Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 749/15 oddalił skargę M. A. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 10 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
M. A. - dalej: Skarżący - wnioskiem z 11 lipca 2005 r. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wałbrzychu (dalej: Kierownik ARiMR) o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2005. We wniosku zadeklarował do płatności na zalesianie działkę rolną A położoną na działce ewidencyjnej Nr 431 o łącznej powierzchni 0,66 ha.
Kierownik ARiMR postanowieniem z 28 października 2005 r. orzekł o spełnieniu niezbędnych warunków do przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych. Następnie decyzją z 22 czerwca 2006 r., przyznał Skarżącemu pomoc na zalesianie w łącznej kwocie 4778,80 zł.
W wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu 16 maja 2011 r. na miejscu metodą inspekcji terenowej ustalono, że na działce rolnej A położonej na działce ewidencyjnej Nr 431 faktyczna powierzchnia całkowita zalesienia jest mniejsza niż deklarowana, tj. ogólna powierzchnia zalesiona wynosi 0,59 ha, przy deklarowanej 0,66 ha. Ponadto stwierdzono, że obszar zalesienia składa się z dwóch części: o powierzchni 0,42 ha oraz 0,17 ha. Deklarowany udział gatunków drzew iglastych stanowił 71,21% ogólnego deklarowanego do zalesienia areału, natomiast stwierdzony udział wynosił 74,58%. Tymczasem plan zalesienia przewidywał użycie repelentów, których stosowania skarżący nie deklarował we wniosku.
Kierownik ARiMR postanowieniem z 12 września 2011 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych zakończone decyzją własną z 22 czerwca 2006 r. i następnie decyzją z 5 stycznia 2012 r., stwierdził wydanie decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa.
Orzekając na skutek odwołania skarżącego, Dyrektor ARiMR decyzją z 30 marca 2012 r. uchylił decyzję Kierownika ARiMR z 5 stycznia 2012 r. i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Kierownik ARiMR decyzją z 26 kwietnia 2012 r., ponownie stwierdził wydanie decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa. Organ wyjaśnił, że w związku z upływem 5-letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), ograniczył się jedynie do stwierdzenia wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.).
Orzekając na skutek odwołania skarżącego, Dyrektor ARiMR decyzją z 22 czerwca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR z 26 kwietnia 2012 r.
Skargę na ww. decyzję wywiódł M. A., którą Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 427/12 oddalił.
Pismem z 16 kwietnia 2014 r. Skarżący zwrócił się o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Dyrektora ARiMR z 22 czerwca 2012 r. Do wniosku załączył opinię geodety uprawnionego z 31 marca 2014 r. wraz ze szkicem kontrolnym, z których wynikało, że stwierdzono rozbieżności pomiędzy szkicem pomiaru działek rolnych z 20 maja 2011 r., jak również z protokołem czynności kontrolnych z 16 maja 2011 r. Inspektorzy Terenowi ARiMR pominęli przy sporządzaniu protokołu pomiary powierzchni strefy buforowej od strony działki nr 424 i powierzchnię drogi gruntowej. Dlatego też dokonane przez nich pomiary były nieprawidłowe.
Postanowieniem z 4 czerwca 2014 r., organ I instancji wznowił postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z 22 czerwca 2012 r. i następnie decyzją z 11 lipca 2014 r. odmówił uchylenia decyzji własnej z 22 czerwca 2012 r.
W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego Prezes ARiMR decyzją z 25 sierpnia 2014 r., uchylił decyzję Dyrektora ARiMR w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie organu I instancji prowadzone było z naruszeniem art. 10 k.p.a.
W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Dyrektor ARiMR decyzją z 15 października 2014 r., odmówił uchylenia swojej decyzji z 22 czerwca 2012 r.
Rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania skarżącego Prezes ARiMR decyzją z 10 grudnia 2014 r., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora ARiMR z 15 października 2014 r.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że skarżący jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Chodzi tu o to, że dane zawarte w protokole z kontroli na miejscu z 16 maja 2011 r. były fałszywe, czego dowodem miała być opinia geodety uprawionego z 31 marca 2014 r. Jednakże przedstawione przez skarżącego dowody w postaci opinii geodety, które zawierają dane odbiegające od danych zawartych w ww. protokole nie dowodzą, że ten protokół został sfałszowany. Dane zawarte w kwestionowanym przez Skarżącego protokole są prawdziwe i nie budzą żadnych wątpliwości co do ich prawdziwości. Dokument taki został bowiem wystawiony przez instytucje (osoby) do tego upoważnione, treść dokumentu odpowiada rzeczywistości, a ponadto dokument posiada treść niezmienioną, tj. tą, którą nadała mu wystawca. Wszystkie te okoliczności powodują, że ww. protokół z kontroli na miejscu nie jest sfałszowany (jest prawdziwy).
Co istotne sfałszowanie dowodu musi być potwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Takiego orzeczenia skarżący nie przedstawił. Również organ ten nie stwierdził, aby w sprawie wystąpiły wyjątki od opisanej zasady przewidziane w art. 145 § 2 i 3 k.p.a.
Skargę na ww. decyzję wywiódł M. A., którą WSA we Wrocławiu zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 749/15 oddalił.
W uzasadnieniu WSA podniósł, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki uchylenia decyzji. Po pierwsze, sfałszowanie dowodu z dokumentu nie zostało niczym potwierdzone, a w szczególności nie zostało potwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu. Organy administracji i sądy administracyjne nie zastępują bowiem organów postępowania karnego w ustalaniu dokonania, sprawstwa i winy przestępstwa. Poza tym w sprawie nie występuje dowód fałszywy i to zarówno pod względem fałszu materialnego, a więc co do formy dokumentu, jak i intelektualnego co do treści dokumentu, o czym będzie jeszcze mowa poniżej. W sprawie wystąpiła przesłanka, że dowód (ale nie fałszywy) był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy.
W ocenie Sądu I instancji przesłanka "oczywistości" nie jest spełniona. W znaczeniu semantycznym "oczywiste" oznacza, pewne, jasne, niebudzące wątpliwości, rzucające się w oczy. Zatem przez oczywistość fałszu dowodu należy rozumieć przypadki, gdy przy prostym zestawieniu dowodu ze stanem faktycznym wynika, że dokument został przerobiony.
W ocenie WSA, podstawę wydania decyzji, co do której skarżący wnosiło wznowienie postępowania stanowił protokół z kontroli na miejscu Nr 9001/6621/0595/1 z 16 maja 2011 r. Zdaniem Skarżącego dokument ten jest niewiarygodny, gdyż przedstawione przez niego dowody w postaci opinii geodety uprawnionego oraz szkic pomiaru, zawierają dane odbiegające od danych zawartych w ww. protokole. Powyższe dowody w żaden sposób nie dowodzą, że ten protokół został sfałszowany. Mogą one jedynie sugerować, że w poprzednio prowadzonym postępowaniu należało przeprowadzić dodatkowe postępowanie. Powyższe nie może być oceniane z racji zakresu art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 16 k.p.a. Dane zawarte w kwestionowanym przez Skarżącego protokole nie budziły i nie budzą wątpliwości co do ich prawdziwości. Dokument taki został wystawiony przez instytucje (osoby) do tego upoważnione, treść dokumentu odpowiada rzeczywistości, a ponadto dokument posiada treść niezmienioną, tj. tą, którą nadała mu wystawca.
Wszystkie te okoliczności powodują, że ww. protokół z kontroli na miejscu nie jest sfałszowany. Dokument ten był poddany kontroli i to zarówno w postępowaniu kontrolnym (strona wnosiła co do tego protokołu określone zastrzeżenia), administracyjnym (na jego podstawie wydano decyzje i był on przedmiotem wniosków i odwołania skarżącego), a także w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zatem treść tego dokumentu w zestawieniu z pozostałymi dokumentami złożonymi przez skarżącego i zgromadzonymi w aktach sprawy była oceniana pod względem wartości dowodowej tego dowodu z dokumentu.
Skarżący jako kontrdowód wobec dowodu z dokumentu przestawia opinię geodety uprawionego i szkic z pomiaru działek. Dowód taki winien być złożony w postępowaniu pierwotnym, gdyż postępowanie wznowieniowe nie jest kontynuacją postępowania pierwotnego i jest ze względu na zasadę trwałości decyzji obwarowane bardzo ścisłymi ramami. Odmienne są przede wszystkim zasady rozpoznawania spraw w trybach nadzwyczajnych. W szczególności inna jest waga zakresu naruszeń prawa uwzględnianych przez organ odwoławczy i inna branych pod uwagę przez organ rozpatrujący wniosek o wznowienie postępowania. Ponownie trzeba podkreślić, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania nie może być wykorzystane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym.
Sąd zauważył, że dowód ten w sensie procesowym stanowi tylko wypowiedź strony i nie stanowi dowodu z dokumentu, czy też dowodu z opinii biegłego. Natomiast wypowiedź strony w tym zakresie wraz z pozostałymi dowodami wskazanymi w skardze była już przedmiotem oceny w wyroku WSA we Wrocławiu z 18 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 427/12, gdyż dokumenty te i wypowiedzi Skarżącego znajdowały się w aktach sprawy, a w szczególności były dołączone do skargi na decyzję Dyrektora ARiMR z 22 czerwca 2012 r. Strona nie skorzystała ze środków zaskarżenia i wyrok ten zawierający podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie jest obecnie wiążący także dla Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę.
Dodatkowo dowody Skarżącego opatrzone są datami 31 marca 2014 r. (opinia) i 22 marca 2014 r. (szkic z pomiaru kontrolnego), a zatem nie odnoszą się do stanu gruntu, który był badany podczas kontroli na miejscu w 2011 r. i tym samym nie potwierdzają wadliwości ustaleń dokonanych w protokole z kontroli na miejscu.
Dokonując analizy zarzutów skargi Sąd za zasadny uznał tylko zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. przez organ odwoławczy. Organ ten bowiem istotnie nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu. Jednakże zarzut ten nie mógł przyczynić się do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż nie ma ona jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. A..
Zaskarżył to orzeczenie w całości, zarzucając mu naruszenie:
- 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w bezpośrednim związku z art. 138 § 2 w związku z art. 10 § 1 i art. 81 ustawy kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.) poprzez oddalenie skargi na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 10 grudnia 2014 roku na skutek błędnego przyjęcia, że decyzja ta nie została wydana z naruszeniem prawa M. A. do udziału w postępowaniu odwoławczym i naruszenie tego prawa nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, podczas gdy ww. naruszenie prawa skarżącego do udziału w postępowaniu odwoławczym miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i w konsekwencji winno stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, a dalej do uwzględnienia skargi w sprawie;
- 2) art. 8 w zw. z art. 12 ustawy kodeks postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania w sposób pozostający w kolizji z obowiązującymi zasadami działania w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli, budzący zaufanie do organów Państwa i wnikliwy;
- 3) art. 3 § 1 i 2 pkt l oraz art. 151 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na niedokonaniu prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do jej ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o kosztach dotychczasowego postępowania. Skarżacy wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Pismem z dnia 22 grudnia 2016 r. organ wniósł o umorzenie postępowania przed NSA w związku z wydaniem przez organ w dniu 23 września 2016 r. decyzji uchylającej dotychczasowa decyzje w całości i orzeczeniu co do istoty sprawy, która to decyzja mnie została zaskarżona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zarówno organ odwoławczy, wydając kwestionowaną decyzję, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując ostateczną decyzję organu i oddalając skargę skoncentrowali się na jednej przesłance wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a mianowicie czy dowody, na których oparł się organ rozstrzygając sprawę merytorycznie były sfałszowane, czy też nie. Natomiast organy administracji, które badały również tę sprawę kilkakrotnie z urzędu w zakresie wznowienia postępowania dopiero w ostatniej decyzji z dnia 23.09.2016 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej i orzeczeniu co do istotny sprawy zajęły się inną przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego, a mianowicie przesłanką z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. nowymi okolicznościami faktycznymi lub nowymi dowodami istniejącymi w dniu wydania decyzji, nieznanymi organowi, który wydał decyzję.
Niespornym jest w sprawie, że aktualnie zaskarżona decyzja z dnia 22.06.2012 r. o stwierdzeniu wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa została prawomocnie usunięta z obrotu prawnego i toczące się względem tej decyzji postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Orzeczono skutecznie o odmowie uchylenia decyzji z dnia 22.06.2006 r. w sprawie przyznania płatności na zalesienie gruntów dla Skarżącego.
Zatem stan prawny w tej sprawie przedstawia się w sposób następujący.
Wyeliminowanie kwestionowanej przez Skarżącego konsekwentnie decyzji o stwierdzeniu przyznania mu płatności z naruszeniem prawa w wyniku postępowania o wznowienie było konieczne i dlatego decyzja odmawiająca uchylenia stwierdzenia naruszenia prawa przy przyznaniu płatności okazała się błędna i powinna być zaskarżonym wyrokiem uchylona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na po powyższą ostateczną decyzję Prezesa ARiMR z dnia 10 grudnia 2014 r. o odmowie uchylenia decyzji stwierdzającej naruszenie prawa nie rozpoznał skargi wznowieniowej poprzez analizę całokształtu okoliczności sprawy wznowieniowej, a w szczególności jakie przyczyny wznowieniowe w tej sprawie zachodziły.
Sąd przeprowadził szczegółowe rozważania co do przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. i w tym zakresie doszedł do prawidłowego wniosku, że brak było w sprawie dowodów co do sfałszowania dokumentów, będących podstawą rozstrzygnięcia.
Już z samego wniosku Skarżącego o wznowienie postępowania wynikało, że zarzucał on nie tylko fałszerstwo dokumentów, ale domagał się weryfikacji dokumentów pod kątem nowych okoliczności, nowych dowodów, a zatem organ miał podstawę aby przeanalizować przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., czego nie uczynił, a Wojewódzki Sąd Administracyjny to zaakceptował.
Następne działanie organu w 2016 roku i wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. świadczy, że taka możliwość istniała, a nawet, że było to w pełni usprawiedliwione i uzasadnione, czego dowodem jest ostateczna decyzja z dnia 23.09.2016 roku.
Organ w piśmie procesowym z dnia 29.12.2016 r. wniósł o umorzenie postępowania kasacyjnego jako bezprzedmiotowego z powodu wydania decyzji prawomocnej z dnia 23.09.2016 r. o uchyleniu kwestionowanej decyzji przez Skarżącego i zakończeniu trwających ponad 10 lat postępowań administracyjnych i sądowych.
W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając powyższe nieprawidłowości w zaskarżonym wyroku, polegające na nierozpoznaniu skargi wznowieniowej w całości, a w szczególności w zakresie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co uczynił organ w toku postępowania kasacyjnego, zobowiązany był uchylić zaskarżony wyrok, a następnie umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 189 p.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.