Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 1743/15 oddalił skargę Z. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2014r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Pismem z [...] września 2009 r. strona wystąpiła z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier urządzanych w salonie gier na automatach w [...]
Postępowanie administracyjne nie zostało zakończone przed dniem 31 grudnia 2009 r. Z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2015r., poz. 612 ze zm., dalej: u.g.h.), i tym samym utraciła moc ustawa z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 4, poz. 27 ze zm.; dalej: u.g.z.w.).
Minister Finansów decyzją z [...] lutego 2010 r., nr [...] mając na uwadze dyspozycję art. 118 i art. 129 ust. 2 u.g.h., umorzył postępowanie.
Po rozpoznaniu odwołania, Minister Finansów decyzją z [...] czerwca 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji.
Na ww. decyzję spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 23 marca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1728/10, oddalił skargę strony. Od ww. wyroku strona złożyła skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 14 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 2151/11, uchylił zaskarżony wyrok, jak też decyzję Ministra Finansów z [..] czerwca 2010r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] lutego 2010 r. Sąd kasacyjny wskazał, że organ administracji w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy powinien dokonać oceny charakteru prawnego art. 129 ust. 2 u.g.h., stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia oraz uwzględnić wykładnię pojęcia "przepisu technicznego", dokonaną w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11.
Następnie w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Finansów decyzją z [...] stycznia 2014 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach urządzanych w salonie gier na automatach w B. powołując w podstawie art. 129 ust. 2 u.g.h.
Organ podniósł, że przepisy dotyczące działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (w tym art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 u.g.h.) nie mają charakteru przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.1998.204.37; dalej: dyrektywa 98/34/WE). Zdaniem Ministra Finansów, takiego stanowiska nie neguje wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. (C-213/11, C-214/11 i C-217/11), który zajmował się wykładnią Dyrektywy nr 98/34/WE jedynie w kontekście art. 129 ust. 2, 135 ust. 2 i 138 ust. 1 ustawy, uznając je jedynie za przepisy potencjalnie techniczne, to znaczy takie, które mogą być przez sąd krajowy uznane za przepisy techniczne pod pewnymi warunkami.
Organ podkreślił, iż ustawa o grach hazardowych z dnia 19 listopada 2009 r. w sposób skuteczny uchyliła i derogowała poprzednio obowiązującą w tym zakresie ustawę z 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych wobec tego nie można podważyć mocy obowiązującej tej ustawy i twierdzić, że ona cała lub też niektóre jej przepisy, w szczególności zaś przepisy mogące być uznane za przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, nie obowiązują i nie mają mocy wiążącej.
Minister Finansów decyzją z [...] lipca 2014 r., nr [...] m.in. na podstawie art. 138 ust. 1 i art. 129 ust. 2 u.g.h. utrzymał w mocy wydaną przez siebie decyzję z dnia 13 stycznia 2014 r.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka.
W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.
Sąd I instancji wskazał, ze rozpoznając przedmiotową sprawę związany jest wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2013r., sygn. akt II GSK 2151/11, w którym nakazano organowi rozpoznającemu sprawę rozważenie, czy art. 129 ust. 2 u.g.h. ma charakter przepisu technicznego w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Wobec tego Sąd zobowiązany był do oceny, czy wydając ponowną decyzję Minister Finansów wykonał zalecenia NSA.
WSA zaznaczył, że w ocenie skarżącej z treści wyroku TSUE z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11 Fortuna i inni wynika, iż przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy o grach hazardowych, które mają wpływ na sprzedaż automatów, stanowią potencjalne "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać notyfikowany Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE. Uchybienie procesowi notyfikacji, zdaniem skarżącej, oznacza, że przepisy ustawy o grach hazardowych (w tym art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 1 i art. 138 ust. 1 u.g.h.) nie mogły być stosowane i nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięcia organu w sprawie. Zatem Sąd I instancji przyjął, iż motywem przewodnim skargi jest kwestia technicznego charakteru przepisu art. 129 ust. 2 (a także art. 138 ust.
- 1) u.g.h., stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie z wniosku skarżącej o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach.
Sąd I instancji zauważył, że w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11 TSUE nie stwierdził, że kwestionowane uregulowania ustawy o grach hazardowych mają charakter przepisów technicznych. Uznał jedynie, że mogą one mieć potencjalnie taki walor, a ustalenie w tym zakresie powierzył sądowi krajowemu, zależnie od oceny istotnego wpływu warunków wynikających z tych przepisów na właściwości produktów (automatów do gier o niskich wygranych) lub na ich sprzedaż.
Zdaniem WSA treść art. 129 ust. 2, jak i art. 138 ust. 1 u.g.h. nie zawiera żadnych elementów normatywnych wpływających na właściwości lub sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych. Ponadto przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych nie nakładają żądnych ograniczeń w zakresie liczby kasyn gry ani liczby automatów, jakie mogą być w tych kasynach używane. W efekcie Sąd uznał, że przepisy przejściowe u.g.h. nie mają charakteru "przepisów technicznych" w rozumieniu art. 1 pkt 11 tej dyrektywy i w związku z tym nie podlegały procedurze uprzedniej notyfikacji.
Wobec powyższego zdaniem Sadu I instancji, organ zasadnie stwierdził, że w sprawie wystąpił przypadek bezprzedmiotowości o charakterze pierwotnym, gdyż ustawa o grach hazardowych nie przewidywała możliwości przedłużania zezwoleń udzielonych na podstawie ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Ponadto w aktualnie obowiązującej ustawie o grach hazardowych brak jest przepisu, na podstawie którego można byłoby merytorycznie rozpoznać wniosek skarżącej. Wobec braku podstawy materialnoprawnej do uwzględnienia żądania strony, brak było możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku spółki w zakresie przedłużenia udzielonego zezwolenia (brak przedmiotu postępowania) i tym samym koniecznym stało się umorzenie wszczętego postępowania w tym zakresie.
Spółka pismem z dnia 27 stycznia 2016 r. poinformowała, że zmianie uległo brzmienie firmy z Z. Spółka Akcyjna na Z. Spółka Akcyjna.
Z. S.A. z siedzibą w W. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosły o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i uchylenie w całości decyzji organów obu instancji.
Skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła wyrokowi:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
- 1. art. 8 i art. 9 w zw. z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h. nie stanowi przepisu technicznego i jest prawnie skuteczny, pomimo braku notyfikacji projektu ustawy o grach hazardowych Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 8 Dyrektywy 98/34/WE i wprowadzenia przepisów tejże ustawy do krajowego porządku prawnego z naruszeniem prawa wspólnotowego, co powoduje, że pozostają one prawnie bezskuteczne i nie mogą być stosowane.
- 2. art. 34, art. 49, art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. EU.C.10.83.47) poprzez oparcie zaskarżonego wyroku na przepisie art. 129 ust. 2 u.g.h.
- II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a to:
- 3. art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 120, art. 121 § 1, art. 233 § 1 pkt 2 lit. a In principio O.p. poprzez uznanie, że organ prawidłowo zastosował art. 129 ust. 2 u.g.h., pomimo tego, że przepis ten narusza postanowienia prawa wspólnotowego, a w konsekwencji nie uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Finansów.
Minister Finansów w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych w tym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.
Na wstępie należy przypomnieć, że decyzje Ministra Finansów zostały wydane na skutek uchylenia wyroku WSA oraz obu decyzji ww. organu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 czerwca 2013 r. sygn. akt II GSK 2150/11. Wyrokiem tym, zawierającym wskazówki co do dalszego postępowania przy rozpoznawaniu sprawy Minister Finansów został zobowiązany do dokonania oceny charakteru prawnego art. 129 ust. u.g.h., stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia oraz uwzględnienia wykładni pojęcia "przepisu technicznego", dokonanej w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., zapadłym na kanwie spraw C-213/11, C-214/11 i C-217/11.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały skonstruowane na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, które zdaniem strony, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota zarzucanych naruszeń sprowadza się łącznie do tego, że Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych tj. art. 138 ust. 1, art. 129 ust. 2 nie stanowiły regulacji technicznej w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, w związku z czym nie mogły być zastosowane w rozpatrywanej sprawie i na skutek tego błędnie przyjął, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu. Zdaniem NSA charakter zarzutów uzasadnia łączne ich rozpoznanie.
Naczelny Sąd Administracyjny oceniając w pierwszej kolejności kwestionowany charakter techniczny przepisu art. 138 ust. 1 u.g.h. (przywołanego przez Ministra Finansów w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy) podkreślił, że z wyroku TSUE z 19 lipca 2012 r. C-213/11 wynika, że pozostawiona sądowi krajowemu ocena, czy przepisy przejściowe ustawy, określone przez Trybunał jako przepisy "potencjalnie techniczne", są w istocie technicznymi, wymaga uprawdopodobnienia hipotezy, że te przepisy mogą mieć istotny wpływ na właściwości i obrót produktem (automatami do gry). Ocena ma mieć zatem charakter ogólny i abstrakcyjny, w tym sensie, że odnosić się powinna do określonych przepisów ustawy w oderwaniu od ich zastosowania w konkretnej, indywidualnej sprawie i polegać na apriorycznym rozważeniu prawdopodobieństwa ich istotnego wpływu np. na obrót automatami do gry w skali ogólnorynkowej.
Inaczej mówiąc, ocena technicznego charakteru przepisu ustawy nie może być relatywizowana do sytuacji faktycznej rozpatrywanej sprawy. Nie wymaga zatem prowadzenia postępowania dowodowego w indywidualnej sprawie administracyjnej.
NSA stwierdza, że art. 138 ust. 1 u.g.h., nie spełnia kryterium uznania go za przepis techniczny. Możliwego istotnego wpływu na spadek sprzedaży automatów do gry nie można bowiem zasadnie przypisać przepisom prawnym, które zapewniają przez okres przejściowy (do czasu wygaśnięcia zezwoleń) utrzymanie dotychczasowego stanu w zakresie miejsc urządzania gry i liczby używanych automatów. W ocenie NSA powyższy przepis nie ma również wpływu na swobodę przepływu towarów i usług w UE.
Podkreślenia wymaga, że art. 138 ust. 1 u.g.h. niczego podmiotowi nie odbiera, nie zmusza do rezygnacji z użytkowanych automatów i w sposób samodzielny nie pogarsza jego sytuacji. Przepis ten, w powiązaniu z art. 129 ust. 1 u.g.h. stanowi jedynie, że w przyszłości, gdy zezwolenie wygaśnie, sytuacja ta będzie regulowana na nowych, odmiennych zasadach. Nie ma wątpliwości, że ta regulacja w okresie przejściowym nie wpływa na sprzedaż automatów, gdyż one do czasu wygaśnięcia zezwoleń mogą funkcjonować w dotychczasowej liczbie, w dawnych miejscach i na starych zasadach. W przyszłości (po wygaśnięciu zezwolenia) sytuację podmiotu regulować będzie art. 14 ust. 1 u.g.h. i zawarte w nim ograniczenie możliwości wprowadzenia gier na automatach do kasyn gier, który w sprawie niniejszej nie ma zastosowania.
Natomiast przepisy przejściowe, w kształcie przyjętym w ustawie o grach hazardowych, nie regulują przyszłej sytuacji podmiotu i nie wpływają w sposób istotny na sprzedaż automatów, stanowią bowiem jedynie, jak długo będzie trwać sytuacja dotychczasowa (do czasu wygaśnięcia zezwolenia).
Naczelny Sąd Administracyjny tym samym w pełni podziela ugruntowane już w orzecznictwie stanowisko, że art. 138 ust. 1 u.g.h. nie stanowi przepisu technicznego i w konsekwencji nie wymagał notyfikacji, o której mowa w dyrektywie 98/34 (tak też np. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 1691/15, z 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 1567/14, z 11 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 1696/14, z 19 lipca 2016 r. sygn. akt II GSK 414/15). Tym samym brak notyfikacji art. 138 ust. 1 u.g.h. nie daje podstaw do przyjęcia, że przepis ten nie znajdował zastosowania.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że przepis art. 129 ust. 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE. Podkreślenia wymaga, że przepisy przejściowe u.g.h. nie mogą bać kwalifikowane jako "specyfikacje techniczne" ani "zakazy produkcji, przewozu i wprowadzania do obrotu" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE. W orzecznictwie NSA przepisy takie regulują sytuację prawną podmiotów działających w zakresie urządzania gier na automatach w okresie przejściowym, ze względu na to, że nowa ustawa wprowadziła inne wymogi formalne dla prowadzenia takiej działalności w stosunku do regulacji z 1992 r. Z tego więc powodu ustawodawca przy pomocy tych przepisów zrealizował nakaz płynący z zasady poprawnej legislacji oraz zasady zaufania do organów państwa i przyjął, że w określonym w tych przepisach czasie można korzystać z praw nabytych i prowadzić działalność na dotychczasowych zasadach, bez możliwości ich modyfikowania co do miejsca i czasu urządzania gier.
W tym rozumieniu przepis art. 129 ust. 2 u.g.h. nie odnosi się do produktu (automatów), ale do uprawnień podmiotu posługującego się automatami, więc jego rolą nie jest ograniczanie obrotu automatami, a tylko ukształtowanie sytuacji prawnej spółki w sposób korzystniejszy niż zostało to przyjęte w przepisach merytorycznych nowo uchwalonej ustawy z 2009 r. Z treści przepisów przejściowych u.g.h. wynika wprost, że gwarantują one pełną realizację uprawnień wynikających z zezwoleń wydanych w poprzednim stanie prawnym, są skierowane do podmiotu, a nie produktu, tym samym nie mogą być uznane za przepisy techniczne (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., II GSK 864/15, CBOIS).
Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już niejednokrotnie co do tego, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych, w tym art. 129 ust. 2, nie mają charakteru technicznego, nie wymagają notyfikacji i w związku z tym mogą być stosowane (np. wyroki NSA z dnia: 21 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1629/15; 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2250/15; 4 listopada 2015 r. sygn. akt II GSK 58/14; 17 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2036/15; 4 grudnia 2015 r. sygn. akt II GSK 2692/15). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie to stanowisko w pełni podziela.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno Sąd I instancji, jak i organ dokonały prawidłowej oceny, że przepisy przejściowe tj. art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h. nie mają charakteru przepisów technicznych wobec tego zasadnie zostały zastosowane w sprawie.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.