Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3601/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. Z. na uchwałę z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Komisji Egzaminacyjnej II stopnia nr [...] przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu radcowskiego, który został przeprowadzony w dniach [...]-[...] marca 2013 r. w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że L. Z. w dniach od [...] do [...] marca 2013 r. przystąpiła do egzaminu radcowskiego. Komisja Egzaminacyjna Nr [...] do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2013 r. z siedzibą w R. ustaliła, że strona z pierwszej, drugiej oraz trzeciej części egzaminu radcowskiego otrzymała ocenę dostateczną, z części czwartej ocenę dobrą, zaś z piątej części egzaminu (zadanie z prawa administracyjnego) - ocenę niedostateczną. Komisja uchwałą z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] uznała zatem, na podstawie art. 366 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 10, poz. 65 ze zm.), że L. Z. uzyskała negatywny wynik z egzaminu radcowskiego.
Strona złożyła odwołanie od tej uchwały, podnosząc, że ocena zadania z prawa administracyjnego nie była w pełni trafna, gdyż przygotowana przez nią skarga spełniała wymogi formalne. Ponadto dodała, że w swojej pracy powołała naruszenie prawa materialnego i uchybienia proceduralne, dodatkowo określając także alternatywne żądania skargi. Podkreśliła, że prawidłowo wnioskowała o wstrzymanie wykonania decyzji i zasądzenie kosztów procesowych, a popełnione przez nią błędy nie powinny dyskwalifikować jej opracowania.
Po rozpoznaniu odwołania uchwałą z dnia [...] października 2013 r. Komisja II Stopnia utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę, wyjaśniając, że została ona podjęta w oparciu o jednolicie ustaloną przez egzaminatorów ocenę niedostateczną pracy z zakresu prawa administracyjnego. Obaj egzaminatorzy ocenili pozytywnie wymogi formalne przygotowanej skargi, jednakże mieli poważne zastrzeżenia do prawidłowości zastosowanych przepisów prawa.
Organ podał, że prawidłowym rozwiązaniem zadania było sporządzenie skargi do sądu administracyjnego wraz ze wskazaniem uchybień, które należało dostrzec, tj.: 1) naruszenie art. 151 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania jednej z decyzji przewidzianych w tym przepisie, co jest prawną konsekwencją wznowienia postępowania. Organ nie mógł, po wznowieniu postępowania, wydać od razu decyzji zwrotowej korzystając z przesłanki przewidzianej w art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych;
- 2) naruszenie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem z treści tego przepisu wynika, że za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa się świadczenie pobrane na podstawie decyzji, która została uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. W sprawie nie nastąpiło uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania i stronie nie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego;
- 3) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o odmowie umorzenia postępowania, podczas gdy k.p.a. nie przewiduje wydania takiej decyzji;
- 4) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu;
- 5) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji, która była obciążona powyższymi wadami.
Organ odwoławczy podkreślił, że zdająca nie zauważyła podstawowej kwestii, a mianowicie, że sprawa toczyła się w trybie wznowienia postępowania i nie przedstawiła koniecznych w tym zakresie zarzutów. Wprawdzie pozytywnym elementem pracy było zwrócenie uwagi na naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., a powołanie tego zarzutu w powiązaniu z art. 138 § 1 k.p.a. było prawidłowe, jednak nie mogło to przesądzić o pozytywnym wyniku egzaminu z prawa administracyjnego. W ocenie organu, prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. mógł być jedynie, podobnie jak inne zarzuty odnoszące się do ogólnych zasad postępowania administracyjnego, dopełnieniem podstawowych zarzutów, które należało sformułować w skardze i ewentualnie mógł wpłynąć na podwyższenie pozytywnej oceny pracy.
Organ wyjaśnił, że wznowienie postępowania administracyjnego - ujęte w zadaniu problemowym - zobowiązywało organ do wydania jednej z decyzji przewidzianej treścią art. 151 k.p.a. Skoro doszło do wznowienia postępowania, to należało ten fakt zauważyć i podnieść błędne zakończenie sprawy rozstrzygnięciem wydanym w trybie zwykłym na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Ponadto Komisja II stopnia dodała, że strona nie zwróciła uwagi, iż nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie mogło być orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. Brak było w ocenianej pracy zarzutu naruszenia art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych i to zarówno poprzez wydanie decyzji o uznaniu świadczenia za nienależne i o zwrocie tego świadczenia bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej świadczenia, jak i poprzez orzeczenie o uznaniu świadczenia za nienależne i o jego zwrocie w jednej decyzji.
W skardze na powyższą uchwałę L. Z. stwierdziła m.in., że prawidłowo przyjęła rozwiązanie kazusu z prawa administracyjnego w postaci sporządzenia skargi. Jej zdaniem, projekt skargi spełniał wszystkie wymogi formalne, realizując interes strony oraz określał żądanie stwierdzenia nieważności decyzji organów I i II instancji. Zatem, zdaniem skarżącej, taka skarga w rzeczywistości byłaby rozpatrzona przez sąd administracyjny. Argument dotyczący braku w skardze zarzutu z art. 151 k.p.a., według skarżącej nie mógł dyskwalifikować pracy egzaminacyjnej, gdyż sąd administracyjny z urzędu uwzględniłby nieważność postępowania, zatem ewentualne braki skargi nie wpłynęłyby na treść wyroku sądu kończącego postępowanie. Skarżąca podniosła, że brak zarzutu naruszenia art. 151 k.p.a. zdyskwalifikował jej pracę egzaminacyjną, mimo iż inne osoby w podobnej sytuacji, oceniane wg tego samego opisu i kryteriów ustawowych uzyskiwały ocenę pozytywną.
Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w sporządzonej przez skarżącą w trakcie egzaminu skardze zabrakło zasadniczych zarzutów, które należało postawić zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, co świadczy o niedostrzeżeniu istoty zadania, tj. osadzeniu sprawy w warunkach wznowienia postępowania, które nie zostało ostatecznie zakończone, a pomimo tego, wbrew dyspozycji art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wydane zostało rozstrzygnięcie uznające świadczenie za nienależnie pobrane.
W ocenie Sądu I instancji, egzaminatorzy, a następnie Komisja II stopnia prawidłowo uznali, że rozwiązanie zadania zaproponowane przez skarżącą nie spełnia oczekiwań stawianych profesjonalnemu pełnomocnikowi, co uzasadniało wystawienie oceny niedostatecznej. Jednocześnie Komisja II stopnia szczegółowo wyjaśniła, dlaczego rozwiązanie zaproponowane przez skarżącą jest nieprawidłowe, a ocena ta, zdaniem Sądu I instancji, nie była wybiórcza lecz kompleksowa.
L. Z. zaskarżyła wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3601/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 364 i art. 365 ustawy o radcach prawnych, poprzez przyjęcie, że praca z części piątej egzaminu radcowskiego L. Z. nie zasługuje na ocenę dostateczną.
Ponadto skarżąca postawiła zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne stwierdzenie, że Komisja II stopnia w sposób należyty ustaliła stan faktyczny sprawy, w związku z czym zostały naruszone przepisy art. 7, 8, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ odwoławczy w sposób nienależyty zgromadził i rozważył całokształt materiału dowodowego, a także nie wyjaśnił sposób prawidłowy motywów podjętego rozstrzygnięcia;
- b) art. 7, 8, 9, 11 oraz 107 § 2 i 3 k.p.a. polegające w szczególności na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonej uchwały Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia z dnia [...] października 2013 r. w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego, jak i niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw prawnych i faktycznych, które by wskazywały, że zaproponowany przez skarżącą sposób rozwiązania zadania z zakresu prawa administracyjnego jest niepoprawny, niespełniający kryteriów określonych w art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, a przez to niezasługujący na ocenę pozytywną.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że jej praca z części piątej egzaminu radcowskiego została przynajmniej w części w sposób zadowalający rozwiązana. Zdająca prawidłowo skierowała skargę do sądu administracyjnego, a nie sporządziła opinii o niecelowości jej wnoszenia. Żądanie skargi - stwierdzenia nieważności decyzji - było prawidłowe. W ocenie skarżącej, egzaminatorzy zupełnie pominęli fakt, że rozwiązanie zadania polegało na sporządzeniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z uwzględnieniem interesu reprezentowanej strony i zadaniem zdającej było sporządzenie skutecznej skargi zawierającej zarzuty istotne z punktu widzenia strony, co zostało uczynione. Podkreśliła, że postawione zarzuty były wystarczające wobec treści art. 134 i art. 135 p.p.s.a., co prowadziłoby do wydania przez sąd administracyjny decyzji zgodnej z interesem strony.
Ponadto podniosła, że istnieją rozbieżne poglądy w kwestii, czy można orzec jedną decyzją o uznaniu świadczenia za nienależne i o zwrocie tego świadczenia oraz czy można to uczynić, bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej świadczenie. W związku z tym skarżąca nie postawiła takiego zarzutu w swojej skardze.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie została uwzględniona.
Przede wszystkim trzeba podkreślić, że skarga kasacyjna nie odpowiada w pełni prawnym wymaganiom stawionym temu środkowi zaskarżenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego (co do zasady), granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) nakłada na sporządzającego taką skargę obowiązek szczególnej staranności i precyzji przy formułowaniu podnoszonych w niej zarzutów. Jeżeli zatem przepis wskazany w zarzutach skargi kasacyjnej składa się z wielu jednostek redakcyjnych i zarazem zawiera wiele różnych norm prawnych, w skardze kasacyjnej należy wymienić dokładnie jednostkę redakcyjną, zawierającą konkretną normę, która została naruszona. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że związanie NSA granicami skargi kasacyjnej prowadzi do tego, że Sąd odnosi się wyłącznie do zarzutów prawidłowo, a więc konkretnie i precyzyjnie sformułowanych. Samodzielnie nie może więc wyręczać w tym wnoszącego skargę kasacyjną, niejako domyślać się i ustalać, który konkretnie przepis został naruszony. Te uwagi odnoszą się w całej rozciągłości do postawionych w rozpatrywanej skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Artykuł 364 ustawy o radcach prawnych w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia uchwały w sprawie ustalenia wyników egzaminu radcowskiego liczył trzynaście ustępów zawierających różne regulacje prawne. Artykuł 365 ustawy składał się natomiast z sześciu jednostek redakcyjnych o różnej treści. W tej sytuacji postawienie zarzutu naruszenia art. 364 i art. 365 bez wskazania konkretnych zawartych w nich przepisów, które zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną zostały naruszone czyni tę skargę w tym zakresie nieskuteczną. Można tylko dodać, że zarzutom naruszenia prawa materialnego nie towarzyszyło wymagane art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazanie sposobu naruszenia tych przepisów (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie). Tego warunku nie spełnia sformułowanie skargi mówiące, że to naruszenie nastąpiło "poprzez przyjęcie, że praca w części piątej egzaminu radcowskiego L. Z. nie zasługuje na ocenę dostateczną".
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutów dotyczących naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Stan faktyczny sprawy jest należycie udokumentowany, a ocena wynikających z niego okoliczności faktycznych nie budzi istotnych zastrzeżeń. Organy i Sąd podkreślały, że egzamin radcowski polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do tego egzaminu, do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego. Prawidłowo też przyjęły, że wnosząca skargę kasacyjną taką wiedzą wymaganą w zakresie piątej części egzaminu się nie wykazała. W tej części egzaminu głównym zadaniem dla zdającego było dostrzeżenie i podniesienie w skardze do sądu administracyjnego zasadniczych błędów decyzji, polegających na tym, że organ rozpoznając sprawę w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją o przyznaniu świadczenia rodzinnego orzekł jednocześnie o uznaniu przyznanego świadczenia za nienależne i o jego zwrocie, z pominięciem wymaganego w takiej sytuacji rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji dotychczasowej.
Naruszył więc przede wszystkim art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., czego wnosząca skargę kasacyjną nie podniosła w sporządzonej skardze do sądu administracyjnego. Takiego błędu osoby zdającej egzamin nie można było uznać za nieistotny, czemu Naczelny Sąd Administracyjny dawał już wcześniej wyraz w innych orzeczeniach (np. wyrok w sprawie II GSK 1678/14).
Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).