Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 lutego 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2553/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżone postanowienie, w punkcie drugim, zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Przedstawiając stan sprawy, Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Śląski Komendant Wojewódzki Policji, na podstawie art. 29 ust. 6 pkt 1, ust. 8 i 9 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1099), a także art. 104 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), skreślił P. K. z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, stwierdzając przy tym, że decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu.
Powyższa decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 9 czerwca 2015 r.
P. K., złożył odwołanie od powyższej decyzji.
Komendant Główny Policji, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 i art. 268a k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania.
W motywach postanowienia organ podał, że P. K. w dniu 14 maja 2015 r. udzielił adwokatowi J. F. pełnomocnictwa do reprezentowania go w sprawie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, zatem organ I instancji zobowiązany był doręczyć decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi nie zaś stronie. Organ I instancji dostrzegł swój błąd i w dniu 29 czerwca 2015 r. uwierzytelnioną kserokopię decyzji nadał przesyłką poleconą do pełnomocnika strony, który odebrał ją w dniu 6 lipca 2015 r. Stąd, zdaniem organu, doręczenie decyzji P. K. w dniu 9 czerwca 2015 r. miało wyłącznie wymiar informacyjny. Natomiast skutki prawne związane z doręczeniem tej decyzji rozpoczęły się dopiero z dniem 6 lipca 2015 r., tj. w dacie skutecznego jej doręczenia ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi.
W ocenie Komendanta Głównego Policji, przekazanie decyzji przez stronę jej pełnomocnikowi nie mogło wpływać na skuteczność odwołania, które zostało nadane w dniu 22 czerwca 2015 r., gdyż zostało ono sporządzone i nadane przed dniem wejścia zaskarżonej decyzji do obrotu prawnego, czyli przed rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania od niej.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. K. Sąd I instancji, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że - wbrew twierdzeniom KGP - decyzja organu I instancji weszła do obrotu prawnego przed złożeniem odwołania, bowiem skarżący, choć nie miał takiego obowiązku, doręczoną mu decyzję przekazał swemu pełnomocnikowi, który skierował od niej odwołanie w dniu 22 czerwca 2015 r., a więc w terminie. Wprawdzie organ I instancji powinien decyzję tę przesłać wprost pełnomocnikowi skarżącego, czego nie uczynił i co mogłoby pozbawić stronę obrony jej praw, gdyby do przekazania decyzji pełnomocnikowi nie doszło, ale skarżący skierowaną bezpośrednio do niego decyzję doręczył swemu pełnomocnikowi.
W takich okolicznościach można przyjąć, że działanie samego skarżącego konwalidowało błąd organu I instancji, który zaniechał przesłania decyzji jego pełnomocnikowi. Jakkolwiek, według WSA, naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. niewątpliwie miało miejsce, to nie wywołało ujemnych konsekwencji dla samej strony i nie pozbawiło jej możliwości obrony jej praw, a jedynie z tego punktu widzenia należałoby oceniać to uchybienie organu.
Zdaniem WSA następcze doręczenie decyzji pełnomocnikowi skarżącego w zaistniałych okolicznościach należy traktować jedynie jako próbę konwalidowania ze strony organu powyższego uchybienia, która w aspekcie dokonanego już wcześniej doręczenia decyzji i złożenia od niej odwołania nie może wywoływać skutków prawnych. W takim przypadku Komendant Główny Policji powinien przejść do merytorycznego rozpatrzenia wniesionego odwołania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzucił:
- II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1. art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 w zw. z art. 40 § 2 oraz w zw. z art. 110 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi wskutek bezpodstawnego przyjęcia przez Sąd, że skarżący organ naruszył art. 134 k.p.a.; organ wskazał, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że decyzja organu I instancji, która została doręczona stronie, zamiast jej pełnomocnikowi weszła do obrotu prawnego, a tym samym, że przysługuje od tejże decyzji odwołanie. W przypadku prawidłowego przyjęcia przez Sąd I instancji, że w ustalonym przez skarżący organ stanie faktycznym nie doszło do skutecznego doręczenia zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji oddaliłby skargę z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja, będąca przedmiotem odwołania, nie weszła w dniu złożenia odwołania do obrotu prawnego, skutkiem czego skarżący nie mógł skutecznie wnieść odwołania od zaskarżonej decyzji,
- 2. art. 151 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie, skutkiem czego Sąd I instancji uwzględnił skargę podlegającą oddaleniu.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Ponadto, autor skargi kasacyjnej wniósł, by Sąd rozpatrujący skargę kasacyjną rozważył możliwość odroczenia rozpoznania sprawy celem przedstawienia składowi siedmiu sędziów NSA do rozstrzygnięcia następującego zagadnienia prawnego, dotyczącego stosowania art. 40 § 2 w zw. z art. 110 oraz w zw. z art. 134 k.p.a. tj.:
- 1. Czy doręczenie przez organ decyzji stronie, która ma ustanowionego pełnomocnika, wywołuje skutki prawne w postaci doręczenia decyzji, czy też doręczenie takie nie wywołuje skutków prawnych, lecz ma jedynie walor informacyjny, skutkiem czego wniesienie odwołania jako przedwczesne jest niedopuszczalne?
- 2. Czy w przypadku, gdy pełnomocnik wniesie odwołanie od decyzji doręczonej stronie w sytuacji, gdy po dacie wniesienia odwołania decyzja zostanie doręczona pełnomocnikowi, odwołanie należy uznać za dopuszczalne, czy też na podstawie art. 134 k.p.a. należy wydać postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności odwołania z powodu jego przedwczesności?
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej - zgodnie z regułami określonymi art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a. - należało stwierdzić, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie, nie zachodziły bowiem przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji zaś podstawy, na których środek odwoławczy oparto nie są usprawiedliwione.
Przede wszystkim skuteczny nie jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez wadliwe - zdaniem organu wnoszącego skargę kasacyjną - wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem.
Według pierwszego z powołanych przepisów, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei art. 1 p.u.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).
Skład orzekający w pełni podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że oba powołane przepisy mają charakter przepisów ustrojowych. O ich naruszeniu można byłoby mówić wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem czy też gdy zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Taki stan rzeczy w sprawie miejsca nie miał. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie jest zaś uchybieniem zakresu kontroli działalności administracji publicznej w rozumieniu wskazanych unormowań. Okoliczność, że strona nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. przykładowe wyroki NSA z dnia 12 grudnia 2017 r. II GSK 943/16, z dnia 17 stycznia 2018 r. II FSK 39/16, z dnia 2 marca 2018 r. I FSK 743/16, z dnia 22 marca 2018 r. II GSK 1178/16).
Nietrafny jest też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 w zw. z art. 40 § 2 oraz w zw. z art. 110 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi wskutek bezpodstawnego przyjęcia przez Sąd, że skarżący organ naruszył art. 134 k.p.a.
Zgodnie z art. 134 k.p.a., zdanie pierwsze, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Według art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.
Z kolei art. 110 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.
Zasadnie przyjmuje się przy tym, że doręczenie decyzji stanowi wprowadzenie decyzji do obrotu.
Kwestię doręczenia decyzji regulują przepisy rozdziału 8. ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 40 § 2 k.p.a., zdanie pierwsze, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi.
W świetle przedstawionych regulacji waga doręczenia decyzji nie ulega kwestii. Wobec zaś skutków prawnych, jakie wiążą się z doręczeniem, istotne znaczenie ma prawidłowość a tym samym skuteczność doręczeń.
Bezsprzecznie wadliwe doręczenie nie może wywoływać niekorzystnych dla adresata skutków prawnych. Każda sytuacja naruszenia ustawowych zasad doręczenia decyzji powinna być zatem oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem skutków procesowych dla adresata decyzji (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. II GSK 3/08 oraz powołany tam wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2007 r. II GSK 268/07).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niespornych okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nieuprawnione jest kwestionowanie faktu doręczenia decyzji adresatowi i tym samym negowanie wejścia tej decyzji do obrotu, w sytuacji gdy - mimo dokonania doręczenia z naruszeniem prawem przewidzianych zasad - adresat decyzji nie kwestionuje faktycznego jej otrzymania i korzysta z prawa wniesienia od tej decyzji środka odwoławczego.
W tego typu sytuacji stwierdzenie niedopuszczalności (przedwczesności) odwołania w istocie wskazuje na wyprowadzenie negatywnych dla adresata decyzji skutków prawnych naruszenia prawa przez organ przy doręczaniu decyzji.
W świetle powyższego Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niezasadne stwierdzenie naruszenia przez organ art. 134 k.p.a.
Podstawy skargi kasacyjnej nie podważają bowiem stanowiska Sądu I instancji, że choć naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. niewątpliwie miało miejsce, to nie wywołało ujemnych konsekwencji dla samej strony i nie pozbawiło jej możliwości obrony jej praw, a jedynie z tego punktu widzenia należałoby oceniać to uchybienie organu.
Z tych też względów skarga kasacyjna – nie mając usprawiedliwionych podstaw – podlegała oddaleniu.
Wobec zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przedstawienie składowi siedmiu sędziów NSA do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, dotyczącego stosowania art. 40 § 2 w zw. z art. 110 oraz w zw. z art. 134 k.p.a. należy wyjaśnić, że w świetle art. 187 § 1 p.p.s.a. o poważnych wątpliwościach prawnych będzie można mówić wówczas, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła rozważana przesłanka będzie również pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.
W rozpoznawanej sprawie tymczasem zrozumienie określonej art. 40 § 2 k.p.a. zasady doręczania decyzji pełnomocnikowi adresata tej decyzji - w sytuacji gdy strona ustanowiła pełnomocnika - nie nastręcza trudności. Niewątpliwie też wadliwe doręczenie decyzji nie pozostaje bez wpływu na badanie terminowości wniesienia odwołania. Ocena dopuszczalności odwołania w rozumieniu art. 134 k.p.a. w sytuacji doręczenia decyzji z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a. jest zaś – jak już wskazano – kwestią okoliczności konkretnej sprawy, przy czym opowiedzieć należy się za zasadą, że wadliwość doręczenia decyzji nie może wywoływać negatywnych dla adresata decyzji skutków prawnych.
W tym stanie rzeczy, w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane przez wnoszący skargę kasacyjną organ zagadnienie nie ma charakteru zagadnienia, o którym mowa w art. 187 § 1 p.p.s.a.
Mając na uwadze całokształt rozważań Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) wydano na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).