Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) uwzględnił skargę W we W (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes) z dnia [..] maja 2015 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert i uchylił zaskarżoną decyzję.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [..] grudnia 2012 r. Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie strony od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej, obejmujące świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 150.000 osób według ryczałtu miesięcznego na obszarze wg tabeli obszarów zamieszczonej na stronie www.nfz-bydgoszcz.pl.
Decyzją z dnia [..] kwietnia 2013 r., Prezes utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2014 roku wydanym w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1789/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa z dnia [..] kwietnia 2013 r. ze względu na naruszenie procedury administracyjnej tj. art. 7, 8, 10, 73, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a. Sąd stwierdził, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej powinny być przez organ włączone do akt postępowania administracyjnego, wszczętego na skutek odwołania strony stosownie do potrzeb tego postępowania. Organ odmawiając stronie wglądu do pełnych akt naruszył art. 74 § 2 k.p.a., ponieważ nie wydał w tym przedmiocie postanowienia, na które strona mogłaby wnieść zażalenie do organu wyższej instancji. Ponadto organ nie rozpatrzył jej w całokształcie i nie dokonał porównania oferty skarżącej z ofertami drugiego podmiotu, biorącego udział w postępowaniu.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, zaskarżoną decyzją z dnia [..] maja 2015 roku Prezes utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [..] lutego 2015 r. nieuwzględniającą odwołania od rozstrzygnięcia postępowania przeprowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
Prezes NFZ stwierdził, że skarżąca nie uzyskała maksymalnej możliwej do zdobycia liczby punktów. Organ wymienił kolejno poszczególne kryteria i punktację przyznaną za spełnienie tych kryteriów.
Prezes uznał, że punktacja przyznana ofercie strony skarżącej nie była wystarczająca, aby została wybrana w toku postępowania, ponieważ oferta innego podmiotu otrzymała więcej punktów. Punktację przyznaną obydwu ofertom biorącym udział w przedmiotowym postępowaniu organ przedstawił w formie tabeli.
Prezes uznał, że zarówno na etapie części jawnej konkursu, jak i niejawnej wszystkie oferty były rozpatrywane na tych samych zasadach, zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa w warunkach poszanowania zasady równego traktowania wszystkich oferentów.
WSA w Warszawie uwzględnił skargę na powyższą decyzję. Sąd I instancji wyjaśnił, że w sprawie ma zastosowanie art. 153 p.p.s.a.
W ocenie WSA Prezes nadal nie wyjaśnił okoliczności przeprowadzonego konkursu ofert, w szczególności w świetle zasady wynikającej z art. 134 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), według której Narodowy Fundusz Zdrowia zapewni równe traktowanie wszystkim świadczeniodawcom biorącym udział w postępowaniu o zawarcie umów. Prezes nie ustalił, czy postępowanie to prowadzone było z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji. Stanowisko organu sprowadziło się w zasadzie do przedstawienia sposobu wyliczenia ilości punktów w poszczególnych kryteriach oceny, które otrzymała oferta skarżącego oraz przedstawienia w formie tabeli porównania liczby punktów przypisanych w rankingu końcowym w poszczególnych kryteriach oceny ofert dla wybranej w przedmiotowym postępowaniu oferty oraz dla oferty odwołującego.
Tymczasem ze stanowiska WSA zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 stycznia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1789/13 wynikała konieczność wykazania, że konkurs był przeprowadzony w warunkach poszanowania zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu o zawarcie umowy w przedmiocie świadczenia usług zdrowotnych. Sąd zajął stanowisko, że w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert dla prawidłowego rozstrzygnięcia koniecznym było przeprowadzenie analizy porównawczej ofert podmiotów uczestniczących w konkursie, tj. porównanie oferty skarżącego i oferenta, z którym doszło do zawarcia umowy i przedstawienia tej analizy (co do każdego z kryteriów oceny) w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ nie może ograniczyć się tylko do podania ilości punktów uzyskanych przez skarżącego oraz drugiego oferenta, ale powinien szczegółowo omówić konkurencyjną ofertę i skonfrontować ją z ofertą skarżącego.
Sąd stwierdził także, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej powinny być przez organ włączone do akt postępowania administracyjnego, wszczętego na skutek odwołania strony stosownie do potrzeb tego postępowania. Organ odmawiając stronie wglądu do pełnych akt winien wydać postanowienie w trybie art. 74 § 2 k.p.a.
Prezes zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że odmawiając stronie wglądu do pełnych akt organ winien wydać postanowienie o odmowie stronie wglądu do akt sprawy, podczas gdy postanowienie takie winno być wydane w sytuacji, gdy akta, których dotyczy odmowa, objęte są ochroną tajemnicy państwowej lub które organ wyłączy ze względu na ważny interes państwa, co w niniejszej sprawie miejsca nie miało i tym samym wydanie postanowienia nie było konieczne;
- 2) art. 23 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2135, z późn. zm.), dalej: ustawa o ochronie danych osobowych, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że organ winien włączyć do akt postępowania administracyjnego akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosowanie do potrzeb tego postępowania, podczas gdy włączenie to podlega ograniczeniu w zakresie danych osobowych, co do których administrator danych osobowych nie uzyskał zgody osoby której udostępnianie dane miałyby dotyczyć;
- 3) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ winien włączyć do akt postępowania administracyjnego akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosowanie do potrzeb tego postępowania, podczas gdy organ włączył do akt sprawy akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w stopniu uniemożliwiającym naruszenie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych;
- 4) art. 153 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że Prezes ponownie rozpatrując sprawę nie zastosował się do zaleceń zawartych w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1789/13, tj. nie wyjaśnił okoliczności sprawy przeprowadzonego konkursu ofert w szczególności w świetle zasady wynikającej z przepisu art. 134 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 581, z późn. zm.), dalej ustawa o świadczeniach, podczas gdy organ przeprowadzając ponowną ocenę miał na uwadze zalecenia Sądu i szczegółowo omówił oferty skarżącego oraz drugiego świadczeniodawcy, w tym skonfrontował je między sobą i wyjaśnił powody wyboru jednej z nich oraz odrzucenie drugiej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach podstaw kasacyjnych biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki formalne do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Prezesa oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności dokonuje oceny zarzutów kasacyjnych podnoszących naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej naruszenia przepisów materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych podyktowane jest tym, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest między stronami niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna Prezesa nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.
W ocenie NSA nietrafne są podnoszone przez organ zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji prawa procesowego. Jako chybiony należy uznać zarzut podnoszący naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. Prezes twierdzi w ramach tego zarzutu, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że organ powinien włączyć do akt postępowania pełne akta dotyczące zawarcia umowy z podmiotem, który wygrał konkurs, w sytuacji gdy takie działanie byłoby sprzeczne z prawem, zatem do akt postępowania zostały włączone tamte akta, ale w zakresie nienaruszającym przepisów o ochronie danych osobowych. Z tak postawionym zarzutem łączy się drugi z zarzutów formalnych, w ramach którego Prezes twierdzi, że w prowadzonym postępowaniu nie naruszył art. 153 p.p.s.a., gdyż wykonał wyrok wcześniejszy jaki zapadł w tej sprawie, a więc wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 2014 r., VI SA/Wa 1789/13, w ten sposób, że dokonał kompleksowej oceny ofert złożonych w konkursie i dołączył do akt sprawy dokumenty dotyczące podmiotu drugiego, z którym zawarto umowę, w zakresie niezbędnym dla prawidłowo prowadzonego postępowania.
Zdaniem Sądu II instancji tak ujęte zarzuty procesowe są nietrafne. Rację ma Sąd I instancji, gdy twierdzi, że Prezes naruszył art. 153 p.p.s.a. Z treści pierwszego wyroku z dnia 7 stycznia 2014 r. obowiązek dołączenia akt dotyczących drugiej oferty nie budzi wątpliwości. Faktem jest również i to, że ten wyrok jest prawomocny, zatem jego konsekwencją musi być zrealizowanie nałożonych w nim obowiązków w zakresie prowadzonego postępowania. Nawet, gdyby te obowiązki były nałożone w zbyt szerokim zakresie, a strona tegoż zakresu nie zakwestionowała, to jest obowiązana je wykonać zgodnie z zaleceniami Sądu I instancji, bo takie są skutki prawomocności wyroku.
W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, gdyż wynika to z treści uzasadnienia decyzji Prezesa (s. 28-31), że organ nie udostępnił pełnej dokumentacji konkursowej, czym naruszył art. 153 p.p.s.a., bo Sąd I instancji w wyroku z 7 stycznia 2014 r. wyraźnie wskazał, że stoi na stanowisku udostępniania pełnej dokumentacji konkursowej i na tę okoliczność powołał orzecznictwo. Zatem jako trafne należy przyjąć zapatrywanie Sądu I instancji, że w takiej sytuacji organ nie mógł podjąć takiego działania, skoro nie wydał postanowienia w oparciu o treść art. 74 § 2 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym przez Prezesa zasadą jest udostępnianie pełnych akt sprawy, a odstąpienie od niej może mieć miejsce tylko w warunkach określonych w art. 74 § 2 k.p.a. Zatem nietrafny jest pogląd skargi kasacyjnej, że w realiach sprawy Prezes powinien wydać postanowienie w oparciu o art. 74 § 2 k.p.a., natomiast trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że w przypadku postępowań prowadzonych przez Prezesa nie ma innej możliwości, jak udostępnienie akt albo odmowa ich udostępnienia, z tym tylko, że jeżeli ma to być odmowa, to musi nastąpić na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Konsekwencją takiego stanowiska jest przyjęcie, że w postępowaniach dotyczących udzielania świadczeń zdrowotnych nie ma innej podstawy do odmowy dostępu do akt, jak tylko ta, która wynika z art. 74 § 2 k.p.a. Z tych wszystkich powodów zarzuty procesowe należało uznać za niezasadne, przy czym rzeczywiście można zgodzić się z Prezesem, że sposób porównania ofert nie musi mieć tak sformalizowanego i kompleksowego charakteru jak wskazuje Sąd I instancji, ale ma być dokonany w taki sposób, by można było ustalić, że zasada równości nie została naruszona. Nie zmienia to jednak istoty samego zarzutu, skoro organ nie wykonał w części zalecenia z wyroku z dnia 7 stycznia 2014 r., zatem zarzut kasacyjny musi być uznany za nietrafny.
W zakresie zarzutów materialnych Sąd II instancji stwierdza, że są niezasadne, bo formalnie wadliwe. Skarga kasacyjna jako formalny środek prawny, a przy tym profesjonalny, dla skuteczności wymaga zachowania warunków określonych w prawie. Art. 176 § 1 pkt 2 wymaga, by taka skarga zawierała przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie wyjaśnia na czym konkretnie polegało naruszenie przepisów wskazanych w zarzucie, który odnosi się do art. 23 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych.
Z kolei zarzut naruszenia art. 74 § 2 k.p.a. traktowany jako zarzut materialny z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jest nieporozumieniem, gdyż sformułowany został w niewłaściwej podstawie kasacyjnej, a to oznacza, że nie może być kryterium kontroli skarżonego wyroku. Poza tym, w sytuacji gdy podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej są regulacje procesowe, to odnoszenie się do kwestii materialnych nawet przy poprawnie zbudowanych zarzutach kasacyjnych zawsze jest przedwczesne.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.