Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 279/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 28 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 862/10, oddalił skargę R. B. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2010 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, z następującym uzasadnieniem.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołań R. B. utrzymał w mocy decyzje Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G. z [...] grudnia 2009 r. wymierzające Skarżącemu, kapitanowi statku rybackiego [...] o polskiej przynależności i długości całkowitej większej niż 10 m, kary pieniężne w wysokości: 10000 zł, 12500 zł, 10000zł, 10000 zł, 11000 zł, 10000 zł, 10000zł, 10000 zł, 10000 zł i 10000 zł za naruszenie art. 34 pkt 4 ustawy z 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm., dalej: ustawa o rybołówstwie) oraz art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą polską (Dz. U. UE L 180 z 10 lipca 2007 r., dalej: rozporządzenie Komisji 804/2007).

W wyniku przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji czynności kontrolnych stwierdzono na podstawie wpisów do kart dziennika pokładowego dokonanych przez kapitana statku rybackiego [...] R. B., iż statek ten podczas rejsów w dniach: od [...] do [...] października 2007 r., od [...] do [...] października 2007 r., [...] października 2007 r., [...] września 2007 r., [...] października 2007 r., [...] września 2007 r., [...] października 2007 r. [...] września 2007 r., [...] września 2007 r., [...] października 2007 r. złowił i przywiózł do portu łącznie 12030 kg dorszy w relacji pełnej (401 skrzynek po 30 kg każda).

Ponownie badając sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżone decyzje organu pierwszej instancji, nie dopatrując się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Zdaniem Ministra organ pierwszej instancji trafnie ustalił okoliczności faktyczne, tj. naruszenie zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską w rozporządzeniu Komisji 804/2007. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że zakaz prowadzenia połowów dorszy podyktowany był znacznym przekroczeniem przez polskich rybaków ogólnej kwoty połowowej dorszy, jaka została przyznana Polsce w 2007 r. W preambule rozporządzenia Komisji 804/2007 wyraźnie wskazano bowiem, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i w związku z tym wielkości dopuszczalne uznaje się za wyczerpane.

Po rozpoznaniu skarg na powyższe decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 28 października 2010 r. orzekł o ich nieuwzględnieniu. Zdaniem Sądu fakt wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007 uzasadniający zakaz połowu dorsza sformułowany w rozporządzeniu Komisji 804/2007 nie może budzić wątpliwości. Podstawę dla uprawnień Komisji w zakresie ustalania wielkości dopuszczalnych połowów na akwenach unijnych, dla stosowania środków zapobiegawczych przed poważnym zagrożeniem dla ochrony żywych zasobów wodnych oraz dla wprowadzenia zakazu działalności połowowej w przypadku, gdy została wyczerpana kwota przyznana danemu państwu członkowskiemu stanowi rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 z 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (Dz. U. UE L Nr 358 z 31 grudnia 2002 r., dalej: rozporządzenie Rady 2371/2002).

Stosownie do treści art. 26 ww. rozporządzenia Komisja Europejska jest podmiotem odpowiadającym za ocenę i kontrolę stosowania zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie oraz jest uprawniona do wprowadzenia bezwzględnego zakazu działalności połowowej na podstawie dostępnych sobie informacji.

W ocenie sądu brak jest podstaw do twierdzenia, że rozpoznając przedmiotową sprawę, organ niedostatecznie ustalił i ocenił stan faktyczny. Ustalono bowiem fakt prowadzenia połowów dorszy podczas obowiązującego zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską w związku z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r.

Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z prywatnej opinii prof. I. D.-K. na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej w 2007 r., gdyż przeprowadzenie tego dowodu zmierzałoby do dokonania oceny legalności rozporządzenia Komisji 804/2007, a nie oceny legalności zaskarżonej decyzji.

WSA nie podzielił argumentacji Skarżącego, że ustanowienie zakazu połowu przez upoważniony do tego organ Unii Europejskiej prowadziło do uszczuplenia praw nabytych wynikających z pozostającej w obrocie prawnym decyzji – specjalnego zezwolenia połowowego, gdyż na dzień uzyskania tego zezwolenia oraz prowadzenia połowów pozostawał już w krajowym porządku prawnym bezpośrednio skuteczny przepis art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady 2371/2002. Wobec powyższego decyzja w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego dla konkretnego podmiotu przysparzała prawo połowu jedynie w granicach wyznaczonych obowiązującym porządkiem prawnym, a więc do czasu wyekspirowania wskazanego datą terminu jego obowiązywania, wyczerpania indywidualnie przyznanej kwoty połowowej, bądź w sytuacji szczególnej – do czasu ustanowienia stosownego zakazu o charakterze ogólnym. Zdaniem sądu pierwszej instancji w kontekście powyższych rozważań bez znaczenia została podniesiona przez Skarżącego kwestia pozostawiania w obrocie decyzji uprawniającej do prowadzenia połowów – specjalnego zezwolenia połowowego, z którego wynikający limit indywidualny nie był wyczerpany w czasie, gdy wymierzono administracyjne kary pieniężne za prowadzenie działalności ujętej w zezwoleniu, bowiem z decyzji tej nie wynikały dla strony żadne skutki w sferze materialnoprawnej po wprowadzeniu zakazu połowu dorsza.

Organ administracji mógł zatem z urzędu lub na wniosek strony orzec o wygaśnięciu decyzji w zakresie niewykorzystanych kwot połowu dorsza (art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.) Sąd podkreślił przy tym, że ewentualne wygaszenie byłoby jedynie pośrednim następstwem prawnym ustanowienia zakazu, jednak sama utrata uprawnień do połowu wynika z mocy stosownego rozporządzenia Komisji 804/2007, nie jest zaś skutkiem ewentualnej decyzji o wygaszeniu.

W ocenie Sądu brak było podstaw do twierdzenia, że organ, rozpoznając przedmiotowe sprawy, niedostatecznie ustalił i ocenił stan faktyczny, gdyż w rzeczywistości ustalił okoliczności faktyczne naruszenia przepisów o rybołówstwie w postaci prowadzenia połowów dorszy podczas obowiązującego zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską w związku z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. Ustalenia dotyczące przekroczenia kwoty połowowej przez statki pływające pod polską banderą zostały dokonane przez Komisję Europejską na podstawie kontroli, które ujawniły nieprawidłowości w zakresie raportowanych danych.

Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił także zarzutu naruszenia § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie z uwagi na wymierzenie kar za jeden połów w sytuacji, gdy, zdaniem skarżącego, przepis ten przewiduje jedną sankcję za prowadzenie połowów, nie zaś za jeden połów, a w stosunku do skarżącego toczą się inne postępowania dotyczące połowów tego samego rodzaju. W ocenie sądu wykładnia stosownej regulacji zastosowana przez organ, który poszczególne czyny skutkujące wymierzeniem kary wiąże z odrębnymi rejsami, jest racjonalna i wpisuje się w ratio legis regulacji dotyczących wymierzania kar administracyjnych.

W skardze kasacyjnej R. B. zaskarżył w całości powyższy wyrok WSA w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie od organu administracji – Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Kasator wniósł ponadto o:

1. 1. przeprowadzenie dowodu z dokumentu – pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z października 2010 r. na okoliczność braku wiarygodności danych tzw. FIDES III, które to dane powstały poprzez dodanie politycznie wynegocjowanych kwot do danych oficjalnych, wg których nie doszło do żadnego przełowienia;
2. 2. przeprowadzenie dowodu z dokumentu – pytania P-5184/2010/PL deputowanego do Parlamentu Europejskiego Marka Gróbarczyka i odpowiedzi na to pytanie udzielone przez komisarz Marię Damanaki w imieniu Komisji Europejskiej na okoliczność braku konkretnych dowodów na okoliczność ewentualnego przekroczenia przez Polskę w 2007 r. ogólnej kwoty połowowej.

Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę zarzucił:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671, dalej: rozporządzenie MRiRW w sprawie kar) oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2010 r., pomimo iż naruszają one art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w kierunku ustalenia, czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007;
2. 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 oraz akapitem 3 i 5 preambuły do rozporządzenia Komisji 804/2007 w zw. z art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady 2371/2002 w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż treść art. 1 oraz akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia Komisji 804/2007 w niniejszym postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej z tytułu deliktu administracyjnego przesądza o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona.

Skarżący "z ostrożności procesowej" sformułował dodatkowo powyższy zarzut w następujący sposób:

1. - naruszenie prawa materialnego, a mianowicie akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia Komisji 804/2007 oraz art. 1 tego rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, polegające na błędnym uznaniu, iż ich treść przesądza erga omnes – we wszelkich sprawach i wszelkich postępowaniach o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona;
2. 3. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 3 pkt 20 rozporządzenia MRiRW w sprawie kar, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamianiu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów;
3. 4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2010 r., w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznym decyzji administracyjnych (w żaden sposób niewyeliminowanych z obrotu prawnego) w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działalnie w jakikolwiek sposób naruszające prawo.

Skarżący "z ostrożności procesowej" na wypadek nieuwzględnienia wyżej wskazanych zarzutów, zarzucił:

1. 5. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2010 r. w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 139 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organy administracji nie zgromadziły żadnych dowodów na okoliczność wyczerpania limitu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r., odwołały się jedynie do motywów wyrażonych w art. 1 oraz preambule do rozporządzenia Komisji 804/2007. Skarżący podkreślił, że nie można utożsamiać zakazu połowów wprowadzonego rozporządzeniem Komisji 804/2007 z faktem wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r., bowiem w rozporządzeniu MRiRW w sprawie kar funkcjonują zarówno przepisy przewidujące kary za prowadzenie połowów określonych gatunków organizmów morskich wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowu tych gatunków, jak również za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.

W ocenie skarżącego żaden akt prawny, w tym rozporządzenie Komisji 804/2007, nie może być traktowany jako dowód w sprawie, zwłaszcza w postępowaniu o charakterze penalnym, a tym samym problemu przełowienia nie można uznać za rzetelnie zbadany i wyjaśniony. Faktem notoryjnym w niniejszej sprawie nie jest zatem fakt przełowienia, ale brak wyjaśnienia przez Komisję Europejską metodologii zastosowanej do badania ewentualnego przełowienia (w tym marginesu błędu), w związku z czym organy były zobowiązane do wyczerpującego, wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych w celu ustalenia, czy w istocie kwota połowowa dorsza została wyczerpana. Zdaniem skarżącego organ, który wobec wątpliwości co do stanu faktycznego nie powołał biegłych w celu ich wyjaśnienia, dopuścił się naruszenia określonej w k.p.a. zasady prawdy obiektywnej nakazującej organowi podejmowanie wszelkich koniecznych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Skarżący wskazał ponadto, że konsekwencją uchylenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania było wymierzenie stronie kary znacznie wyższej niż poprzednia, w związku z czym sytuacja skarżącego uległa pogorszeniu wbrew zakazowi reformationis in peius wyrażonym w art. 139 k.p.a.

Skarżący uzupełnił swoje stanowisko w piśmie z [...] lipca 2011 r., w którym podniósł, że rozporządzenie Komisji 804/2007 nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, iż doszło do "wyczerpania ogólnej kwoty połowowej" będącego przesłanką nałożenia na R. B. kary w myśl § 3 pkt 20 rozporządzenia MRiRW w sprawie kar. Rozporządzenie Komisji 804/2007 w art. 1 stanowi bowiem, że "uznaje się, że z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały część kwoty przyznaną Polsce na 2007 r." Zdaniem Skarżącego ze sformułowania "uznaje się" nie wynika jednoznacznie, że nastąpiło jakiekolwiek wyczerpanie ogólnej kwoty połowowej, a jedynie, że uznano tę kwotę za wyczerpaną.

Ponadto, literalne brzmienie powyższego przepisu wskazuje, że wyczerpana została część, a nie całość kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. Rozporządzenie Komisji 804/2007 odnosi się tylko do obszaru tzw. "stada wschodniego", czyli akwenu Morza Bałtyckiego oznaczonego jako akwen WE nr 25-32, natomiast "ogólna kwota połowowa" dotyczy całości przyznanych Polsce limitów połowowych, tj. zarówno podobszarów 25-32, jak również podobszarów 22-24 (tj. obszaru "stada zachodniego"). W związku z powyższym fakt braku wstrzymania połowów dorszy w podobszarach 22-24 czy to przez stronę polską, czy też przez Komisję, a co za tym idzie fakt kontynuowania połowów po wydaniu rozporządzenia Komisji 804/2007 dowodzi, iż ogólna kwota połowowa dorszy przyznana Polsce na 2007 r. – razem na podobszary 22-24 i 25-32 nie była wyczerpana w okresie, w którym polskie statki rybackie prowadziły połowy tych ryb, w związku z czym nie ma podstaw prawnych do nakładania kar na podstawie przepisów § 2 pkt 22, § 3 pkt 20 i § 4 pkt 21 rozporządzenia o karach.

Zdaniem skarżącego fakt niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej z dniem 9 lipca 2007 r. potwierdza administracja rybacka, która mimo upływu trzech lat nie wszczęła dotychczas żadnego postępowania karno-administracyjnego wobec statków rybackich prowadzących połowy dorsza w podobszarach 22-24 do samego końca tego roku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, Minister wskazał, że zakaz połowów dorsza na Morzu Bałtyckim ustanowiony przez Komisję rozporządzeniem 804/2007 został wprowadzony po przeprowadzeniu przez Komisję Europejską w pierwszej połowie 2007 r. czterech kontroli, z których jasno wynikało, że połowy były trzykrotnie wyższe niż te, jakie zostały przez rybaków zaraportowane w dziennikach połowowych. Z danych pochodzących z Europejskiego Systemu Wymiany Danych (FIDES III) wynika, że przyznana kwota połowowa dorsza na obszarze 25-32 Morza Bałtyckiego została wykorzystana w 162,5% przez polskie statki rybackie, co oznacza, iż została wyłowiona kwota dorsza przyznana na cały obszar Morza Bałtyckiego. Zdaniem Ministra wyłącznie dane z systemu FIDES stanowią źródło wiarygodnych informacji, nietrafny jest zatem zarzut odnoszący się do braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wniósł o dopuszczenie dowodu z zezwolenia połowowego z [...] grudnia 2007 r. dotyczącego połowów dorszy na podobszarze 22-24 do wyczerpania kwoty połowowej nie później niż do 31 grudnia 2007 r., skierowanego do osoby trzeciej – na okoliczność ustalenia, że organ przyjmował, iż ogólna kwota połowowa dorsza przyznana Polsce na rok 2007 nie została wyczerpana.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu prawem przewidzianych podstawach, tj. zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy).

Zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych zmierzają przede wszystkim do podważenia prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, które Sąd pierwszej instancji – przy wyrokowaniu – przyjął jako prawidłowe.

Ocena zasadności tych zarzutów wymaga uwagi, że wojewódzki sąd administracyjny, badając czy organy administracyjne dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy, musi mieć na względzie, że konieczne w sprawie ustalenia dotyczyć muszą faktów prawotwórczych, a więc mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. O tym, jakie fakty mają znaczenie, decydują zaś normy prawa materialnego.

Poza sporem jako podstawę prawną nałożenia na skarżącego kar pieniężnych wskazano art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie oraz § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie. Powołano także art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 ustanawiającego zakaz połowu dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające od banderą Polski.

Zgodnie z art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie, kto wykonuje rybołówstwo morskie statkiem rybackim z naruszeniem przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, podlega – w przypadku kapitana statku rybackiego o długości całkowitej równej albo większej niż 10 m – karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej dwudziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Odnośnie przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, naruszenie których polega karze na podstawie powołanego wyżej art. 63 ust. 1 ustawy, wyjaśnić wypada, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. e) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską działalność Wspólnoty obejmowała na warunkach i zgodnie z harmonogramem przewidzianym w Traktacie wspólną politykę w dziedzinach rolnictwa i rybołówstwa.

Wspólna polityka rybołówstwa realizowana jest między innymi poprzez rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa.

Zgodnie z art. 26 tego rozporządzenia Komisja ocenia i kontroluje stosowanie zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie oraz ułatwia współpracę i koordynację pomiędzy nimi (ust. 1). Jeżeli istnieje dowód, że działalność połowowa prowadzona w danym obszarze geograficznym może doprowadzić do poważnego zagrożenia dla ochrony żywych zasobów wodnych, Komisja może podjąć środki zapobiegawcze (ust. 3). W przypadku gdy została wyczerpana kwota, przydział lub dostępny udział Państwa Członkowskiego, Komisja może, na podstawie dostępnych informacji, natychmiast zatrzymać działalność połowową (ust. 4).

Według art. 20 powołanego rozporządzenia na wniosek Komisji Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, podejmuje decyzję w sprawie limitów połowowych i/lub nakładu połowowego oraz w sprawie rozdziału możliwości połowowych między Państwa Członkowskie, jak również w sprawie warunków związanych z takimi limitami. Możliwości połowowe rozdziela się pomiędzy Państwa Członkowskie w taki sposób, żeby zapewnić każdemu Państwu Członkowskiemu względną stabilność działalności połowowej dla każdego zasobu lub łowiska.

Powołując ten przepis, Rada Unii Europejskiej przyjęła rozporządzenie nr 1941/2006 ustalające wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grupy zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r.

Z kolei mając na uwadze rozporządzenie Rady (WE) nr 1941/2006 ustanawiające wielkości dopuszczalnych połowów oraz uwzględniając cytowany wyżej art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002, Komisja (WE) przyjęła rozporządzenie nr 804/2007 ustanawiające zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski.

Art. 1 rozporządzenia stanowi: "Uznaje się, że z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały część kwoty przyznaną Polsce na 2007 r."

W art. 2 statkom pływającym pod banderą Polski zakazano połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia do dnia 31 grudnia 2007 r. W tym okresie zakazano również przechowywania na statku, przeładunku lub wyładunku ryb pochodzących z tego stada złowionych przez te statki.

W tym stanie rzeczy nie ulega kwestii, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 804/2007 zawiera przepisy Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, o których mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie.

W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane – dla oceny czy kapitan podlegał karze pieniężnej o nałożeniu której stanowi art. 63 ust. 1 w związku z art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 804/2007 – ustalenia wymagało czy kapitan naruszył ustanowiony przepisem Wspólnej Polityki Rybackiej UE zakaz.

Z powołanych wyżej norm prawa materialnego wynika bowiem, że okolicznością prawotwórczą mającą znaczenie w sprawie jest fakt połowu dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) po dacie wprowadzonego zakazu.

Ustalenia takie zostały dokonane i na obecnym etapie postępowania nie jest sporne, że skarżący naruszył zakaz połowu dorsza ustanowiony art. 2 rozporządzenia 804, obowiązujący od 11 lipca 2007 r.

Wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej WSA nie uchybił zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.

Nietrafny jest też zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia dowodu uzupełniającego. Przede wszystkim z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że przeprowadzenie dowodu uzupełniającego jest uprawnieniem Sądu a nie obowiązkiem. Ponadto przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: 1) jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości;

2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu uważa się zaś za niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Tymczasem – w świetle dotychczasowych rozważań – w sprawie dotyczącej kar pieniężnych za naruszenie zakazu połowów wprowadzonego rozporządzeniem unijnym, dowód na okoliczność ustalenia czy doszło do przekroczenia przyznanej Polsce na rok 2007 kwoty połowowej nie jest dowodem na okoliczności istotne. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić należy się z Sądem I instancji, że przeprowadzenie ww. dowodu w istocie zmierzałoby do oceny legalności rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 a nie do oceny legalności zaskarżonych decyzji.

Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie uzasadnia też zarzut naruszenia art. 1 oraz akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007. Jak już wskazano, informacje o przekroczeniu przyznanych Polsce wielkości dopuszczalnych połowów dorszy z podobszaru Morza Batyckiego 25-32, wody WE, przedstawiono w preambule rozporządzenia dla uzasadnienia wprowadzonego zakazu.

Twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że znamieniem odpowiedzialności z tytułu deliktu administracyjnego zarzucanego skarżącemu jest dokonywanie połowów w czasie, gdy ogólna kwota połowowa została wyczerpana – nie polega na prawdzie i pozostaje w sprzeczności z regulacjami zawartymi w przepisach wskazanych jako podstawa prawna podlegania karze pieniężnej.

Raz jeszcze podkreślić trzeba, że zasada i przesłanki podlegania karze pieniężnej wynikają z ustawy (art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie).

Dalszą kwestią jest zaś wysokość nałożonej kary pieniężnej i podstawa prawna określenia wysokości tej kary.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem – stwierdzając naruszenie wprowadzonego przepisem prawa wspólnotowego zakazu połowu w Morzu Bałtyckim dorsza ze stada z obszaru 25-32, wody WE – wysokość kary wymierzono na podstawie § 3 pkt 20 krajowego aktu wykonawczego.

Zgodnie z tym przepisem wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej przez kapitana statku rabackiego o długości całkowitej równej albo o większej niż 10 m wynosi od 10.000 zł do 44.000 zł – za prowadzenie połowów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.

Zarzut naruszenia tego przepisu dotyczy dwóch kwestii.

Po pierwsze z treści tego przepisu strona wnosząca skargę kasacyjną wywodzi, że konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia, czy ogólna kwota połowowa została wyczerpana.

Ponadto skarżący zarzuca błędną jego wykładnię – polegającą na utożsamieniu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana, z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz.

W ocenie składu orzekającego NSA związany z ww. przepisem zarzut niedokonania istotnych ustaleń faktycznych opiera się na błędnym założeniu, że przepis ten statuuje czyny podlegające karze.

Tymczasem z treści delegacji ustawowej wynika jednoznacznie, że minister właściwy do spraw rybołówstwa upoważniony został jedynie do określenia w drodze rozporządzenia wysokości kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust. 1-3 art. 63 ustawy o rybołówstwie. Minister właściwy do spraw rybołówstwa nie był zatem uprawniony do określenia i nie określił katalogu naruszeń podlegających karze pieniężnej.

Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że określenie wysokości kary pieniężnej za prowadzenie połowów określonych gatunków organizmów morskich z naruszeniem przepisów ustanawiających zakaz połowu tych gatunków, w krajowym akcie wykonawczym wprost określono w pkt 49 § 3 dopiero na mocy obowiązującego od dnia 28 lipca 2010 r. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 czerwca 2010 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie.

Nie znaczy to jednak, że przed tą datą prowadzenie połowów – wbrew przepisom ustanawiającym zakaz – nie podlegało karze pieniężnej. Takiego stanowiska nie zmienia fakt, że w znowelizowanym stanie prawnym prawodawca uznał za celowe zróżnicowanie wysokości kar za przekroczenie ogólnej kwoty połowowej oraz za naruszenie zakazu połowów (bez względu na przyczynę wprowadzenia zakazu). Pogląd, że przed wprowadzeniem regulacji zawartej w § 3 pkt 49 rozporządzenia w sprawie wysokości kar /.../ naruszenie zakazu połowów nie podlegało karze pieniężnej pozostaje w ewidentnej sprzeczności z treścią art. 63 ust. 1 ustawy.

Żadną miarą nie można przyjąć, że akt wykonawczy wyłączył podleganie karze pieniężnej za naruszenie przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, w tym przypadku za naruszenie zakazu wprowadzonego art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007.

Skoro – zgodnie z art. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 – powodem wprowadzonego zakazu połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszar 25-32, wody WE) było wyczerpanie części kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. – to znaczy, że naruszenie tego zakazu w istocie polega na prowadzeniu połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.

Stanowiska tego nie podważa fakt, że rozporządzenie unijne wprowadza zakaz połowów z uwagi na wyczerpanie dopuszczalnych wielkości połowów dorszy ze stada z podobszaru Morza Bałtyckiego 25-32, a nie posługuje się pojęciem wyczerpania ogólnej kwoty połowowej.

W tym kontekście rozważając zarzut braku tożsamości między prowadzeniem połowów organizmów żywych, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana, a dokonywaniem połowów mimo zakazu ustanowionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 804/2007, należy zauważyć, że przepisy unijne nie posługują się pojęciem "ogólna kwota połowowa", z kolei przepisy prawa krajowego, posługując się tym pojęciem, nie definiują go.

Zgodnie z art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1941/2006 ustanawiającego wielkości dopuszczalnych połowów /.../ oprócz definicji zawartych w art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 do celów rozporządzenia stosuje się definicję pojęcia "całkowite dopuszczalne połowy (TAC)" – jako roczną ilość ryb, która może być odławiana z każdego zasobu (art. 3 lit. c) oraz "kwota" jako część TAC przydzieloną Wspólnocie, państwu członkowskiemu lub krajowi trzeciemu.

Według art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 "zasób" oznacza żywe zasoby wodne występujące w danym zarządzanym obszarze (art. 3 lit. g) zaś "żywe zasoby wodne" oznaczają dostępne morskie gatunki wodne, włączając gatunki wypływające i spływające do morza w celu składania ikry podczas ich przebywania w wodzie morskiej (art. 3 lit. b).

Z powyższego wywieść należy zatem, że kwota (dopuszczalnego połowu) przydzielana państwu członkowskiemu dotyczy zasobu jako gatunku występującego w określonym obszarze.

Potwierdza to sposób ustalania limitów połowowych określony w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1941/2006, przy czym "limity połowowe" rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 definiuje jako ograniczenie ilościowe w wyładunku zasobu lub grupy zasobów w określonym czasie, o ile prawo wspólnotowe nie stanowi inaczej (art. 3 lit. m).

Zgodnie z art. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1941/2006 limity połowowe i przydział tych limitów państwom członkowskim określono w załączniku I do tego rozporządzenia. Załącznik ten – zgodnie z jego tytułem – zawiera limity w rozbiciu według gatunku i obszarów, zatem zgodnie z przytoczoną wyżej definicją terminu "zasób". Załącznik wyszczególnia TAC i kwoty według zasobów oraz przydziały dla poszczególnych państw. Według tabel załącznika, dokonując przydziałów państwom członkowskim na Morzu Bałtyckim na 2007 r., wskazano gatunek i obszar. Polsce – odnośnie dorsza – przydzielono 10.784 ton tego gatunku z podobszaru 25-32 oraz 3.118 ton z podobszaru 22-24.

W ocenie składu orzekającego NSA nie sposób więc odczytywać znaczenia "ogólnej kwoty połowowej" w oderwaniu od limitów połowowych, a te – jak wykazano –- dotyczą zasobu rozumianego jako gatunek występujący na określonym obszarze.

Nie można też pomijać celu przydziału limitów połowowych. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1941/2006 ustalające wielkości dopuszczalnych połowów /.../ uwzględnia rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002. Ostatnie z powołanych rozporządzeń wskazuje zaś, że ustanowienie limitów połowowych ma zapewnić zrównoważoną eksploatację zasobów (pkt 9 preambuły). Zrównoważona eksploatacja ma zaś na celu ochronę ulegających zmniejszeniu zasobów rybnych (pkt 3 preambuły).

Z uwagi na przedstawiony wyżej sposób przydziału limitów połowowych oraz określony prawem cel przydziału tych limitów nie można przyjąć, by ogólną kwotę połowową rozumieć jako "łączną" kwotę, przydzieloną odnośnie jednego gatunku na wszystkich obszarach, na których gatunek ten występuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione stanowisko co do interpretacji terminu ogólnej kwoty połowowej nie mogło zostać podważone dowodem, o dopuszczenie którego pełnomocnik skarżącego wniósł na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Postępowanie dowodowe ze swej istoty musi zaś dotyczyć ustaleń faktycznych. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że przedmiotem dowodu mogą być tylko okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia. Tymczasem zgłoszony wniosek dowodowy w istocie zmierza do wykazania, jak – ewentualnie – organ rozumiał pojęcie ogólnej kwoty połowowej.

Wykładnia pojęć zawartych w przepisach prawa materialnego nie jest zaś kwestią faktu, lecz jest kwestią prawną.

Z tych względów wniosek dowodowy nie mógł zostać uwzględniony.

W świetle tego co zostało dotąd powiedziane zarzut błędnej wykładni § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie wysokości kar /.../ nie jest więc trafny.

Zauważyć należy nadto, że skarga kasacyjna nie zarzuca wadliwego zastosowania § 3 pkt 20 krajowego aktu wykonawczego – przez określenie wysokości kary pieniężnej – której podlegał skarżący z racji naruszenia zakazu połowu dorsza ze stada z obszaru 25-32 – na podstawie tego przepisu.

Za niezasadny uznać należy też zarzut sformułowany w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej. Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 1101/10, że wadliwe jest założenie, że specjalne zezwolenie połowowe jest skuteczne przez cały okres, na jaki zostało wydane, aż do czasu wyczerpania przyznanej nim kwoty połowowej. Granicę czasową, do jakiej połowy w oparciu o to zezwolenie mogą być wykonywane, może stanowić przekroczenie ogólnej kwoty połowowej (art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie), bądź wprowadzenie, znajdującego oparcie w przepisach, zakazu połowów. Okoliczności te, wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, nie naruszają zatem praw wynikających z uzyskanego specjalnego zezwolenia połowowego.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał, iż uchybienie zakazowi orzekania na niekorzyść strony odwołującej się dotyczy decyzji organu II instancji wydanej w uprzednio prowadzonym postępowaniu. Zauważyć zatem należy, że możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej w granicach sprawy innej niż zaskarżona przewiduje art. 135 p.p.s.a., który nie został zawarty w podstawach skargi kasacyjnej. Ponadto przepis ten mógłby znaleźć zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi – a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie miejsca nie miała.

Wobec powyższego skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.