Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1707/10, oddalił skargi K. L. i F. W. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.
Sąd I instancji przyjął następujący stan sprawy.
Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w S. decyzjami z dnia [...] maja 2010 r. wymierzył K. L. i F. W. – armatorom statku rybackiego [...] o długości całkowitej większej niż 10 m – kary pieniężne w łącznej wysokości 100.000 zł (po 20.000 zł każda) za naruszenie art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza na Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32 wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz. Urz. UE. L 180, s. 3, dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 804/2007). W podstawie prawnej decyzji o wymierzeniu kar pieniężnych wskazano art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm., dalej: ustawa o rybołówstwie) oraz § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671, dalej: rozporządzenie w sprawie wysokości kar /.../).
Organ wskazał, że zgodnie z art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie kto wykonuje rybołówstwo morskie statkiem rybackim z naruszeniem przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, podlega – w przypadku armatora statku rybackiego o długości całkowitej równej albo większej niż 10 m – karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej pięćdziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Według zaś § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar /.../ wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów ustawy o rybołówstwie i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej przez armatora statku rybackiego o długości całkowitej równej albo większej niż 10 m wynosi od 20.000 zł do 110.000 zł – za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzjami z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone decyzje organu I instancji. Stwierdził, że organ I instancji nie naruszył art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) i trafnie ustalił okoliczności faktyczne tj. naruszenie zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 804/2007. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że zakaz prowadzenia połowów dorszy podyktowany był znacznym przekroczeniem przez polskich rybaków ogólnej kwoty połowowej dorszy, jaka została przyznana Polsce w 2007 r. W preambule rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 wyraźnie wskazano bowiem, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackiej w 2007 r. przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i w związku z tym wielkości dopuszczalne uznaje się za wyczerpane.
W ocenie Ministra, K. L. i F. W. prowadząc połowy w czasie obowiązywania zakazu naruszyli przepisy Wspólnej Polityki Rybołówstwa, w związku z czym zasadne było nałożenie kar pieniężnych. Przy wymierzaniu kar organ wziął pod uwagę charakter szkody, wartość szkody poczynionej w danych zasobach połowowych i w środowisku morskim oraz wartość produktów rybołówstwa uzyskanych dzięki popełnieniu poważnego przestępstwa.
Oddalając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że podstawą do wymierzenia skarżącym kwestionowanych kar administracyjnych było naruszenie zakazu połowu dorsza, określonego w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 804/2007. Zakaz ten wprowadzono w wyniku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007. Fakt owego wyczerpania, wbrew twierdzeniu skarżących, nie może budzić wątpliwości. Wskazuje na to zawarte w akapicie 3 preambuły tego rozporządzenia stwierdzenie, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i jej przyznane, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1941/2006 z dnia 11 grudnia 2006 r. ustalającym wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grupy zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r. (Dz. U. UE. L. 367 z dnia 22 grudnia 2006 r., s.1, dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 1941/2006).
Nadto Sąd wskazał, że Komisja w akapicie 5 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) stwierdziła jednoznacznie, że połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały kwotę połowową Polski i bezzwłocznie zakazała połowu tego stada.
W ocenie Sądu, brak jest podstaw do twierdzenia, że rozpoznając przedmiotową sprawę organ niedostatecznie ustalił i ocenił stan faktyczny. Ustalono bowiem fakt prowadzenia połowów dorszy podczas obowiązującego zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską w związku z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r.
Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku skarżących o przeprowadzenie dowodów – z prywatnej opinii prof. I. D.-K., z pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r., a także z pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego M. G. z udzieloną mu przez Komisję Europejską odpowiedzią – na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. i niewiarygodności danych przyjętych przez Komisję, gdyż przeprowadzenie tych dowodów zmierzałoby do dokonania oceny legalności rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007, a nie oceny legalności zaskarżonych decyzji. Według Sądu powyższe uwagi prowadzą do stwierdzenia, że podniesione w skargach zarzuty naruszenia art. 34 ust. 4 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie wysokości kar /.../ oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. uznał za niezasadne.
Sąd I instancji wskazał również, że podstawę dla uprawnień Komisji Europejskiej w zakresie ustalania wielkości dopuszczalnych połowów na akwenach Unijnych, jak też stosowania środków zapobiegawczych też stosowania środków zapobiegawczych przed poważnym zagrożeniem dla ochrony żywych zasobów wodnych oraz wprowadzenia zakazu działalności połowowej w przypadku, gdy została wyczerpana kwota przyznana danemu państwu członkowskiemu (art. 26 ust. 4), stanowiło Rozporządzenie Rady (WE) Nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki i rybołówstwa (Dz. U. L Nr 358 z dnia 31 grudnia 2002 r.).
W świetle zasady domniemania legalności działania instytucji stanowiących prawo nie można zdaniem Sądu przyjąć, iż Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 804/2007 zostało wydane pomimo nieistnienia przewidzianych w art. 26 ust. 4 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 2371/2002 przesłanek. Zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że ustalenia Komisji były wadliwe. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że decyzja przyznająca specjalne zezwolenie połowowe konkretnemu podmiotowi kształtowana była przez powołane rozporządzenie. Uprawnienie do dokonywania połowu przyznane tą indywidualną decyzją obowiązywało więc w granicach wyznaczonych z jednej strony przez termin jego obowiązywania i indywidualnie określoną kwotę połowową, z drugiej przez termin związany z wprowadzeniem zakazu połowów o charakterze ogólnym. Z chwilą wprowadzenia zakazu działalności połowowej indywidualnie przyznane uprawnienie przestało obowiązywać.
Norma ta wynika z art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie zgodnie z którym, zabroniony jest połów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Oczekiwane przez stronę skarżącą rozwiązanie wprowadzające skuteczność zakazu ustanowionego przez Komisję Europejską dopiero w drodze indywidualnego rozstrzygnięcia administracyjnego pozostawałoby zdaniem Sądu w sprzeczności z porządkiem prawnym Unii Europejskiej, wobec faktycznego ograniczenia zasady bezpośredniej skuteczności rozporządzeń. Zatem bez znaczenia był zarzut pozostawania w obrocie decyzji uprawniającej do prowadzenia połowów z którego limit indywidualny nie był wyczerpany, czy też licencji połowowej.
Sąd I instancji wskazał również, że organ słusznie wymierzył skarżącym karę za jeden połów w sytuacji gdy § 2 pkt 22 rozporządzenia przewiduje jedną sankcję za prowadzenie połowów. Zdaniem Sądu trafnie stwierdził organ, że połowy ryb oznaczają tak czynności połowowe związane z wydobywaniem ryb i organizmów morskich z ich środowiska, jak i efekt tych czynności w postaci wydobytej masy ryb dokonywane w trakcie rejsu połowowego. Wykładnia proponowana przez skarżących prowadziłoby do nieuprawnionego różnicowania sytuacji prawnej podmiotów. Ilość popełnianych czynów podlegających karze administracyjnej zagrożonych wymierzeniem jednej kary pieniężnej uzależniona byłaby od czasu pomiędzy wszczęciem i zakończeniem postępowania administracyjnego. Kara taka stanowiłaby jednorazową sankcję dla połowów prowadzonych nawet w różnych latach i nie wykluczałaby możliwości wykonywania dalszych połowów przez podmiot w stosunku do którego wszczęto postępowanie administracyjne, w trakcie jego trwania.
K. L. i F. W. powyższy wyrok zaskarżyli w całości skargą kasacyjną, w której wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2010 r., pomimo iż zaskarżone decyzje naruszają art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w kierunku ustalenia, czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 oraz akapitem 3 i 5 preambuły do rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 w zw. z art. 26 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2371/2002 w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż treść akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) 804/2007 oraz art. 1 tego rozporządzenia w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej z tytułu deliktu administracyjnego przesądza o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona;
- - względnie, z ostrożności procesowej sformułowano powyższy zarzut, w następujący sposób:
naruszenie prawa materialnego, a mianowicie akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia Komisji (WE) 804/2007 oraz art. 1 tego rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, polegające na błędnym uznaniu, iż ich treść przesądza erga omnes – we wszelkich sprawach i wszelkich postępowaniach o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona;
3. naruszenie prawa materialnego, tj. § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar /.../ poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia "połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana" z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów;
4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 106 § 3 p.p.s.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu wniosków dowodowych skarżących z dokumentów: prywatnej opinii prof. I. D.-K., pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r. oraz pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego M. G. wraz z odpowiedzią udzieloną przez Komisję Europejską na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. i niewiarygodności danych świadczących o wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Sąd I instancji, że jest to okoliczność nieistotna dla sprawy, jako że wiąże się z oceną legalności rozporządzenia Komisji (WE) 804/2007, a nie z oceną legalności zaskarżonych decyzji;
5. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych (w żaden sposób niewyeliminowanych z obrotu prawnego) w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działanie w jakikolwiek sposób naruszające prawo;
6. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 139 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W dniu [...] sierpnia 2011 r. wpłynęło do Sądu pismo procesowe skarżących z dnia [...] sierpnia 2011 r., w którym podtrzymują stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej oraz wnoszą o przeprowadzenie dowodów z dokumentów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu prawem przewidzianych podstawach, tj. zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy).
Zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych zmierzają przede wszystkim do podważenia prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, które Sąd I instancji – przy wyrokowaniu – przyjął jako prawidłowe.
Ocena zasadności tych zarzutów wymaga uwagi, że wojewódzki sąd administracyjny badając czy organy administracyjne dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy musi mieć na względzie, że konieczne w sprawie ustalenia dotyczyć muszą faktów prawotwórczych, a więc mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. O tym, jakie fakty mają znaczenie, decydują zaś normy prawa materialnego.
Poza sporem jako podstawę prawną nałożenia na skarżących kar pieniężnych wskazano art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie oraz § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie. Powołano także art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 ustanawiającego zakaz połowu dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające od banderą Polski.
Zgodnie z art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie, kto wykonuje rybołówstwo morskie statkiem rybackim z naruszeniem przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, podlega – w przypadku armatora statku rybackiego o długości całkowitej równej albo większej niż 10 m – karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej pięćdziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
Odnośnie przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, naruszenie których podlega karze na podstawie powołanego wyżej art. 63 ust. 1 ustawy, wyjaśnić wypada, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. e) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską działalność Wspólnoty obejmowała na warunkach i zgodnie z harmonogramem przewidzianym w Traktacie wspólną politykę w dziedzinach rolnictwa i rybołówstwa.
Wspólna polityka rybołówstwa realizowana jest między innymi poprzez rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa.
Zgodnie z art. 26 tego rozporządzenia Komisja ocenia i kontroluje stosowanie zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie oraz ułatwia współpracę i koordynację pomiędzy nimi (ust. 1). Jeżeli istnieje dowód, że działalność połowowa prowadzona w danym obszarze geograficznym może doprowadzić do poważnego zagrożenia dla ochrony żywych zasobów wodnych, Komisja może podjąć środki zapobiegawcze (ust. 3). W przypadku gdy została wyczerpana kwota, przydział lub dostępny udział Państwa Członkowskiego, Komisja może, na podstawie dostępnych informacji, natychmiast zatrzymać działalność połowową (ust. 4).
Według art. 20 powołanego rozporządzenia na wniosek Komisji Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, podejmuje decyzję w sprawie limitów połowowych i/lub nakładu połowowego oraz w sprawie rozdziału możliwości połowowych między Państwa Członkowskie, jak również w sprawie warunków związanych z takimi limitami. Możliwości połowowe rozdziela się pomiędzy Państwa Członkowskie w taki sposób, żeby zapewnić każdemu Państwu Członkowskiemu względną stabilność działalności połowowej dla każdego zasobu lub łowiska.
Powołując ten przepis Rada Unii Europejskiej przyjęła rozporządzenie nr 1941/2006 ustalające wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grupy zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r.
Z kolei mając na uwadze rozporządzenie Rady (WE) nr 1941/2006 ustanawiające wielkości dopuszczalnych połowów oraz uwzględniając cytowany wyżej art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 Komisja (WE) przyjęła rozporządzenie nr 804/2007 ustanawiające zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski.
Art. 1 rozporządzenia stanowi: "Uznaje się, że z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały część kwoty przyznaną Polsce na 2007 r."
W art. 2 statkom pływającym pod banderą Polski zakazano połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia do dnia 31 grudnia 2007 r. W tym okresie zakazano również przechowywania na statku, przeładunku lub wyładunku ryb pochodzących z tego stada złowionych przez te statki.
W tym stanie rzeczy nie ulega wątpliwości, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 804/2007 zawiera przepisy Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, o których mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie.
W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane – dla oceny czy armatorzy podlegali karze pieniężnej, o nałożeniu której stanowi art. 63 ust. 1 w związku z art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 804/2007 – ustalenia wymagało czy armatorzy naruszyli ustanowiony przepisem Wspólnej Polityki Rybackiej UE zakaz.
Z powołanych wyżej norm prawa materialnego wynika bowiem, że okolicznością prawotwórczą mającą znaczenie w sprawie jest fakt połowu dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) po dacie wprowadzonego zakazu.
Ustalenia takie zostały dokonane i na obecnym etapie postępowania nie jest sporne, że skarżący naruszyli zakaz połowu dorsza ustanowiony w art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 804/2007, obowiązujący od 11 lipca 2007 r.
Wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej WSA nie uchybił zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.
Nietrafny jest też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a.
Przede wszystkim z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że przeprowadzenie dowodu uzupełniającego jest uprawnieniem Sądu a nie obowiązkiem. Ponadto przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: 1) jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości;
2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu uważa się zaś za niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Tymczasem – w świetle dotychczasowych rozważań – w sprawie dotyczącej kar pieniężnych za naruszenie zakazu połowów wprowadzonego rozporządzeniem unijnym, dowód na okoliczność ustalenia czy doszło do przekroczenia przyznanej Polsce na rok 2007 kwoty połowowej nie jest dowodem na okoliczności istotne. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić należy się z Sądem I instancji, że przeprowadzenie ww. dowodu w istocie zmierzałoby do oceny legalności rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 a nie do oceny legalności zaskarżonych decyzji. Z tych względów nie było też podstaw do uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie dowodów, zawartego w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2011 r.
Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie uzasadnia też zarzut naruszenia art. 1 oraz akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007. Jak już wskazano, informacje o przekroczeniu przyznanych Polsce wielkości dopuszczalnych połowów dorszy z podobszaru Morza Batyckiego 25-32, wody WE, przedstawiono w preambule rozporządzenia dla uzasadnienia wprowadzonego zakazu.
Twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że znamieniem odpowiedzialności z tytułu deliktu administracyjnego zarzucanego skarżącym jest dokonywanie połowów w czasie, gdy ogólna kwota połowowa została wyczerpana – nie polega na prawdzie i pozostaje w sprzeczności z regulacjami zawartymi w przepisach wskazanych jako podstawa prawna podlegania karze pieniężnej.
Raz jeszcze podkreślić trzeba, że zasada i przesłanki podlegania karze pieniężnej wynikają z ustawy (art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie).
Dalszą kwestią jest zaś wysokość nałożonej kary pieniężnej i podstawa prawna określenia wysokości tej kary.
W rozpoznawanej sprawie – stwierdzając naruszenie wprowadzonego przepisem prawa wspólnotowego zakazu połowu w Morzu Bałtyckim dorsza ze stada z obszaru 25-32, wody WE – wysokość kary wymierzono na podstawie § 2 pkt 22 krajowego aktu wykonawczego.
Zgodnie z tym przepisem wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej przez armatora statku rabackiego o długości całkowitej równej albo o większej niż 10 m wynosi od 20.000 zł do 110.000 zł – za prowadzenie połowów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.
Zarzut naruszenia tego przepisu dotyczy dwóch kwestii.
Po pierwsze z treści tego przepisu strona wnosząca skargę kasacyjną wywodzi, że koniecznym było przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia czy ogólna kwota połowowa została wyczerpana.
Ponadto strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca błędną jego wykładnię – polegającą na utożsamieniu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana, z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz.
W ocenie składu orzekającego NSA związany z ww. przepisem zarzut niedokonania istotnych ustaleń faktycznych opiera się na błędnym założeniu, że przepis ten statuuje czyny podlegające karze.
Tymczasem z treści delegacji ustawowej wynika jednoznacznie, że minister właściwy do spraw rybołówstwa upoważniony został jedynie do określenia w drodze rozporządzenia, wysokości kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust. 1-3 art. 63 ustawy o rybołówstwie. Minister właściwy do spraw rybołówstwa nie był zatem uprawniony do określenia i nie określił katalogu naruszeń podlegających karze pieniężnej.
Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że określenie wysokości kary pieniężnej za prowadzenie połowów określonych gatunków organizmów morskich z naruszeniem przepisów ustanawiających zakaz połowu tych gatunków, w krajowym akcie wykonawczym wprost określono w pkt 42 § 2 dopiero na mocy obowiązującego od dnia 28 lipca 2010 r. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 czerwca 2010 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie.
Nie znaczy to jednak, że przed tą datą prowadzenie połowów – wbrew przepisom ustanawiającym zakaz – nie podlegało karze pieniężnej. Takiego stanowiska nie zmienia fakt, że w znowelizowanym stanie prawnym prawodawca uznał za celowe zróżnicowanie wysokości kar za przekroczenie ogólnej kwoty połowowej oraz za naruszenie zakazu połowów (bez względu na przyczynę wprowadzenia zakazu). Pogląd, że przed wprowadzeniem regulacji zawartej w § 2 pkt 42 rozporządzenia w sprawie wysokości kar /.../ naruszenie zakazu połowów nie podlegało karze pieniężnej pozostaje w ewidentnej sprzeczności z treścią art. 63 ust. 1 ustawy.
Żadną miarą nie można przyjąć, że akt wykonawczy wyłączył podleganie karze pieniężnej za naruszenie przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, w tym przypadku za naruszenie zakazu wprowadzonego art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007.
Skoro – zgodnie art. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 – powodem wprowadzonego zakazu połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszar 25-32, wody WE) było wyczerpanie części kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. – to znaczy, że naruszenie tego zakazu w istocie polega na prowadzeniu połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.
Stanowiska tego nie podważa fakt, że rozporządzenie unijne wprowadza zakaz połowów, z uwagi na wyczerpanie dopuszczalnych wielkości połowów dorszy ze stada z podobszaru Morza Bałtyckiego 25-32, a nie posługuje się pojęciem wyczerpania ogólnej kwoty połowowej.
W tym kontekście rozważając zarzut braku tożsamości między prowadzeniem połowów organizmów żywych, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana, a dokonywaniem połowów mimo zakazu ustanowionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 804/2007, należy zauważyć, że przepisy unijne nie posługują się pojęciem "ogólna kwota połowowa", z kolei przepisy prawa krajowego posługując się tym pojęciem nie definiują go.
Zgodnie z art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1941/2006 ustanawiającego wielkości dopuszczalnych połowów /.../ oprócz definicji zawartych w art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 do celów rozporządzenia stosuje się definicję pojęcia "całkowite dopuszczalne połowy (TAC)" – jako roczną ilość ryb, która może być odławiana z każdego zasobu (art. 3 lit. c) oraz "kwota" jako część TAC przydzieloną wspólnocie, państwu członkowskiemu lub krajowi trzeciemu.
Według art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 "zasób" oznacza żywe zasoby wodne występujące w danym zarządzanym obszarze (art. 3 lit. g) zaś "żywe zasoby wodne" oznaczają dostępne morskie gatunki wodne, włączając gatunki wypływające i spływające do morza w celu składania ikry podczas ich przebywania w wodzie morskiej (art. 3 lit. b).
Z powyższego wywieść należy zatem, że kwota (dopuszczalnego połowu) przydzielana państwu członkowskiemu dotyczy zasobu, jako gatunku występującego w określonym obszarze.
Potwierdza to sposób ustalania limitów połowowych określony w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1941/2006, przy czym "limity połowowe" rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 definiuje jako ograniczenie ilościowe w wyładunku zasobu lub grupy zasobów w określonym czasie, o ile prawo wspólnotowe nie stanowi inaczej (art. 3 lit. m).
Zgodnie z art. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1941/2006 limity połowowe i przydział tych limitów państwom członkowskim określono w załączniku I do tego rozporządzenia. Załącznik ten – zgodnie z jego tytułem – zawiera limity w rozbiciu według gatunku i obszarów, zatem zgodnie z przytoczoną wyżej definicją pojęcia "zasób". Załącznik wyszczególnia TAC i kwoty według zasobów oraz przydziały dla poszczególnych państw. Według tabel załącznika, dokonując przydziałów państwom członkowskim na Morzu Bałtyckim na 2007 r., wskazano gatunek i obszar. Polsce – odnośnie dorsza – przydzielono 10.784 ton tego gatunku z podobszaru 25-32 oraz 3.118 ton z podobszaru 22-24.
W ocenie składu orzekającego NSA nie sposób więc odczytywać znaczenia "ogólnej kwoty połowowej" w oderwaniu od limitów połowowych, a te – jak wykazano –- dotyczą zasobu rozumianego jako gatunek występujący na określonym obszarze.
Nie można też pomijać celu przydziału limitów połowowych. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1941/2006 ustalające wielkości dopuszczalnych połowów /.../ uwzględnia rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002. Ostatnie z powołanych rozporządzeń wskazuje zaś, że ustanowienie limitów połowowych ma zapewnić zrównoważoną eksploatację zasobów (pkt 9 preambuły). Zrównoważona eksploatacja ma zaś na celu ochronę ulegających zmniejszeniu zasobów rybnych (pkt 3 preambuły).
Z uwagi na przedstawiony wyżej sposób przydziału limitów połowowych oraz określony prawem cel przydziału tych limitów nie można przyjąć, by ogólną kwotę połowową rozumieć jako "łączną" kwotę, przydzieloną odnośnie jednego gatunku na wszystkich obszarach, na których gatunek ten występuje.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione stanowisko co do interpretacji pojęcia ogólnej kwoty połowowej nie mogło zostać podważone dowodami dopuszczenie których pełnomocnik skarżących wniósł w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2011 r. Postępowanie dowodowe ze swej istoty musi zaś dotyczyć ustaleń faktycznych. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że przedmiotem dowodu mogą być tylko okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia. Tymczasem zgłoszony wniosek dowodowy w istocie zmierza do wykazania jak – ewentualnie – organ rozumiał pojęcie ogólnej kwoty połowowej.
Wykładnia pojęć zawartych w przepisach prawa materialnego nie jest zaś kwestią faktu, lecz jest kwestią prawną.
Z tych względów wniosek dowodowy nie mógł zostać uwzględniony.
W świetle tego co zostało dotąd powiedziane zarzut błędnej wykładni § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar /.../ nie jest więc trafny.
Zauważyć należy nadto, że skarga kasacyjna nie zarzuca wadliwego zastosowania § 2 pkt 22 krajowego aktu wykonawczego – przez określenie wysokości kary pieniężnej – której podlegali skarżący z racji naruszenia zakazu połowu dorsza ze stada z obszaru 25-32 – na podstawie tego przepisu.
Za niezasadny uznać należy też zarzut sformułowany w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej. Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroków NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 1231/10 oraz z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 1101/10, że wadliwe jest założenie, że specjalne zezwolenie połowowe jest skuteczne przez cały okres, na jaki zostało wydane, aż do czasu wyczerpania przyznanej nim kwoty połowowej. Granicę czasową, do jakiej połowy w oparciu o to zezwolenie mogą być wykonywane, może stanowić przekroczenie ogólnej kwoty połowowej (art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie) bądź wprowadzenie, znajdującego oparcie w przepisach, zakazu połowów. Okoliczności te, wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, nie naruszają zatem praw wynikających z uzyskanego specjalnego zezwolenia połowowego.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał, iż uchybienie zakazowi orzekania na niekorzyść strony odwołującej się dotyczy decyzji organu II instancji wydanej w uprzednio prowadzonym postępowaniu. Zauważyć zatem należy, że możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej w granicach sprawy, innej niż zaskarżona, przewiduje art. 135 p.p.s.a., który nie został zawarty w podstawach skargi kasacyjnej. Ponadto przepis ten mógłby znaleźć zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi – a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie miejsca nie miała.
Wobec powyższego skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.