Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Bk 408/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę R. K. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lipca 2009 r. o nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW na rok 2004 w postępowaniu wznowieniowym. Powyższa decyzja utrzymywała w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] maja 2009 r.
Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach organów, które stwierdziły, że przyznana R. K. płatność ONW za rok 2004 była nienależna. Należało zatem uchylić wcześniejszą decyzję z dnia 27 grudnia 2004 r. w związku z wznowieniem z urzędu postępowania i odmówić przyznania tych płatności na podstawie art. 5 ust. 1"a" ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) i na jej podstawie wydanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) Chodzi o § 2, 4 ust. 1 i 2 oraz § 6 ust. 2 tegoż rozporządzenia a także art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.) i art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UEL 160, z 26.06.1999 r. ze zm.).
Ocena powyższa została sformułowana w związku z nowymi, nieznanymi dotychczas okolicznościami faktycznymi dotyczącymi użytkowania gruntów. Wznowione z urzędu postępowanie wykazało, że R. K. występując o przyznanie płatności ONW na rok 2004 nie użytkował faktycznie swoich gruntów rolnych. Były one użytkowane na podstawie ustnej umowy dzierżawy przez J. T., Z. Ć. i F. J..
Sąd I instancji podzielił ocenę organów w zakresie dania wiary zeznaniom świadków. Zeznania te zostały potwierdzone ich podpisami, składane były w obecności samego zainteresowanego. Sposób ich przesłuchania i prawidłowość sporządzonych protokołów była zgodna z prawem. Zmiana zeznań świadków w późniejszym okresie nie mogła wpłynąć na ich wcześniejszą ocenę.
Powyższe oznaczało, że wydane decyzje nie naruszały prawa i dlatego skarga podlegała oddaleniu.
W skardze kasacyjnej R. K. zaskarżył w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Powołując się na naruszenie przepisów postępowania, zarzucił niezastosowanie bądź nieustosunkowanie się do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; art. 8, 71 i 145 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Powołując się na naruszenie prawa materialnego zarzucił brak zastosowania przepisów załącznika do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniające decyzję Komisji 2000/115/WE.
W uzasadnieniu podał, że podstawą ustaleń były protokoły zeznań świadków, które zostały sporządzone z naruszeniem art. 71 k.p.a. Sąd I instancji dokonał ich oceny powierzchownej, nie wnikając w szczegóły podnoszonych zarzutów. Naruszenie art. 145 § 1 k.p.a. polega na braku wskazania podstawy do wzruszenia dotychczasowej decyzji ostatecznej. Chodzi o to, czy istniały podstawy do jej wzruszenia. Nie zastosowano art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie skarżącego błędnie zinterpretowano pojęcie gospodarstwa rolnego i sposób jego zarządzania. Wynika to z braku zastosowania załącznika do wymienionego rozporządzenia. Błędna interpretacja doprowadziła do błędnego przyjęcia, że skarżący nie użytkował swojej ziemi rolniczo. Konsekwencją tego jest też naruszenie art. 8 k.p.a.
Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Autor skargi kasacyjnej oparł ją na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowane przez sąd przepisy prawa materialnego.
Przystępując zatem do analizy wskazanych naruszeń przepisów postępowania, należy na wstępie zauważyć, że skarżący zarzucił naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 134 p.p.s.a., nie precyzując, o którą z norm zawartych w tym przepisie (składającym się z dwóch jednostek redakcyjnych) mu chodzi. Ponieważ jednak formułując ten zarzut skarżący wyjaśnił, że naruszenie tego przepisu miało polegać na niedokonaniu oceny naruszeń przepisów postępowania popełnionych przez organ administracji, należy przyjąć, że skarga kasacyjna w dostateczny sposób wskazała, iż zarzucane naruszenie dotyczy art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wynika stąd, że Sąd pierwszej instancji ma obowiązek z urzędu skontrolować zaskarżoną decyzję i w razie stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uwzględnić skargę (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).
W związku z tym uwzględnienie omawianego zarzutu skargi kasacyjnej możliwe byłoby tylko wtedy, gdyby NSA stwierdził, że mimo naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, WSA tego naruszenia nie dostrzegł i skargę oddalił. Taka sytuacja jednak w sprawie nie zachodziła.
Pierwszym z naruszeń przepisów postępowania, którego w ocenie skarżącego nie dostrzegł sąd pierwszej instancji, było pogwałcenie przez organ I instancji przepisu art. 71 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem skreśleń i poprawek w protokole należy tak dokonywać, aby wyrazy skreślone i poprawione były czytelne. Skreślenia i poprawki powinny być stwierdzone w protokole przed jego podpisaniem. Aczkolwiek autor skargi kasacyjnej myli się co do sposobu dokonywania skreśleń i poprawek, jaki według tego przepisu powinien być stosowany przy sporządzaniu protokołu (przepis ten nie wymaga parafowania wszystkich skreśleń i poprawek przez świadka i stronę, a tylko stwierdzenia ich dokonania przed podpisaniem protokołu), to jednak istotnie, zarówno w protokole rozprawy z dnia 29 stycznia, jak i z dnia 23 kwietnia 2009 r. znalazły się skreślenia i poprawki, które nie w każdym przypadku zostały dokonane tak, aby wyrazy skreślone i poprawione były czytelne, a także dokonano skreśleń i poprawek (do których należy również zaliczyć nadpisania), które w ogóle nie zostały omówione.
Te niedostrzeżone przez WSA w B. naruszenia przepisów postępowania nie mogły jednak w ocenie NSA mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, przez co nie mogły też doprowadzić do uwzględnienia skargi, jak i skargi kasacyjnej.
Wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej fragmenty protokołów rozpraw naruszające treść art. 71 k.p.a., w wersji niepoprawionej, czyli takiej, której skarżący nie kwestionuje, albo nie mają znaczenia dla oceny okoliczności istotnych dla sprawy, albo zostały w innych, niepoprawianych częściach tych samych protokołów wyjaśnione w sposób niebudzący wątpliwości co do rzeczywistej treści zeznań złożonych przez świadków. Przykładowo można tu wskazać protokół zeznań świadka M. G. złożonych na rozprawie administracyjnej w dniu 29 stycznia 2009 r. Zawarte w tym protokole nadpisania, skreślenia i poprawki spowodowały zmianę sensu wypowiedzi świadka polegającą na określeniu, że Pan T. w latach 2004-2008 użytkował w całości wymienione w protokole działki, podczas gdy z pierwotnej wersji zeznań świadka M. G. wynika, że nie wiedział on, czy wymienione działki były użytkowane przez T. w całości. Wskazana poprawka nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ istotne w niej było nie to, kto w latach 2004-2006 uprawiał część, względnie całość przedmiotowych działek, ale czy R. K. użytkował je rolniczo w 2008 roku.
Z kolei poprawki zawarte w zeznaniach świadka D. T. złożonych na tej samej rozprawie, które w ocenie autora skargi kasacyjnej spowodowały zmianę treści zeznań świadka ze stwierdzenia "Wg wiedzy świadka aktualnie użytkuje działki Pan K.", na "Świadek aktualnie użytkuje działki Pana K.", nie mogą przesłonić rzeczywistego stanu użytkowania działek R. K., skoro w dalszej części tego samego zdania świadek D. T. zeznał: "prowadzę wypas bydła", a następnie "Po drugiej stronie drogi, obok zabudowań Pana K. wszystko ogrodzone jest pastuchem i ja prowadzę tam wypas bydła. Część też odsiewałem, ponieważ trawa była słaba. Jesienią 2007 r. zostały te całe powierzchnie po stronie zabudowań i po drugiej stronie drogi, o których świadek wspomina wyżej, zaorane i wiosną 2008 r. dokonano zasiewu koniczyny z trawą. Po skoszeniu wypasałem bydło" oraz "Działki te były i są użytkowane na podstawie umowy ustnej.
Działki te są użytkowane na moje własne potrzeby." Z takich zeznań, które nie zawierają żadnych skreśleń czy poprawek wynika jednoznacznie, że w 2008 r. R. K. nie użytkował działki nr [...], którą objął wnioskiem o przyznanie płatności.
Dalsze zastrzeżenia skarżącego do treści protokołów rozpraw dotyczące ich drukowanej i ręcznej formy, a także niezrozumiałej treści ich części sporządzonej w formie drukowanej, również nie mogły wpłynąć na wynik sprawy, ponieważ nie miały znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia organów, które zostały również zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, były bowiem oparte nie na drukowanej części protokołów rozpraw (która obejmuje przedstawienie przez kierującego rozprawą jej przedmiotu oraz wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów zebranych przed rozprawą), ale na zeznaniach świadków przesłuchanych na tych rozprawach, które zostały zaprotokołowane pismem ręcznym. Wcześniejsze przygotowanie części protokołu rozprawy, która następnie zostaje odczytana jej uczestnikom, jest powszechnie spotykaną i niebudzącą wątpliwości praktyką, zwłaszcza wtedy, gdy protokół sporządzany jest przy użyciu stosownego formularza.
Nie miała też wpływu na ocenę zeznań świadków złożonych na rozprawie administracyjnej, zarzucona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej domniemana zmiana celu rozprawy. Celem przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, wynikającym z art. 89 § 2 k.p.a., jest między innymi potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków. W ramach tak określonego celu mieści się ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym również tych, które nie były wiadome organowi w momencie wyznaczania rozprawy, a ujawniły się w jej trakcie. Organ administracji publicznej bowiem ma wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Nieprawdziwa jest więc sugestia wynikająca z omawianego zarzutu, że organ administracji publicznej może w czasie rozprawy wyjaśniać tylko takie aspekty sprawy, które zakomunikował stronom w wezwaniu na tę rozprawę.
Drugie domniemane naruszenie przepisów postępowania popełnione przez organy administracji, które w ocenie kasatora nie zostało dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji, miało polegać na nieuznaniu za dowód w sprawie oświadczenia złożonego przez świadków po ich przesłuchaniu w postępowaniu przed Kierownikiem Agencji, mimo oczywistego naruszenia przepisu art. 71 k.p.a., choć dowodem może być wszystko co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
Ten zarzut nie mógł odnieść skutku, ponieważ nie polegał na prawdzie. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, bowiem oświadczenia te zostały uznane za dowód w postępowaniu administracyjnym stosownie do treści art. 75 § 1 k.p.a. Zgodnie jednak z art. 80 k.p.a. organ administracji ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczność wynikająca z tych oświadczeń została w sprawie udowodniona i zasadnie uznał, że nie została - odmawiając pisemnym oświadczeniom świadków wiarygodności. Ocenę taką zaakceptował również WSA w B.. Podzielając to stanowisko należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż pisemne oświadczenie osoby fizycznej co do postrzeżonych przez nią faktów jest jedynie dokumentem prywatnym i nie może być utożsamiane z dowodem z zeznania świadka, ponieważ inna jest jego wartość dowodowa (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2003 r., I SA 2282/01, LEX 159221).
Pojęcie dokumentu prywatnego nie jest znane kodeksowi postępowania administracyjnego. Powszechnie przyjmuje się jednak, że posiłkowo można w odniesieniu do tych dokumentów stosować regulację prawną zawartą w art. 245 k.p.c. Według tego przepisu natomiast, dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Różnica w wartości dowodowej dokumentu prywatnego i zeznania świadka wynika przede wszystkim z faktu, że świadek składa zeznania po uprzedzeniu go przez organ administracji publicznej o odpowiedzialności za fałszywe zeznania (art. 83 § 3 k.p.a.), a osoba składająca pisemne oświadczenie w formie dokumentu prywatnego, nie jest obciążona taką odpowiedzialnością, co może mieć wpływ na treść i prawdziwość składanych oświadczeń.
Ponadto świadek składając zeznania na rozprawie administracyjnej, odpowiada na konkretne pytania prowadzącego rozprawę, a także obecnych stron. Składając natomiast pisemne oświadczenie, oświadcza to co sam chce, bez możliwości uzupełnienia, czy uściślenia podanych faktów. Poza tym należy zauważyć, że pisemne oświadczenia świadków z dnia 23 maja 2009 r., na które powoływał się skarżący, nie zostały przez nich sporządzone, a tylko podpisane, co dodatkowo może wywoływać wątpliwości, co do wiarygodności, kompletności i rzetelności podanych w oświadczeniu faktów.
Zupełnie niezrozumiały jest trzeci sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, dotyczący nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do podnoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 145 k.p.a. przez organ I instancji poprzez niewskazanie podstawy do wzruszenia dotychczasowej decyzji ostatecznej. Postępowanie administracyjne skontrolowane przez WSA w B., zostało bowiem przeprowadzone w trybie wznowieniowym, który nie był też w ogóle inicjowany przez stronę. W związku z tym organy administracji wbrew twierdzeniom skarżącego podał trafną podstawę wznowieniową.
Przechodząc do oceny złożonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy na wstępie zauważyć, że zgodnie z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie stanowiskiem, to co w art. 174 pkt 1 określono jako "niewłaściwe zastosowanie" jest niczym innym, jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Sąd administracyjny bowiem w istocie nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. Ponadto należy pamiętać, że choć art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyraźnie o tym nie stanowi, naruszenie prawa materialnego może także polegać na niezastosowaniu tego przepisu prawa, który winien być zastosowany. Innymi słowy, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji, to niezastosowany przez sąd przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej (por. wyrok SN: z dnia 24 stycznia 1997 r., II UKN 68/96, OSNAPiUS 1997, nr 18, poz. 351; z dnia 3 lipca 1997 r., I CKN 179/97, Lex nr 81132, a także końcową część uzasadnienia wyroku NSA z 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 11).
Zarzucone w skardze kasacyjnej naruszenie prawa materialnego miało polegać właśnie na niezastosowaniu przepisów załącznika do rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniającego decyzję Komisji 2000/115/WE z dnia 24 listopada 1999 r. odnoszącą się do definicji charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów dotyczących przeglądów struktury gospodarstw rolnych, co należało odczytać jako zarzut popełnionej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowej oceny niezastosowania prawa materialnego przez organ administracji.
Tak odczytany zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwał jednak na uwzględnienie, ponieważ powołane w skardze kasacyjnej przepisy nie miały zastosowania w sprawie zakończonej decyzją zaskarżoną do WSA, przez co Sąd I instancji nie popełnił błędu nie stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniające decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji cech charakterystycznych, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, odnoszących się do badań statystycznych w zakresie struktury gospodarstw rolnych - Dz. U. UE. L.02.216.1 ze zm., (a nie jak błędnie powołano w skardze kasacyjnej, zmieniające decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, dotyczących przeglądów struktur gospodarstw rolnych), zmieniło brzmienie załącznika I do decyzji Komisji 2000/115/WE, który po tej zmianie zawiera wspólnotowe definicje przeznaczone do stosowania we wspólnotowych przeglądach struktury gospodarstw rolnych wraz z dotyczącymi ich wyjaśnieniami i przykładami. Już z tytułu tego załącznika, a nadto z jego treści wynika, że zawarte w nim definicje, w tym powoływana przez skarżącego definicja gospodarstwa rolnego i posiadacza gospodarstwa rolnego, nie dotyczą zagadnień płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ale problematyki przeglądów struktury gospodarstw rolnych w celu tworzenia porównywalnych statystyk wspólnotowych dotyczących struktury gospodarstw rolnych oraz badania metod produkcji rolnej (art. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE Nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 - Dz.U.UE.L.08.321.14).
Taki cel wprowadzenia tych definicji, zasadniczo odmienny od celów i założeń wspólnej polityki rolnej, w ramach której przyznawane są rolnikom płatności bezpośrednie, nie pozwala na ich nawet odpowiednie stosowanie w sprawach dotyczących takich płatności. Ubocznie więc tylko można zauważyć, że również na gruncie wspomnianego Załącznika przyjmuje się, że wydzierżawionego gruntu nie można uważać za część gospodarstwa właściciela, ale zawsze za przynależny do gospodarstwa dzierżawcy, a użytki rolne uprawiane przez dzierżawcę, to grunty wydzierżawione przez gospodarstwo w zamian za uprzednio uzgodnioną stałą opłatę dzierżawną (pieniężną, w naturze lub inną), na co istnieje pisemna lub ustna umowa dzierżawy (pkt C/2 i. i II. Załącznika I do rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1444/2002). Skoro więc w sprawie niewadliwie ustalono, że działki objęte wnioskiem skarżącego o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego były w 2004 r. użytkowane rolniczo przez przesłuchanych świadków, na podstawie ustnych umów dzierżawy, to nawet na gruncie przepisów, których niezastosowanie zarzucono w skardze kasacyjnej, nie można by przyjąć, że Sąd I instancji wadliwie rozstrzygnął sprawę.
Należy też przypomnieć, że ustawa o płatnościach, będąca podstawą przyznawania jednolitych płatności obszarowych, w art. 7 ust. 1 wyjaśnia, że w przypadku gdy działka rolna stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności obszarowe przysługują posiadaczowi zależnemu. Zasadnie więc Sąd pierwszej instancji zaakceptował rozstrzygnięcie organu administracji odmawiające skarżącemu, będącemu posiadaczem samoistnym przedmiotowych, wydzierżawionych działek, przyznania wnioskowanej w sprawie płatności.
Ponieważ skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.