Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę Ł. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] lipca 2015 r., w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
decyzją z dnia [...] marca 2015 r., Naczelnik Urzędu Celnego w R., powołując m. in. art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, art. 90 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 91 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: ugh lub ustawa o grach hazardowych), wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 24.000 zł z tytułu urządzania gier na automatach HOT SPOT (BLACK HORSE) oraz HOT SPOT, bez numerów, poza kasynem gry. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Dyrektora Izby Celnej w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem objętym skargą kasacyjną, stwierdził, że skarżący zawierając umowę najmu miał świadomość jaki rodzaj działalności będzie prowadzony w tym lokalu. Wobec tego skarżący zapewniając możliwość działania automatów poprzez m.in. zapewnienie warunków lokalowych, umożliwienie instalacji i eksploatacji (obsługi przez pracownika), w szerokim pojęciu organizacji gier hazardowych, był więc urządzającym gry hazardowe w rozumieniu ww. ustawy. Jednocześnie Sąd uznał, że na prawidłowość wyprowadzonych przez organy w tej mierze wniosków mają wpływ zapisy § 6 umowy najmu z dnia [...] listopada 2014 r. Zgodnie z brzmieniem tego zapisu skarżący zobowiązał się do sprawowania stałej opieki nad ustawionymi w lokalu automatami, niezwłocznego informowania o stwierdzonych usterkach, uszkodzeniach, nieprawidłowościach oraz poinformowany o zakazie prowadzenia gier na automatach przez osoby poniżej 18 roku życia.
Przyjęcie przez skarżącego powyższych obowiązków i informacji, które nie wchodzą w zakres typowej umowy najmu wskazuje niewątpliwie, zdaniem Sądu, na aktywny udział w przedsięwzięciu urządzania gier, o których mowa.
Biorąc pod uwagę prawidłowo, zdaniem Sądu, ustalony stan faktyczny sprawy (na podstawie czynności dokonanych przez funkcjonariuszy celnych, udokumentowanych protokołem kontroli i protokołem z przeprowadzenia eksperymentu procesowego, a także na podstawie przesłuchania skarżącego w charakterze świadka) oraz przeprowadzoną wykładnię mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, zasadnie, w ocenie Sądu, przyjęto, że skarżący urządzał gry w kontrolowanej lokalizacji na automacie spełniającym przesłanki z art. 2 ust. 3 i ust. 5 ugh, tj. gry na urządzeniach elektronicznych o wygrane pieniężne, zawierające element losowości, urządzane w celach komercyjnych. Taki stan faktyczny sprawy niewątpliwie uprawniał organ do zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 2 pkt 2 ugh.
W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 89 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 4 ugh poprzez skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego zobowiązanym do uzyskania zezwolenia na prowadzenie kasyna gry. Zdaniem Sądu każdy, kto urządzi grę hazardową bez legitymowania się koncesją lub zezwoleniem, bez względu na formę prawną urządzającego tę grę i miejsce urządzenia tej gry podlegać będzie karze pieniężnej. Istotne staje się wyłącznie ustalenie, że gra na automacie została urządzona poza kasynem gry.
Za niezasadne Sąd uznał również zarzuty skargi zmierzające do wykazania naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh w zw. z art. 14 ugh, jako przepisów technicznych, nienotyfikowanych, które z tego względu nie mogły mieć zastosowania.
Sąd nie podzielił także zarzutów kwestionujących prawidłowość przeprowadzonego przez organy celne postępowania dowodowego i trafność oceny przeprowadzonych dowodów. W ocenie Sądu organy w kontrolowanej sprawie podjęły wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia.
W podstawie prawnej wyroku powołano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa).
II
Skargę kasacyjną wniósł Ł. S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- I. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, tj. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. art. 121 § 1 i art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej: Op lub Ordynacja podatkowa) w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz art. 91 ugh polegające na niepodjęciu przez organ wszelkich działań, które winny zmierzać do dokładnego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że skarżący jest podmiotem urządzającym gry na automatach poza kasynem gry, podczas gdy analiza dowodów zebranych w sprawie, w tym w szczególności dokumentacji w postaci umowy najmu wskazuje na to, iż skarżący nie urządzał gier na automatach, a jedynie wynajmował powierzchnię w swoim lokalu innej firmie, która wstawiała na wynajętej powierzchni automaty do gier stanowiące własność innego podmiotu niż skarżący, a nadto skarżący nie dokonywał żadnych faktycznych ani prawnych związanych z automatami do gier, przez co nie powinien być uznany za urządzającego gry na automatach w rozumieniu przepisów ustawy o grach hazardowych;
- 2. art. 1 i art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 i § 2 ppsa w zw. z art. 247 § 1 pkt 2 Op, w zw. z art. 14 i art. 89 ust. 1 i ust. 2 ugh w zw. z art. 8 ust. 1 i art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, polegające na oddaleniu skargi oraz niezastosowaniu przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie tj. niestwierdzeniu nieważności decyzji organu drugiej i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji jako decyzji wydanych bez podstawy prawnej;
- 3. art. 3 § 1 ppsa w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa i art. 135 ppsa w zw. z art. 14 ugh w związku z art. 8 ust. 1 i art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 ze zm.; dalej: dyrektywa 98/34/WE) poprzez oddalenie skargi i niezastosowanie przez Sąd I Instancji środka określonego w ustawie, tj. nieuchylenie decyzji, mimo że wydana została na podstawie nienotyfikowanego art. 14 ust. 1 ugh i ściśle z nim związanego art. 89 ugh, a więc na podstawie przepisów, które nie mogą być skutecznie stosowane z uwagi na niedochowanie przez ustawodawcę krajowego obowiązku notyfikacji "technicznych przepisów" ustawy i ustanowionego w nich zakazu urządzania gier na automatach poza kasynem gry;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 ustawy Op poprzez niezastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie i uznanie przez Sąd, że organy administracji celnej przeprowadziły postępowanie niewadliwie tj. bez naruszenia przepisów art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 Op, podczas gdy zebrany przez organ materiał dowodowy budził wątpliwości i sprowadzał się li tylko do wyników eksperymentu przeprowadzonego przez funkcjonariuszy służb celnych mimo uzasadnionych zastrzeżeń strony co do charakteru urządzeń;
- 5. art. 151 ppsa polegające na bezzasadnym zastosowaniu tego przepisu i oddaleniu skargi, podczas gdy zaskarżone decyzje organu celnego tak pierwszej, jak i drugiej instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem prawa materialnego, w związku z czym w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy skarga winna zostać uwzględniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;
- II. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa, tj. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit ą) ppsa w zw. z art. 2 ust. 3 i ust. 5 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 2 pkt 2 ugh poprzez nałożenie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry na skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą, podczas gdy do uiszczenia kary pieniężnej na podstawie przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 2 pkt 2 ugh może być zobowiązany jedynie podmiot określony w art. 6 ust 4 ugh, tj. urządzający gry hazardowe bez koncesji i zezwolenia oraz urządzający gry na automatach poza kasynem gry w rozumieniu przepisów ustawy o grach hazardowych, natomiast osoba fizyczna nie może ponosić sankcji administracyjnej za delikt w sytuacji, w której ustawa określająca warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności w zakresie gier hazardowych nie wskazuje tych osób jako podmiotów uprawnionych do uzyskania koncesji na prowadzenie kasyna gry;
- 2. przepisów prawa unijnego: art. 8 i art. 1 punkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 14 ust. 1 ugh poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż można prowadzić postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry na podstawie niemającej zastosowania (nieskutecznej) wobec polskich podmiotów nienotyfikowanej Komisji Europejskiej przez Polskę normy art. 14 ust. 1 ugh (jako stanowiącej podstawę do wymierzenia kary pieniężnej w myśl art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh), która to norma została w sposób wiążący uznania przez TSUE za "przepis techniczny" w rozumieniu dyrektywy nr 98/34 WE;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ppsa w zw z art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 ugh, poprzez błędną ich wykładnię i błędne przyjęcie, iż przepisy art. 89 ugh stanowią podstawę prawną do wymierzenia kary pieniężnej w niniejszej sprawie i mogą mieć zastosowanie w oderwaniu od przepisów art. 14 ust. 1 ugh, podczas gdy normy te są ściśle ze sobą związane, a przepisy art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 jako przepisy sankcjonujące naruszenia zakazu przewidzianego przez art. 14 ust 1 ugh nie stanowią samodzielnej podstawy do wymierzenia kary pieniężnej.
Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zrzekł się również rozprawy.
III
W piśmie procesowym z dnia 20 września 2016 r. Dyrektor Izby Celnej w Warszawie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa oraz sposób tego naruszenia określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy usprawiedliwione są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszeniu prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji nakładającą na skarżącego karę pieniężną za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. Przyjmując, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa Sąd I instancji przesądził, że wnoszący skargę urządzał gry na automatach poza kasynem gry, a gry te były grami na automatach w rozumieniu ustawy o grach hazardowych.
Sąd za organami przyjął, że w lokalu – mieszczącym się w [...], skarżący, zgodnie z umową najmu z dnia [...] listopada 2014 r. wynajmował kontrahentowi firmie A powierzchnię, w celu zainstalowania i eksploatacji automatów HOT SPOT (BLACK HORSE) i HOT SPOT. W dniu kontroli automaty te były włączone do sieci i gotowe do eksploatacji. W wyniku przeprowadzonego eksperymentu procesowego stwierdzono następnie, że na tych automatach urządzano gry niezgodnie z przepisami ustawy o grach hazardowych. Sąd stwierdził, że zawierając umowę najmu skarżący miał świadomość jaki rodzaj działalności będzie prowadzony w tym lokalu.
Wobec tego zapewniając możliwość działania automatów poprzez m.in. zapewnienie warunków lokalowych, umożliwienie instalacji i eksploatacji (obsługi przez pracownika), w szerokim pojęciu organizacji gier hazardowych, skarżący był urządzającym gry hazardowe w rozumieniu ww. ustawy. Jednocześnie Sąd uznał, że na prawidłowość wyprowadzonych przez organy w tej mierze wniosków mają wpływ zapisy § 6 ww. umowy najmu z dnia [...] listopada 2014 r., zgodnie z którym skarżący zobowiązał się do sprawowania stałej opieki nad ustawionymi w lokalu automatami, niezwłocznego informowania o stwierdzonych usterkach, uszkodzeniach, nieprawidłowościach oraz poinformowany o zakazie prowadzenia gier na automatach przez osoby poniżej 18 roku życia. Przyjęcie przez skarżącego powyższych obowiązków i informacji, które nie wchodzą w zakres typowej umowy najmu wskazuje niewątpliwie, zdaniem Sądu, na aktywny udział w przedsięwzięciu urządzania gier, o których mowa.
Te ustalenia skutkowały nałożeniem przez właściwy organ na skarżącego kary pieniężnej w oparciu o art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Przepis ten stanowi, że karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry.
Wskazane powyżej istotne okoliczności faktyczne są w sprawie niesporne. Kwestią sporną jest natomiast subsumcja ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę normy zawartej w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych.
Biorąc jednak pod uwagę treść zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje ani wykładni ani zastosowania przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych w wyżej wskazanym zakresie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że potencjalnej wadliwości decyzji autor skargi kasacyjnej upatruje w tym, że sankcja w postaci nałożenia kary pieniężnej nie może być nałożona na osobę fizyczną, gdyż tylko osoba prawna może uzyskać zezwolenie na prowadzenie kasyna. Uzasadnieniem dla przyjęcia, że w istocie skarżącemu chodzi o niewłaściwą subsumcję art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych nie mogą być powołane wyroki sądów powszechnych odnoszące się do "kwestii organizowania gier przez osoby niebędące właścicielami urządzeń, a będące jedynie właścicielami lokalu", gdyż tezy wynikające z tych wyroków nie zostały przeniesione na bezsporne ustalenia stanu faktycznego tej sprawy, a nadto, co już wskazano, według skarżącego kara pieniężna nie może być nałożona na wynajmującego dlatego, że jest on osobą fizyczną.
Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty dotyczące problemu "techniczności" art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych i relacji pomiędzy tym przepisem i art. 89 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.
Problematyka ta została rozstrzygnięta uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą w składzie siedmiu sędziów w dniu 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16. Punkt 1 sentencji tej uchwały stanowi, że "Art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.) nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy."
Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela w pełni argumentację prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu uchwały odnoszącą się do oceny charakteru relacji między przepisami art. 14 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Funkcja realizowana przez art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, o czym już była mowa, nadaje temu przepisowi samoistny charakter w relacji do art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, co uzasadnia twierdzenie o braku podstaw do odmowy jego stosowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry.
Natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej poprzez "uznanie przez Sąd, że organy administracji celnej przeprowadziły postępowanie niewadliwie tj. bez naruszenia przepisów art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej, podczas gdy zebrany przez organ materiał dowodowy budził wątpliwości i sprowadzał się li tylko do wyników eksperymentu przeprowadzonego przez funkcjonariuszy służb celnych mimo uzasadnionych zastrzeżeń strony co do charakteru urządzeń", nie został uzasadniony. Tymczasem zgodnie z art. 176 ppsa elementem obligatoryjnym skargi kasacyjnej jest nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale także ich uzasadnienie. Brak uzasadnienia zarzutu sprawia, że nie poddaje się on ocenie merytorycznej, a tym samym jest nieusprawiedliwiony.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.