Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2788/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rz. wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r., oddalił skargę J. O. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rz. z dnia [...] września 2015 r., w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości za 2014 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

w dniu 15 maja 2014 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2014, w ramach którego domagała się przyznania między innymi płatności rolnośrodowiskowej deklarując realizację pakietu nr 2 - Rolnictwo ekologiczne i w jego ramach w wariancie nr 2.1 - Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 13,87 ha; w wariancie nr 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 7,74 ha; w wariancie nr 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) na powierzchni 12,40 ha oraz pakietu nr 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, i w jego ramach: - wariant nr 5.1 - Ochrona siedliska lęgowych ptaków na powierzchni 3,24 ha.

W okresie od 23 do 27 lutego 2015 r. w gospodarstwie skarżącej przeprowadzono kontrolę na miejscu z zakresu programu rolnośrodowiskowego, w trakcie której stwierdzono rozbieżności między deklaracją we wniosku, a stanem faktycznym.

Decyzją z [...] maja 2015 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. przyznał J. O. płatność rolnośrodowiskową, w pomniejszonej wysokości, w łącznej kwocie 30.339,40 zł. Na płatność tą składały się: płatność w ramach Pakietu nr 5: Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, i w jego ramach: 1) wariant nr 5.1 - ochrona siedliska lęgowych ptaków - Natura 2000 została przyznana do powierzchni 2,85 ha w kwocie 2.055,00 zł; płatność w ramach Pakietu 2: Rolnictwo ekologiczne i w jego ramach: 1) wariant nr 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) została przyznana do powierzchni 10,56 ha w kwocie 6.408,00 zł, 2) Wariant nr 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) została przyznana do powierzchni 7,67 ha w kwocie 11.811,80 zł., 3) Wariant 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) została przyznana do powierzchni 12,74 ha w kwocie 10.064,60 zł.

Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rz., objętą skargą decyzją z [...] września 2015 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ wskazał, że z przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej kontroli wynikało, iż uprawa deklarowana na działce rolnej M obejmowała swym zasięgiem obszar większy niż zadeklarowany we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 – wynosiła 7,76 ha. Organ w tym zakresie wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., w przypadku działki rolnej M płatność została naliczona do powierzchni zadeklarowanej przez stronę we wniosku czyli 7,00 ha i do tej powierzchni naliczona została sankcja za nie utrzymanie minimalnej obsady drzew, określona w załączniku nr 7 do rozporządza Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, która powinna wynieść 970 szt. jabłoni (ewentualnie 922 sztuk - z granicą błędu do 5%).

Organ podkreślił, że do protokołu kontroli dołączono obszerną dokumentację fotograficzną dotyczącą kontrolowanych działek, obejmującą ponumerowane zdjęcia z odniesieniami na mapie do poszczególnych działek z oznaczeniem miejsca i kierunku ich wykonania. W odniesieniu do działki rolnej T fotografie jednoznacznie wskazywały, że w dniu wykonania kontroli, 24 lutego 2015 r., na działce tej nie stwierdzono okrywy śnieżnej, zaś stan działki pozwalał na prawidłowe określenie sposobu jej użytkowania. Brak było zatem podstaw do kwestionowania ustaleń dokonanych w trakcie kontroli i zapisanych w protokole.

Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję wskazał na ustalenia przeprowadzonej u skarżącej kompleksowej kontroli na miejscu w zakresie programu rolnośrodowiskowego, w toku której ustalono, że w Wariancie 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) powierzchnia deklarowana działek rolnych w nim wynosiła 12,84 ha, a powierzchnia działek rolnych stwierdzona podczas kontroli z uwzględnieniem danych przekazanych przez jednostkę certyfikującą wyniosła 12,74 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 0,14 ha. W wariancie 2.9 powierzchnia deklarowana działek rolnych w wariancie 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) wynosiła 7,74 ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli na miejscu z uwzględnieniem danych przekazanych przez jednostkę certyfikującą wyniosła 7,67 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 0,07 ha.

Powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowane w wariancie 2.10 - Uprawy sadowniczej i jagodowe (po okresie przedstawienia) wyniosła 10,83 ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli na miejscu z uwzględnieniem danych przekazanych przez jednostkę certyfikującą wyniosła 10,56 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 0,27 ha. Dodatkowo stwierdzono nieprawidłowości w stosunku do wymogów dla poszczególnych pakietów i ich wariantów zgłoszonych przez producenta do płatności rolnośrodowiskowej - na dzień kontroli na działce rolnej M o powierzchni stwierdzonej 7,76 ha inspektorzy stwierdzili 888 sztuk drzewek jabłoni o średniej wysokości 1,5 m, średnicy pnia 2,5 cm oraz 2 sztuki drzewek obumarłych.

W odniesieniu do tej nieprawidłowości, Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z załącznikiem nr 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programy Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U. Nr 33 poz. 262 ze zmianami), określającego wymogi dla poszczególnych pakietów i wariantów, podmioty realizujące program rolnośrodowiskowy w zakresie pakietu rolnictwo ekologiczne, zobowiązany jest do utrzymania minimalnej obsady drzew i krzewów, który dla upraw "jabłoń domowa" wynosi 125 szt./ha. Skarżąca dla działki rolnej M o powierzchni 7,76 ha powinna utrzymać minimalną obsadę wynoszącą 970 sztuk jabłoni. Stwierdzone rozbieżności skutkowały prawidłowym zastosowaniem kod nieprawidłowości E7 - nie utrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że utrzymała minimalną obsadę drzew i krzewów. Stwierdzono 888 sztuk jabłoni domowej, przy powierzchni 7 ha działki M zadeklarowanej przez stronę, gdzie na załączniku graficznym nie wskazała ona, w której części działki ewidencyjne nr 700, na których położona jest działka rolna M, nie deklaruje do płatności. Organ prawidłowo zatem przy obliczaniu minimalnej obsady działki rolnej M przyjął jej powierzchnię wynoszącą 7,76 ha.

Odnoszą się do działki rolnej T zadeklarowanej w pakiecie 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarze Natura 2000, Sąd wskazał, że w raporcie pokontrolnym stwierdzono nieprawidłowości N020, która oznaczała pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej innej niż na materiale graficznym, oraz nieprawidłowość N017 oznaczająca pozostawienie mniejszej niż 5 % nieskoszonej powierzchni działki rolnej, a w przypadku wystąpienia wodniczki - mniejszej niż 30 % nieskoszonej powierzchni działki rolnej. Skarżąca deklarując działkę rolną T do realizowania Wariantu 5.1 użytkowanej w sposób kośny, zobowiązana była do pozostawienia 5 - 10 % powierzchni działki rolnej nieskoszonej, a w przypadku wystąpienia wodniczki - 30 - 50 %, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej części tej działki. W trakcie kontroli stwierdzono, że wymogu tego strona nie spełniła, gdyż pozostało 3,86 % powierzchni nieskoszonej, a nadto obszar nieskoszenia działki rolnej T pozostawiono w innym miejscu niż wskazano na załączniku graficznym.

Jednocześnie organy stwierdziły, że strona nie złożyła zmiany do wniosku, wobec czego zastosowane kody niezgodności były prawidłowe i skutkowały pomniejszeniem płatności rolnośrodowiskowej, jaka przysługiwałaby do tej działki o 10 %.

W ocenie Sądu sposób przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz jego wyniki nie budziły zastrzeżeń. Ustalenie zawarte w raporcie z czynności kontrolnych dotyczących stwierdzenia nieprawidłowości zostały dokonane przez kontrolerów terenowych w wyniku dokonanych czynności kontrolnych, których wyniki nie tylko opisano w tym protokole, ale także wykonano dokumentację fotograficzną obrazującą rzeczywisty stan upraw na zadeklarowanych przez skarżącą działkach rolnych. Porównania sporządzonej dokumentacji z przeprowadzonej kontroli z załączonym do wniosku materiałem graficznym przedstawiającym działki rolne, pozwalało w ocenie Sądu na stwierdzenie, iż ustalenia organów odpowiadały stanowi rzeczywistemu, wobec czego brak było podstaw do zakwestionowania dokonanej w tym zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Skargą kasacyjną J. O. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:

1. 1. przepisów prawa materialnego, a to:
2. a) naruszenie art. 16 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej podczas gdy z ww. przepisu wynika wprost, że "jeżeli stwierdzi się, że zatwierdzony obszar przypisany do danej grupy upraw jest większy niż obszar zadeklarowany we wniosku o płatność, do obliczenia pomocy stosuje się obszar zadeklarowany";
3. b) naruszenie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 w zakresie załącznika nr 3, załącznika nr 7 do niniejszego rozporządzenia, oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 w zakresie załącznika nr 7 do niniejszego rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy nałożonych przez organ na stronę skarżącą sankcji z nich wynikającej w zakresie nieutrzymywania minimalnej obsady drzew, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki do nałożenia sankcji, bowiem strona skarżąca dopełniła obowiązku minimalnej obsady drzew na zadeklarowanej przez siebie zarówno we wniosku jak i w planie rolnośrodowiskowym powierzchni, bowiem zwarta obsada jabłoni znajdowała się właśnie na powierzchni 7 ha, a pozostała część działki (skoszona, wykarczowana) miała tylko ułatwić dostęp i wykonywanie prac agrotechnicznych, a także w zakresie sankcji za stwierdzenie pozostawienia nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej podczas gdy zarówno termin przeprowadzania kontroli (23-27 lutego 2015 roku) jak i panujące wówczas warunki pogodowe uniemożliwiały dokonanie takich twierdzeń w sposób obiektywny i jednoznaczny, a nadto bezpodstawne uznanie przez organ kontrolny, iż stan z dnia kontroli miał miejsce w okresie przyznanych dotacji, tj. w 2014 roku;
4. 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
5. a) naruszenie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.c. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie przez sąd Instancji z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentów do ustalenia rzeczywistej powierzchni zakreślonej przez skarżącą na załączniku graficznym do wniosku o przyznanie płatności, i w konsekwencji błędnym przyjęciu przez sąd I instancji, że skarżąca na załączniku graficznym zaznaczyła powierzchnię 7,76 ha, podczas gdy z treści wniosku o przyznanie płatności złożonego przez skarżącą oraz z samego planu rolnośrodowiskowego jednoznacznie wynika, że skarżąca zadeklarowała obszar obsady 7, 00 ha, a załącznik graficzny stanowił jedynie o lokalizacji obsady, co nasuwa istotne wątpliwości co do ustaleń organu, w zakresie powierzchni zadeklarowanej przez skarżącą we wniosku, których sąd I instancji nie uwzględnił;
6. b) naruszenie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. Z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez jego niezastosowanie i ustalenie stanu faktycznego sprawy w oparciu o wybiórczo potraktowany materiał dowodowy z pominięciem jego istotnej części, wbrew podstawowym zasadom logiki i doświadczenia życiowego, poprzez ustalenie iż zadeklarowana przez skarżącą powierzchnia działki M, na której dokonywano obsady drzew wynosi 7,76 ha podczas gdy z treści dokumentu w postaci wniosku skarżącej o przyznanie płatności jak i z wyjaśnień skarżącej wprost wynika, że skarżąca zadeklarowała obsadę drzew na obszarze 7 ha, na takiej też powierzchni znajdowała się zwarta ich obsada, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia przez sąd I instancji, że skarżąca nie utrzymała minimalnej obsady drzew dla deklarowanej powierzchni;
7. c) naruszenie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez jego niezastosowanie i ustalenie stanu faktycznego sprawy w oparciu o wybiórczo potraktowany materiał dowodowy z pominięciem jego istotnej części, wbrew podstawowym zasadom logiki i doświadczenia życiowego, poprzez ustalenie iż działka T została skoszona w większej niż dopuszczalna powierzchni podczas gdy zarówno termin przeprowadzania kontroli (23-27 lutego 2015 roku) jak i panujące wówczas warunki pogodowe uniemożliwiały dokonanie ustaleń w sposób obiektywny i jednoznaczny, a nadto bezpodstawne uznanie przez sąd I instancji, iż stan z dnia kontroli miał miejsce w okresie przyznanych dotacji, tj. w 2014 roku;
8. d) naruszenie art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i zamknięcie rozprawy bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych okoliczności w niniejszej sprawie, a w szczególności nieustalenia przez sąd I instancji, rzeczywistej powierzchni działki M zadeklarowanej przez skarżącą we wniosku, i oparcie swych ustaleń jedynie na twierdzeniach organu, które pozostają w sprzeczności z twierdzeniem skarżącej oraz dokumentami w postaci wniosku o przyznanie płatności rolno środowiskowej i samego planu rolnośrodowiskowego co świadczy o niedostatecznym wyjaśnieniu przedmiotowej sprawy;
9. e) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niewyjaśnienie przez sąd I instancji w uzasadnieniu podstaw uznania przez sąd, że w przypadku stwierdzenia iż stwierdzona podczas kontroli przez organ powierzchnia działki M jest większa niż powierzchnia zadeklarowana we wniosku o płatność, (mimo iż zwarta obsada drzew jak podnosiła skarżąca znajdowała się na obszarze zułaśnie 7 ha a pozostały obszar był wyłącznie skoszony celem ułatioienia prac agrotechnicznych) do obliczenia pomocy stosuje się powierzchnię zadeklarowaną, podczas gdy z art. 16 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich wprost wynika, iż “jeżeli stwierdzi się, że zatwierdzony obszar przypisany do danej grupy upraw jest większy niż obszar zadeklarowany we wniosku o płatność, do obliczenia pomocy stosuje się obszar zadeklarowany".

Podnosżąc te zarzuty skarząca kasacynie wniosła o uchylenie zaskarzonego wyroku w całosći i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojóewdzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rz. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstawa procesowego, według norm przepisanych.

Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalengo Argencji Restruktyuryzacji i Modernizacji Rolnictwa, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).

Skarga kasacyjna w analizowanej sprawie oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które to naruszenia, w ocenie autora skargi kasacyjnej mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14). Uzasadnienie to zawiera pogląd Sądu I instancji w kwestii przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości wraz z oceną wyliczenia przez organ kwoty przyznanej płatności.

Za całkowicie chybione uznał Naczelny Sąd Administracyjny pomieszczone w punkcie 2 podpunktach a) – c) petitum skargi kasacjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez jego niezastosowanie i ustalenie stanu faktycznego sprawy w oparciu o wybiórczo potraktowany materiał dowodowy z pominięciem jego istotnej części, wbrew podstawowym zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Po pierwsze autor skargi kasacyjnej zdaje się nie dostrzegać, iż sąd administracyjny co do zasady nie ustala stanu faktycznego sprawy. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności z prawem zarówno procesowym jak i materialnym decyzji administracyjnej i poprzedzającego go postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy administracji dwóch instancji. W tym zakresie Sąd I instancji dokonuje analizy i oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie administracyjnej przez organy obu instancji.

Art. 106 § 3 p.p.s.a. statuuje wyjątek od dej reguły, zgodnie z którym sąd administracyjny pierwszej instancji może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zgodnie z tym przepisem przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu. Przeprowadzenie tego postępowania z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne. Przesłankami przeprowadzenia tego uzupełniającego postępowania dowodowego są: uznanie przez sąd, iż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i uznanie przez sąd, że takie wątpliwości sąd powziął w tej sprawie, niespowodowane przez przeprowadzenie postępowania dowodowego nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Rację ma Sąd I instancji, który uznał, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, a jedynie kontroluje czy organy administracji obu instancji prawidłowo ten stan ustaliły nie naruszając przepisów procesowych w sposób istotny mający wpływ na wynik sprawy oraz czy organy te prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające ustalonemu stanowi faktycznemu. W analizowanej sprawie Sąd I instancji niewadliwie uznał, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie, należycie przeprowadziły postępowanie i zastosowały przepisy prawa przyznając skarżącej płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości z przyczyn opisanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony.

Nie można także nie zauważyć, iż sama skarżąca w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie przedstawiła żadnego wniosku dowodowego. W przedmiocie obsady drzew Sąd I instancji zasadnie za organem uznał, że załącznik graficzny ma istotne znaczenie, stanowi on integralną część wniosku o przyznanie płatności i określa granice faktycznego użytkowania w ramach działki ewidencyjnej. To na producencie rolnym ciąży obowiązek wskazania na załączniku granic użytkowania rolniczego w ramach działki ewidencyjnej. Powierzchnia działki rolnej M wynosi 7,76 ha co stwierdzono w wyniku kontroli na miejscu i jest powierzchnią zgodną ze stanem faktycznym. Obejmuje obszar zaznaczony przez skarżącą jako użytkowany w celu rolniczym na załączniku graficznym dołączonym do wniosku. Porównując załącznik graficzny ze szkicem działki rolnej sporządzonym w trakcie kontroli na miejscu organ stwierdził, że miejsce wykonania pomiaru, tzw. "ślad GPS" został przeprowadzony po granicy działki wskazanej przez skarżącą na załączniku graficznym.

Ponadto Skarżąca na załączniku graficznym nie wskazała, której części działki ewidencyjnej nr 700, na której położona jest działka rolna M nie deklaruje do płatności. Rację ma także Sąd I instancji uznając za organem, iż wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej w dniach 23-27 lutego 2015 r. mogły być wykorzystane przy weryfikacji wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 rok z przyczyn szczegółowo opisanych w decyzji. Ponadto jak podnosi organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną: "Agencja przeprowadza kontrole na miejscu zgodnie z ustalonym wcześniej harmonogramem kontroli, kontrole są przeprowadzane w czasie, gdy możliwe jest skontrolowanie większości wymagań, norm i obowiązków przewidzianych przepisami prawa. Żaden przepis prawny nie nakazuje, aby kontrola w zakresie programu rolnośrodowiskowego odbyła się do końca roku kalendarzowego, w którym złożono wniosek o przyznanie pomocy.

Dlatego też możliwe jest przeprowadzenie skutecznej kontroli na miejscu w zasadzie również do rozpoczęcia sezonu wegetacyjnego w roku następnym. W niniejszej sprawie w trakcie kontroli na miejscu kontrolerzy sporządzili liczną dokumentację fotograficzną dotyczącą kontrolowanych działek, obejmującą ponumerowane zdjęcia z odniesieniami na mapie do poszczególnych działek z oznaczeniem miejsca i kierunku ich wykonania. Działka rolna T została udokumentowana zdjęciami od nr 171 do nr 242. Fotografie te jednoznacznie wskazują, że w dniu wykonania kontroli tj. 24 lutego 2015r. na działce rolnej T nie stwierdzono okrywy śnieżnej, zaś stan działki pozwala na prawidłowe i nie budzące wątpliwości określenie sposobu jej użytkowania."

W rezultacie za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji w tej sprawie art. 113 § 1 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji wyjaśnił wszystkie istotne fakty dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia.

Nie można także podzielić pomieszczonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w zakresie załącznika nr 3 i załącznika nr 7 do tego rozporządzenia. Art. 16 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 określa zmniejszenia i wykluczenia w odniesieniu do wielkości obszaru.

Natomiast zgodnie z załącznikiem nr 3 w/w rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zwanego "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym", określającym wymogi dla poszczególnych pakietów i wariantów, podmiot realizujący program rolnośrodowiskowy w zakresie pakietu rolnictwo ekologiczne, zobowiązany jest do utrzymania minimalnej obsady drzew i krzewów, który dla upraw "jabłoń domowa" wynosi 125 szt./ha. Dlatego skarżąca dla działki rolnej M o stwierdzonej podczas kontroli na miejscu powierzchni 7,76 ha powinna utrzymać minimalną obsadę wynoszącą 970 sztuk jabłoni. Powierzchnia zadeklarowana działki rolnej M to 7,00 ha, natomiast kontrola na miejscu stwierdziła sad jabłoniowy na powierzchni 7,76 ha z liczbą drzew 888 sztuk w związku z tym zastosowano kod nieprawidłowości E7 (nie utrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów). Jak zasadnie przypomniał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego tu wyroku stosownie do § 25 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, agencja udostępnia rolnikowi, który złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, materiał graficzny z oznaczeniem, co najmniej granic i numerów ewidencyjnych działek, na których jest realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe oraz z oznaczeniem granic położonych na obszarze jego gospodarstwa rolnego.

Zgodnie z art. 25 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego rolnik zaznacza na materiale graficznym: 1) granice działek rolnych, na których realizuje poszczególne pakiety i warianty objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym oraz występujące w jego gospodarstwie rolnym i określone w planie działań rolnośrodowiskowych trwałe użytki zielone oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, 2) część działki rolnej, która ma pozostać nieskoszona w danym roku - w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 punkt 3,4 lub 5, 3) miejsca na działce rolnej, w których są zasadzone poszczególne drzewa odmian wymienionych w ust. 3 pkt 3 załącznika numer A do rozporządzenia lub odmian tradycyjnie uprawianych na terenach Rzeczpospolitej Polskiej przed 1950 r. - w przypadku realizacji wariantu czwartego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 6, a następnie dołącza ten materiał graficzny do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, począwszy od drugiego roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Jak już zaznaczono wyżej załącznik graficzny ma istotne znaczenie, stanowi on integralną część wniosku o przyznanie płatności i określa granice faktycznego użytkowania w ramach działki ewidencyjnej. W analizowanej sprawie kontrola na miejscu potwierdziła powierzchnię uprawy obejmującą obszar zaznaczony na załączniku graficznym, która to powierzchnia jest większa niż zadeklarowana we wniosku. Sąd I instancji zasadnie uznał, że to na producencie rolnym ciąży obowiązek wskazania na załączniku granic użytkowania rolniczego w ramach działki ewidencyjnej. Powierzchnia działki rolnej M wynosi 7,76 ha co stwierdzono w wyniku kontroli na miejscu i jest powierzchnią zgodną ze stanem faktycznym. Obejmuje obszar zaznaczony przez Skarżącą jako użytkowany w celu rolniczym na załączniku graficznym dołączonym do wniosku.

Sąd I instancji słusznie stwierdził, iż organy prawidłowo ustaliły, że porównując załącznik graficzny ze szkicem działki rolnej sporządzonym w trakcie kontroli na miejscu organ stwierdził, że miejsce wykonania pomiaru, tzw. "ślad GPS" został przeprowadzony po granicy działki wskazanej przez skarżącą na załączniku graficznym. Ponadto Skarżąca na załączniku graficznym nie wskazała, której części działki ewidencyjnej nr 700, na której położona jest działka rolna M nie deklaruje do płatności. Dlatego słusznie Sąd I instancji uznał, że organ prawidłowo przy obliczaniu minimalnej obsady działki rolnej M przyjął jej powierzchnię wynoszącą 7,76 ha.

W konsekwencji WSA niewadliwie stwierdził, że w tej sytuacji organy prawidłowo pomniejszyły płatność przysługującą do działki rolnej M ze względu na stwierdzone nieutrzymania minimalnej obsady drzew. Współczynnik zmniejszenia płatności za stwierdzoną nieprawidłowość wynosi 100 % co wynika z zał. nr 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Dokonane przez organy wyliczenie kwoty przyznanej płatności nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia zgodności z prawem. Jako podstawę naliczenia sankcji organy przyjęły powierzchnie zadeklarowaną przez skarżącą tj. 7,00 ha.

Wobec powyższego nie doszło do naruszenia art. 16 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w zakresie załącznika nr 3 i załącznika nr 7 do tego rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.