Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt III SA/Gl 29/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi A. B. na postanowienie Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 14 maja 2014 r. A. B. złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. kserokopię wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 wraz z kserokopiami 4 załączników graficznych.
Pismem z dnia 4 czerwca 2014 r. organ wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku w postaci braku oryginalnego podpisu na wniosku i załącznikach oraz braku jednego załącznika graficznego. W treści wezwania organ powołał się na treść art. 64 § 2 k.p.a. Wezwanie zostało doręczone stronie 8 czerwca 2014 r., zaś 10 czerwca 2014 r. wnioskodawca złożył żądaną korektę wniosku.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania, uznając, że braki formalne wniosku zostały uzupełnione po terminie określonym w art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. UE L 2009 r. Nr 316, s. 65), zaś zgodnie z art. 18 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), wniosek o przyznanie płatności w 2014 r. składa się w terminie od 15 marca do 15 maja i termin ten nie podlega przywróceniu.
Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Częstochowie postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. po rozpatrzeniu zażalenia A. B. utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z dnia [...] października 2014 r.
W uzasadnieniu organ podkreślił, że zgodnie z art. 18 ust. 1 - 3 ustawy o płatnościach, wniosek o przyznanie płatności obszarowych składa się w terminie od 15 marca do 15 maja i jest to termin materialnoprawny, który nie podlega przywróceniu, a konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności i jej bezskuteczność gdyby została dokonana. Ponadto w myśl art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, złożenie wniosku o przyznanie pomocy po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik, gdyby złożył wniosek w terminie, o 1% za każdy dzień roboczy. Jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny.
Skoro zatem wniosek strony został złożony 10 czerwca 2014 r., czyli po ostatecznym terminie na złożenie wniosku, upływającym 9 czerwca 2014 r., to wniosek ten należało uznać za niedopuszczalny, co uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania w sprawie.
Na powyższe postanowienie A. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, podnosząc, że uzupełnił braki w wyznaczonym w wezwaniu terminie. Jego zdaniem, nienależyte poinformowanie go o terminie usunięcia braków formalnych wniosku, a wręcz pouczenie błędne, naraziło go na szkodę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 września 2015 r., wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że uzupełnienie w terminie braków oznacza, że czynność uzyskuje moc od chwili jej dokonania, a nie od chwili konwalidacji. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki co do treści, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków. Skoro więc skarżący uzupełnił wniosek w zakreślonym terminie, to konwalidował dokonaną czynność w postaci złożenia wniosku o przyznanie płatności i wniosek ten wywołał skutki prawne od dnia jego złożenia.
Zdaniem Sądu I instancji, art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1122/2009 reguluje sytuację złożenia wniosku o przyznanie pomocy po wyznaczonym terminie, a zatem nie odnosi się do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Dopiero niezachowanie terminu wyznaczonego do usunięcia braków wniosku, w sytuacji nieprzywrócenia terminu do dokonania czynności, dawałoby możliwość oceny, że wniosek został złożony po terminie i art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009 znalazłby zastosowanie.
Ponadto Sąd I instancji zauważył, że organ wprowadził stronę w błąd pouczając ją, że wady formalne mogą być usunięte w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania w sytuacji, gdy stał na stanowisku, że może to nastąpić tylko do dnia 9 czerwca 2014 r.
Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Częstochowie złożył od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt III SA/Gl 29/15 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Organ wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a i art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1122/2009, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie przepis art. 64 § 2 k.p.a. miał zastosowanie, podczas gdy okoliczność uzupełnienia braków formalnych z zachowaniem bądź naruszeniem terminów przewidzianych w art. 64 § 2 k.p.a. pozostaje bez wpływu na niedopuszczalność wniosku w sytuacji, w której uzupełnienie braków nastąpi z opóźnieniem wynoszącym ponad 25 dni kalendarzowych, tj. po dniu 9 czerwca.
Organ postawił również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1122/2009, poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że zgodnie z powyższą regulacją prawa unijnego wniosek złożony z opóźnieniem wynoszącym ponad 25 dni kalendarzowych uznaje się za niedopuszczalny we wszystkich przypadkach, w których braki formalne stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że prawodawca unijny nie przewiduje jakiejkolwiek swobody decyzyjnej dla państwa członkowskiego i jego organów pod kątem ewentualnych możliwości ustanowienia derogacji w stosunku do dopuszczalności wniosków złożonych po ostatecznym terminie na ich wniesienie i możliwości procedowania wniosków złożonych po ostatecznym terminie przewidzianym do ich wniesienia. Opóźnienie w złożeniu wniosku przekraczające 25 dni wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia uprawnienia do żądania przyznania dopłat na dany rok, gdyż wniosek uznaje się za niedopuszczalny.
Skarżący nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie została uwzględniona.
W skardze kasacyjnej organ kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, według którego do postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ma zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., który przewiduje, w przypadku gdy podanie nie czyni zadość innym wymaganiom niż określone w § 1 tego artykułu, wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w tej materii należy stosować art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina.
Wnoszący skargę kasacyjną twierdzi, że przepisy te nie dopuszczają możliwości uzupełniania braków formalnych wniosku po upływie ostatecznego terminu do jego złożenia. Zawierają regulacje szczególne w stosunku do art. 64 § 2 k.p.a. i dlatego mają pierwszeństwo przed tym przepisem k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tych zarzutów. Przede wszystkim trzeba przypomnieć, że ustawa z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164) przewiduje stosowanie przepisów k.p.a. w sprawach dotyczących tych płatności. Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Regulacje UE dotyczące tych postępowań nie są zatem wyczerpujące, a k.p.a. ma do nich zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w prawie unijnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpatrującym tę sprawę, zarówno ust. 1 jak i ust. 2 art. 23 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 nie odnoszą się do materii uregulowanej w art. 64 § 2 k.p.a. W art. 64 § 2 k.p.a. jest mowa o usunięciu braków formalnych podania innych niż określone w § 1 tego artykułu, takich które są przeszkodą do nadania podaniu biegu prawnego, a nie do jego merytorycznej oceny (np. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, OSP 1997, z. 7-8, poz. 136).
Natomiast art. 23 ust. 1 określa konsekwencje niezłożenia wniosku o przyznanie pomocy w wyznaczonym terminie i, jak słusznie zauważył Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, nie odnosi się do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy.
W tej sprawie wnioskodawca został wezwany przez organ w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków formalnych wniosku: braku podpisu wniosku i braku jednego załącznika graficznego. Usunięcie braków formalnych wniosku nie jest również objęte, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakazem określonym w art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009. Poprawkę wniosku, o której mowa w tym przepisie należałoby raczej pojmować jako zmianę, modyfikację czy "nowelizację" jego treści, a więc zmianę merytoryczną, niedotyczącą kwestii formalnych. Potwierdzenie tego stanowiska znaleźć można np. we francuskiej wersji językowej tego przepisu, w szczególności w jego skonfrontowaniu z art. 21 tego rozporządzenia (w art. 23 ust. 2 poprawka wniosku to modification, a w art. 21 poprawka wniosku to rectifiée czyli korekta przez usunięcie błędu).
Skoro zatem zarówno przepis art. 23 ust. 1, jak i ust. 2 rozporządzenia (WE) nie odnoszą się do usunięcia błędów albo braków formalnych wniosku, to podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia tych przepisów przez Sąd I instancji przez ich niezastosowanie nie mogą być uznane za uzasadnione.
Z tego co powiedziano wynika, że usunięcie braków formalnych wniosku o płatności można by wiązać z przepisem art. 21 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009. Przepis ten stanowi, że wniosek o przyznanie pomocy może być poprawiony w każdym momencie, w przypadku gdy właściwy organ wykrył po jego złożeniu oczywiste błędy. Jednakże w zaskarżonej decyzji i w skardze kasacyjnej nie podjęto tego wątku. Wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał, że przepis art. 21 rozporządzenia obejmuje materię uregulowaną w art. 64 § 2 k.p.a. i z tego względu ma w rozpatrywanej sprawie pierwszeństwo przed tym przepisem prawa krajowego. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej nie mógł uwzględnić zarzutu naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. i art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już co do zakresu zastosowania art. 23 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 przyjmując, że stanowi on jedynie o niedopuszczalności dokonywania zmian merytorycznych we wniosku, po upływie ostatecznego terminu do jego złożenia (np. wyrok z 22 listopada 2016 r., II GSK 2442/16).
Okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy nakazują Sądowi zwrócenie uwagi niejako ubocznie, poza skargą kasacyjną, na sposób działania organów administracyjnych w tej sprawie. Wniosek o przyznanie płatności został złożony w dniu 14 maja 2014 r., przed upływem ostatecznego terminu do składania takich wniosków. W dniu 4 czerwca tegoż roku organ powołując się na art. 64 § 2 k.p.a. wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku w wyznaczonym terminie i wnioskodawca wywiązał się z tego obowiązku. Natomiast [...] października 2014 r. organ wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie uznając, że braki zostały uzupełnione po upływie ostatecznego terminu do złożenia wniosku (po 15 maja 2014 r.). We wspomnianym wyroku NSA II GSK 2442/16 Sąd zwrócił uwagę na naganność takiego postępowania naruszającego w sposób oczywisty jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego określoną w art. 8 k.p.a. (obecnie art. 8 § 1 tej ustawy). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie w całej rozciągłości to stanowisko podziela.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).