nie została pozbawiona możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ale z możliwości tej nie skorzystała.
WSA za niezasadny uznał zarzut wydania zaskarżonej decyzji na podstawie przepisu, którego stosowania należało odmówić. WSA nie podzielił stanowiska, że skutkiem prawnym niedopełnienia obowiązku notyfikacji (wynikającego z art. 8 dyrektywy 98/34/WE) jest bezwzględna niemożność zastosowania nienotyfikowanego przepisu technicznego. Niezależnie od tego, WSA nie podzielił stanowiska skarżącej o technicznym charakterze art. 89 ugh.
Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczeń organów I i II instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wniosła też o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej, wskazując że ich treść ma zasadnicze znaczenie dla wydania prawidłowego orzeczenia w sprawie, a jednocześnie przeprowadzenie wnioskowanych dowodów nie spowoduje jakiegokolwiek przedłużenia postępowania. Do skargi kasacyjnej skarżąca załączyła kopię postanowienia Sądu Rejonowego [...] z 23 października 2015 r. (sygn. akt [...]), którym m.in. uchylono postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] o zatwierdzeniu zatrzymania rzeczy w postaci przedmiotowego automatu do gry i zwrócono skarżącej ten automat.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:
- 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) 11 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: ppsa) w zw. z art. 121 § 1, art. 122, art. 180 § 1, art. 181, art. 187 § 1 i § 3 oraz art. 194 § 1 Op, a to przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej w sytuacji gdy zachodziło naruszenie postępowania mające mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażające się w rażącej wadliwości (tj. oczywistej niekompletności) postępowania dowodowego przeprowadzonego w sprawie przez organy celne obu instancji, co wyraża się w braku uwzględnienia, w materiale dowodowym sprawy, prawomocnego orzeczenia sądu karnego, wydanego na tle dokładnie tego samego stanu faktycznego i prawnego, który stanowi podstawę rozstrzygnięcia także sprawy niniejszej; tym sposobem organy celne zostały tyleż swoiście co i bezprawnie zwolnione, przez WSA, z obowiązku odniesienia się do wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, w tym w szczególności tych, które mając walor prawomocności orzeczenia sądowego, są dla organów celnych dalece niewygodne, gdyż stanowczo i kategorycznie przeczą tezom prezentowanym w toku postępowania; nie wyjaśniono w zaskarżonym wyroku ani tego, na jakiej podstawie prawnej za praktykę prawidłową uznano pominięcie tego orzeczenia w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym w sprawie przez organy celne obu instancji, ani tym bardziej tego, na jakiej podstawie prawnej organy celne zyskały sposobność zignorowania prawomocnego orzeczenia, bezwzględnie dla nich wiążącego oraz w efekcie możliwość prezentowania poglądów odmiennych od wykładni prawa przedstawionej im autorytatywnie przez sąd karny;
- 2) rażące naruszenie prawa Unii Europejskiej, to jest art. 8 w zw. z art. 1 pkt 11 w zw. z art. 1 pkt 5 w zw. z art. 1 pkt 2 dyrektywy 98/34/WE, mające postać wydania sprzecznego z prawem Unii Europejskiej orzeczenia, opartego o przepisy art. 89 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ugh, które mocą wyroku TSUE z 19 lipca 2012 r. (sygn. C-213/11) uznane zostały wprost za przepisy techniczne, które tym samym, z uwagi na brak ich obligatoryjnej notyfikacji Komisji Europejskiej, nie mogą być stosowane w żadnym postępowaniu krajowym, w tym szczególnie takim jak niniejsze;
- 3) rażące naruszenie art. 120 Op (zasada legalizmu działania władzy publicznej), a to przez oparcie kwestionowanego orzeczenia na przepisach art. 89 w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ugh, które w konsekwencji wyroku TSUE z 19 lipca 2012 r. (sygn. C-213/11) uznać należy za nieskuteczne w polskim systemie prawa.
W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi Dyrektor IC wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Na rozprawie Naczelny Sąd Administracyjny postanowił oddalić zawarty skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu załączonego do skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok WSA, w którym Sąd, oddalając skargę, zaaprobował ustalenia organów, że skarżąca urządzała poza kasynem gry na automatach w rozumieniu art. 2 ust. 3 ugh. Okoliczność, że były to gry na automatach w rozumieniu ugh nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały bowiem na poglądzie o niewłaściwym zastosowaniu wobec skarżącej przepisu art. 89 w zw. z art. 14 ust. 1 ugh, ze względu na "techniczny", w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE, charakter tych przepisów.
Ponadto, skarżąca kwestionowała ustalenie stanu faktycznego sprawy z powodu nieuwzględnienia orzeczenia wydanego w postępowaniu karnym skarbowym. Wniosła przy tym o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny uzupełniającego dowodu z dokumentu - kopii wspomnianego orzeczenia wydanego w postępowaniu karnym skarbowym.
Należy na wstępie przypomnieć, że na podstawie art. 11 ppsa ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Z przepisu tego wynika, że sąd administracyjny jest związany ustaleniami prawomocnego wyroku zapadłego w postępowaniu karnym, ale dotyczy to tylko i wyłącznie wyroku skazującego. Pod pojęciem "ustalenia prawomocnego wyroku" zgodnie z art. 11 ppsa rozumieć należy ustalenia wynikające z sentencji wyroku karnego, dotyczące osoby sprawcy, strony podmiotowej i przedmiotowej przestępstwa, miejsca i czasu jego popełnienia. Takiego związania nie ma w odniesieniu do wyroków uniewinniających, orzeczeń umarzających postępowanie i postanowień.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowienie sądu wydane w postępowaniu karnym skarbowym nie mogłoby wiązać organów administracyjnych w niniejszej sprawie. Wskazać należy również, że postępowanie o przestępstwo skarbowe z art. 107 § 1 ustawy z 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2226 ze zm.) i prowadzone w jego zakresie postępowanie dowodowe, a także postępowanie administracyjne, prowadzone z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów ugh - są odrębnymi sprawami, których wyniki nie zależą od siebie nawzajem.
Wobec tego WSA prawidłowo uznał, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Akceptując tę ocenę, Naczelny Sąd Administracyjny z analogicznych powodów oddalił wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z załączonej do skargi kasacyjnej kopii postanowienia Sądu Rejonowego, abstrahując przy tym od dopuszczalności prowadzenia przez NSA postępowania, o którym mowa w art. 106 § 3 ppsa.
Kwestia technicznego charakteru art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh, jak i zależności, jaka - w ocenie skarżącej - zachodzi pomiędzy tym przepisem a nakazem określonym w art. 14 ust. 1 ugh, były przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2016 r. o sygn. akt II GPS 1/16 (publ. ONSAiWSA z 2016 r. Nr 5, poz. 73). Uchwałą tą skład orzekający jest związany mocą art. 269 § 1 ppsa. Powołany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z 8 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1518/14).
Zgodnie z punktem 1 sentencji ww. uchwały art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE, którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ugh, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie, oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny – w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE – charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy.
W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh nie można kwalifikować do kategorii przepisów technicznych wymienionej w art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE. Nie ustanawia on bowiem żadnego rodzaju zakazu produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazu świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług, a ustanowionej w nim sankcji wiążącej się z działaniem polegającym na urządzaniu gier niezgodnie z przyjętymi w tym zakresie zasadami i bezpośrednio ukierunkowanej na zapewnienie respektowania tych zasad nie sposób byłoby łączyć z "zakazem użytkowania". Przepis ten, gdy chodzi o ustanowione w nim przesłanki nałożenia kary pieniężnej, nie skutkuje również tym, aby konsekwencje nałożenia kary wyrażały się w ingerowaniu – i to w sposób oczywisty – w same możliwości dopuszczalnego przeznaczenia produktu, pozostawiając miejsce jedynie na jego marginalne zastosowanie w stosunku do tego, którego można byłoby rozsądnie oczekiwać.
W uzasadnieniu uchwały podkreślono ponadto, że skoro w art. 1 pkt 3 dyrektywy 98/34/WE mowa jest o specyfikacji zawartej w dokumencie, który opisuje wymagane cechy produktu, takie jak: poziom jakości, wydajności, bezpieczeństwa lub wymiary, włącznie z wymaganiami mającymi zastosowanie do produktu w zakresie nazwy, pod jaką jest sprzedawany, terminologii, symboli, badań i metod badania, opakowania, oznakowania i etykietowania oraz procedur oceny zgodności, to za oczywiste uznać należy, że tak opisany warunek uznania danego przepisu krajowego za "specyfikację techniczną", nie jest spełniony w odniesieniu do art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh. Przyjęto także, że art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh nie stanowi "innych wymagań", o których mowa w art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE, gdyż odnosi się do określonego sposobu prowadzenia działalności przez podmioty urządzające gry, a nie do produktów. Nie określa również warunków determinujących w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu.
Wobec treści uchwały, za niezasadne należało uznać zarzuty postawione w punktach 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej.
Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.