Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2006 r. o sygn. akt II SA/Lu 729/05 oddalił skargę W. S. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia 10 czerwca 2005 r. nr [...] odmawiającą przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 rok.
Powyższy wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego:
W dniu 30 czerwca 2004 r. W. S. złożył do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R., dalej jako ARiMR, wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na 2004 rok. Wnioskowane dopłaty dotyczyły sześciu działek o numerach ewidencyjnych: [...] położonych w powiecie p., gmina D., obręb L. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. decyzją z dnia 4 kwietnia 2005 r. nr [...] wydaną w wyniku decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w E. z dnia 18 lutego 2005 r. nr [...] uchylającej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. poprzednie rozstrzygnięcie organu I instancji w tej sprawie i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu uzupełnienia postępowania dowodowego, odmówił ponownie W. S. przyznania płatności bezpośrednich dla wskazanych przez niego gruntów rolnych. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podkreślił, że weryfikacja wniosku dokonana przez ARiMR wykazała, że zadeklarowana przez skarżącego powierzchnia użytkowanych gruntów rolnych jest w rzeczywistości mniejsza od minimalnej powierzchni określonej w art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. Nr 6, poz.
40) uprawniającej do uzyskania pomocy finansowej. Organ I instancji wskazał, że niektóre działki rolne objęte wnioskiem W.S. zostały objęte wnioskami o dopłaty bezpośrednie złożonymi przez innych producentów rolnych tj. J.R. - działki o numerach [...], W. S. - działki o numerach [...] oraz S.D. - działki o numerach [...], którzy wykazali faktyczne użytkowanie tych gruntów.
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w E. decyzją z dnia 10 czerwca 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR i uznał, że zarzuty skarżącego co do wadliwości postępowania dowodowego na tym etapie załatwiania sprawy były nieuzasadnione. Organ podkreślił, że w toku uzupełniającego postępowania wyjaśniającego został przeprowadzony dowód z przesłuchania świadków wskazanych przez skarżącego tj. A. R., M. G. i J. D., którzy nie potwierdzili faktycznego użytkowania przez skarżącego spornych działek rolnych. Ponadto przesłuchano innych świadków: K.Ł., T.K., S.S., M.K., W.W., M.G. oraz A.S. Zeznania tych świadków wykazały w sposób niebudzący wątpliwości, że W.S. nie uprawiał działek rolnych o numerach: [...]. Użytkownikami byli: J.R., W.S. oraz S.D.
Rozpoznając skargę W.S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Oddziału ARiMR Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z zachowaniem reguł postępowania dowodowego zawartych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.
Sąd podkreślił, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji było niespełnienie wymagania dotyczącego wielkości gospodarstwa rolnego, określonej w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. Nr 6, poz.40 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na, którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego.
Sąd podtrzymał twierdzenia organów I i II instancji, że skarżący nie był posiadaczem spornych działek rolnych w 2004 r. Z akt sprawy wynika, że działki zostały przekazane W.S. na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu 7 października 1992 r. z Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa w Lublinie. Zgodnie z pismem Agencji Nieruchomości Rolnych w Lublinie z dnia 29 września 2004 r. nr [...] umowa ta została zmieniona 2 stycznia 1996 r. w ten sposób, że część działek o łącznej powierzchni 154,25 ha została przekazana J.D. zaś pozostała część gruntów o powierzchni 328,51 ha została oddana w dzierżawę W.S., z wyłączeniem spornych działek rolnych. Umowa dzierżawy została rozwiązana ze skarżącym w dniu 28 lutego 2002 r.
Sąd uznał, że skarżący od dnia 2 stycznia 1996 r. nie posiadał tytułu prawnego do działek objętych wnioskiem o płatności bezpośrednie, a podmiotem uprawnionym do rozporządzania tymi działkami była Agencja. Aktem notarialnym z dnia 27 lutego 2002 r. Agencja sprzedała E. i W. S. działki o numerach [...], aktem notarialnym z dnia 25 stycznia 2002 r. działki o numerach [...] zostały sprzedane M. G. i J. R. natomiast aktem notarialnym o tej samej dacie Agencja przeniosła własność działek o numerach [...] na rzecz M. K., który dalej wydzierżawił zakupione działki S. D. na podstawie umowy z dnia 1 stycznia 2003 r.
Sąd uznał ponadto, że na posiadanie działek rolnych przez wymienione osoby mogą wskazywać pośrednio klauzule umów notarialnych z treści, których wynika, że w dniu zawarcia powyższych umów nastąpi wydanie działek kupującym. Zdaniem Sądu brak jest w sprawie jakichkolwiek okoliczności świadczących o władaniu spornymi działkami przez skarżącego w tym okresie (od 2002 r.), co potwierdzają również zeznania świadków.
Sąd nie uwzględnił zarzutu pełnomocnika skarżącego przedstawionego na rozprawie w dniu 30 maja 2006 r., dotyczącego niezbadania przez ARiMR przeniesienia przez skarżącego posiadania spornych działek na rzecz pozostałych wnioskodawców. Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia innego zarzutu pełnomocnika skarżącego, odnoszącego się do braku zweryfikowania przez ARiMR współposiadania tych działek przez skarżącego oraz wnioskodawców i podkreślił, że współposiadanie nieruchomości rolnej wymaga zgodnego współdziałania jej posiadaczy. Zdaniem Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, aby W. S. czynił takie uzgodnienia z pozostałymi wnioskodawcami.
W ocenie Sądu chybiony jest również zarzut skarżącego dotyczący niedopuszczalności połączenia dwóch spraw administracyjnych tj. sprawy o przyznanie płatności bezpośrednich oraz o płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Nie ma bowiem przeszkód prawnych aby w toczących się postępowaniach administracyjnych organ posługiwał się tymi samymi dowodami zwłaszcza, że w obydwu sprawach występują te same okoliczności i takie działanie organu przyczynia się do szybkiego załatwienia sprawy zgodnie z zasadą sprawności postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 729/05 skarżący wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, w której zażądał uchylenia tego orzeczenia w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej z urzędu.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270), dalej jako p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotnym wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 145 § 2 p.p.s.a. przez oddalenie skargi i nieuwzględnienie przez Sąd okoliczności, że decyzja wydana przez ARiMR spełniała przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 145 § 2 p.p.s.a. polegające na tym, że postępowanie administracyjne w danej sprawie zostało przeprowadzone z pominięciem wszystkich stron postępowania, co stanowiło podstawę do wznowienia postępowania.
- 3) art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 71 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 2 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd faktu, że decyzje w danej sprawie wydano na podstawie niekompletnych (niepełnych) materiałów postępowania dowodowego tzn. nie ustalono czy i kiedy doszło do przeniesienia przez skarżącego posiadania spornych gruntów rolnych dzierżawionych od 1992 r. oraz czy w 2004 r. miało miejsce współposiadanie działek rolnych przez skarżącego i pozostałych wnioskodawców.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że decyzja o przyznaniu płatności bezpośredniej do gruntu jednej osobie wykluczała udzielenie takiej pomocy finansowej na rzecz innej osoby. Decyzja odmowna w sprawie skarżącego powinna być uznana za nieważną, gdyż organ postanowił już o przyznaniu płatności obszarowych dla spornych działek rolnych na 2004 r. w decyzjach wydanych na rzecz: W. S., J. R. oraz S. D. Skarżący zarzucił, że ARiMR powinien był dopuścić również inne osoby posiadające interes prawny do udziału w tym postępowaniu w charakterze stron tj. J. R., W. S. oraz S. D. W takiej sytuacji prowadzenie postępowania z pominięciem wszystkich stron postępowania powinno skutkować uchyleniem przez Sąd wadliwej decyzji.
Skarżący ponadto zarzucił Sądowi pominięcie faktu, że decyzję wydano bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności pominięto wszystkie zawarte przez skarżącego umowy dzierżawy oraz niezbadano faktu współposiadania przez niego spornych gruntów rolnych w 2004 r. Z akt sprawy nie wynika, aby udokumentowano przeniesie posiadania tych działek "po rozwiązaniu umowy dzierżawy". Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną analiza akt prowadzi do wniosku, że zebrana w sprawie dokumentacja nie wyklucza współposiadania przez skarżącego i inne osoby gruntów rolnych (działki nr 23, 24/1, 24/2, 26, 109, 113, 116) położonych w gminie D. Dlatego w trakcie postępowania dowodowego przyjęto błędną tezę, że w rozpoznawanej sprawie możliwe jest jedynie faktyczne posiadanie działki przez jedną osobę.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko przedstawione w decyzji z dnia 10 czerwca, 2005 r., że skarżący nie był posiadaczem spornych działek rolnych w 2004 r. Sam fakt posiadania działki rolnej przez producenta rolnego nie jest bowiem jedyną przesłanką uprawniającą do otrzymania wsparcia finansowego, jeżeli nie spełnia on pozostałych warunków określonych w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. Ponadto Dyrektor Oddziału podkreślił, że zgłoszenie tych samych działek we wnioskach o płatności bezpośrednie przez różne podmioty nie implikuje tożsamości przedmiotu postępowania administracyjnego. W każdej ze spraw prowadzonych przez Agencję występują inne strony i dotyczą one różnych gospodarstw rolnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu kasacyjnym uregulowanym przepisami rozdziału 1 Działu IV p.p.s.a. obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, wynikająca z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. oznacza, że podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego determinują zakres jego kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny, poza wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może zatem z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – uchybień zaskarżonego orzeczenia sądu administracyjnego I instancji.
Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, a zatem na ustawowej podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przed odniesieniem się jednak do poszczególnych zarzutów konieczne jest wyjaśnienie, że przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd I instancji była decyzja administracyjna wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. Nr 6 poz. 40), zwanej dalej ustawą o płatnościach bezpośrednich. Odmawiając skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich do wnioskowanych przez niego działek rolnych o numerach ewidencyjnych [...] na rok 2004 r., organ I instancji w decyzji z dnia 4 kwietnia 2005 r., prawidłowo powołał przepisy ustawy o płatnościach bezpośrednich tj. art. 2 oraz art. 3 ust. 1 tej ustawy. Stosownie do art. 3 ust. 1 przywołanej ustawy, płatność na wniosek producenta rolnego przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy.
Z kolei art. 2 ust.1 i ust 2. ustawy o płatnościach bezpośrednich stanowią, że warunkiem otrzymania przez producenta rolnego płatności obszarowej jest spełnienie przez niego łącznie trzech przesłanek tj. wykazanie faktu posiadania gospodarstwa rolnego, utrzymywanie gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska oraz wykazanie, że łączna powierzchnia działek rolnych kwalifikujących się do objęcia płatnościami bezpośrednimi jest nie mniejsza niż 1 ha. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu ustawy za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego.
Z przytoczonych regulacji prawnych wynika, że przyznanie płatności bezpośrednich odbywa się w postępowaniu administracyjnym, w którym właściwy organ decyzją administracyjną rozstrzyga, czy ubiegający się o nie podmiot jest producentem rolnym spełniającym określone w art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy warunki uprawniające do otrzymania płatności. Istotne dla dalszych rozważań jest także to, że płatność bezpośrednia jest przyznawana na wniosek producenta rolnego. Oznacza to, że wnioskodawca zobowiązany jest przedstawić aktualny stan posiadania działek rolnych na dzień złożenia wniosku o udzielnie dopłaty obszarowej, czyli w rozpoznawanej sprawie na dzień 30 czerwca 2004 r.
W skardze kasacyjnej zaprezentowano zupełnie odmienny pogląd odnoszący się do istoty postępowania o przyznanie płatności bezpośrednich. Według autora skargi kasacyjnej ponieważ płatności związane są z "działkami", to przedmiotem tego postępowania są właśnie te działki. Wychodząc z takiego założenia strona skarżąca uważa, że skoro w sprawie już zapadły ostateczne decyzje przyznające płatności bezpośrednie innym producentom rolnym, co do gruntów objętych wnioskiem skarżącego, to późniejsza decyzja skierowana do niego obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W świetle przytoczonych przez Naczelny Sąd Administracyjny argumentów, zarzut ten należy uznać za nieusprawiedliwiony. Jak już bowiem wcześniej wskazano przedmiotem sprawy administracyjnej wszczętej na wniosek strony jest ustalenie, czy podmiot ubiegający się o płatności bezpośrednie do gruntów rolnych jest producentem rolnym spełniającym warunki do ich przyznania określone w art. 2 ust.1 i ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich.
Z tych samych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwiony drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, opierający się również na koncepcji wielości stron postępowania dotyczącego przyznania płatności bezpośrednich. W tym zarzucie podniesiono, że wadliwość orzeczenia polega na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 145 § 2 p.p.s.a. polegającym na pominięciu przez Sąd faktu, że postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone z udziałem wszystkich stron postępowania. Odnosząc się do tego zarzutu dodatkowo należy stwierdzić, że Sąd I instancji oceniał legalność decyzji wydanej na wniosek skarżącego, a zatem w postępowaniu administracyjnym skarżący był stroną tegoż postępowania. Wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn określonych w art. 145, § 1 pkt 4 k.p.a. może żądać tylko strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu o czym stanowi art. 147 k.p.a. Niezależnie zatem od wywodów Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących przedmiotu postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich omawiany zarzut byłby nieusprawiedliwiony także z przyczyn określonych w art.147 k.p.a.
Ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej obejmuje naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. (wskazanego w petitum skargi jako art. 71 k.p.a., ale w jej uzasadnieniu jako art.77 k.p.a.) przez zaaprobowanie zaniechania ustalenia od kiedy skarżący przestał być posiadaczem gruntów dzierżawionych od 1992 r. Czy nastąpiło to w 2004 r. ewentualnie, czy w 2004 r. był współposiadaczem spornych działek rolnych. Należy zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przyjął, że okoliczności te zostały ustalone i wskazał datę wydania nieruchomości nowym nabywcom. I tak w stosunku do działek o numerach [...] nastąpiło to w dniu 27 lutego 2002 r., natomiast działki o numerach [...] oraz o numerach [...] zostały wydane nabywcom w dniu 25 stycznia 2002 r. Przywołane przez Sąd daty stanowią daty zawarcia aktów notarialnych sprzedaży nieruchomości rolnych, a w każdym z tych aktów są zapisane klauzule, że w dniu ich zawarcia nastąpi wydanie nieruchomości nabywcom.
Z tych zapisów Sąd I instancji wyprowadził wniosek, że najpóźniej w dacie zawierania poszczególnych aktów notarialnych skarżący utracił posiadanie spornych gruntów i tymi gruntami dysponowała Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa. W tym stanie rzeczy nie można podzielić zarzutu strony skarżącej, że w sprawie nie wyjaśniono istotnej dla sprawy okoliczności dotyczącej roku 2004 r., ponieważ o płatności za ten rok ubiegał się skarżący. Natomiast nieustalenie daty, w której przed zawarciem kolejnych umów notarialnych pomiędzy Agencją a ich nabywcami, skarżący utracił posiadanie gruntów, nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy wszystkie wymienione umowy zostały zawarte przed 2004 r. Zaniechanie określenia daty, w której nastąpiła utrata posiadania gruntów przez skarżącego nie stanowiło naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., gdyż przepis ten odnosi się do takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej przyczyny ten zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za nieusprawiedliwiony.
Z powodów wyżej przedstawionych Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Zasądzenie wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej nastąpiło na podstawie art. 250 p.p.s.a oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).