Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 25 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 1283/14, oddalił skargę R. J. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
R. J. złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] i miasta S. (dalej: Kierownik Biura ARiMR) wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Wniosek dotyczył trzeciego roku realizacji Programu rolnośrodowiskowego i zawierał deklarację działek rolnych do przyznania płatności za pakiety:
- - Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) o łącznej powierzchni 18,50 ha oraz
- - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wariancie 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków o łącznej powierzchni 95,85 ha.
Jednostka Certyfikująca w rolnictwie ekologicznym [...] sporządziła i przekazała Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wykaz producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym w roku 2013, w tym R. J. wraz z powierzchnią 18,50 ha dla wariantu Upraw rolniczych (dla których zakończono okres przestawiania -symbol wariantu 2.1).
W dniach 30 - 31 grudnia 2013 r. w gospodarstwie rolnika przeprowadzono kontrolę w zakresie wzajemnej zgodności w obszarze przestrzegania minimalnych norm dobrej kultury rolnej. Dla działki [...] inspektorzy ustalili, że na obszarze 2.21 ha rolnik nie przeprowadził wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej albowiem pozostawił zbyt duży obszar niewykoszony, co skutkowało zastosowaniem kodu N.04.1 i przypisaniem w zakresie dotkliwości i trwałości stwierdzonego naruszenia, po 3 punkty.
W dniach 17-31 stycznia 2014 r. w gospodarstwie rolnika przeprowadzono kontrolę na miejscu w związku z realizowanym Programem rolnośrodowiskowym. W raporcie kontroli odnotowano informacje o powierzchni niewykoszenia stwierdzonej na wszystkich działkach rolnych z realizowanym wariantem 5.1, w tym na działkach [...] (zmierzonych łącznie w kompleksie o pow. stwierdzonej 50,15 ha, stanowiącym sumę powierzchni stwierdzonych wymienionych trzech działek rolnych), dla których rozpisane proporcjonalnie powierzchnie niewykoszenia wyniosły odpowiednio:
- - 1,88 ha dla działki [...],
- - 2,28 ha dla działki [...] oraz
- - 0,42 ha dla działki [...].
W uwagach na stronie 3 raportu inspektorzy terenowi odnotowali, że kompleks był położony na niezadeklarowanych działkach ewidencyjnych, stanowiących rowy o szerokości poniżej 2 m., a pozostawiona powierzchnia niewykoszenia odnosi się do działki ewidencyjnej nr [...], na której zadeklarowana została działka rolna [...]. Informację o wielkości obszarów niewykoszonych działek [...] skorygowano 28 lutego 2014 r., w ten sposób, że dla działek [...] wprowadzono obowiązującą wartość 0, podczas gdy działce [...] przypisano wartość 4,58 ha, tj. odpowiadającą całkowitej stwierdzonej w terenie powierzchni niewykoszonej dla kompleksu wymienionych działek, który w rzeczywistości był położony wyłącznie na obszarze działki [...]. Okoliczność powyższa spowodowała, że % niewykoszenia działki [...] ustalony z wykorzystaniem powierzchni stwierdzonej działki i jej części niewykoszonej wyniósł 19,32%, a dla pozostałych działek [...] skorygowany został na wartość 0%.
Korektę w raporcie wprowadzono również na str. 15 w punktach B i C przez wpisanie nieprawidłowości N11 dla działek [...] oraz N018 dla działki [...] - a ponadto - zaznaczając pole N/D (oznaczające "nie dotyczy") dla działek [...] dotyczące pozostawienia nieskoszonej właściwej części działki rolnej, która została zaznaczona na materiale graficznym (w uwagach ze str. 15 raportu zapisano dodatkowo, że rolnik wykosił całe powierzchnie działek [...], co w rzeczywistości stanowi informację uzupełniającą wyjaśniającą do oznaczenia N/D oznaczonego w pkt C). Skorygowany raport doręczono rolnikowi, który 17 marca 2014 r. złożył do organu pierwszej instancji wyjaśnienia, w których potwierdził informację inspektorów o istniejącym kompleksie łąk trwałych, na który składają się działki [...]. Zdaniem Rolnika w rzeczywistości stanowią one jedną działkę, czego nie zmienia nawet fakt położenia pomiędzy nimi wyodrębnionych ewidencyjnie rowów o szerokości nie przekraczającej 2 metrów, czy błędne oznaczenie ich we wniosku jako trzech odrębnych działek rolnych w miejsce jednej faktycznie położonej w terenie.
Rolnik podał, że w terenie w rzeczywistości użytkowana jest jedna działka rolna o łącznej powierzchni trzech działek z wniosku. Organ poinformował rolnika o nieuwzględnieniu uwag z powodu przekazania ich po terminie 7 dni od dnia doręczenia raportu
Kierownik Biura ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2014 r. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 114.986,90 zł, w tym z tytułu:
- 1. Pakietu 5- ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 – w wysokości 100.810,35 zł, w tym środki z budżetu Unii Europejskiej- 80.648,28 zł oraz środki krajowe- 20.162,07 zł;
- 1. Wariant 5.1-ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000 o stawce 1.370zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 95,85 ha/rok w wysokości 100.810,35 zł;
- 2. Pakietu 2- rolnictwo ekologiczne- w wysokości 14.176,55 zł, w tym środki z budżetu Unii Europejskiej 11.341,24 zł oraz środki krajowe- 2.835,31 zł;
- 1. Wariant 2.1- uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) o stawce 790 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 18,50 ha/rok w wysokości 14.176,55 zł.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że obniżenie wsparcia było skutkiem stwierdzenia nieprawidłowości związanej z wykoszeniem całej powierzchni działek [...] oraz pozostawieniem większej niż 10% powierzchni nieskoszonej działki [...]. Kierownik Biura ARiMR zaznaczył, że rolnik nie zadeklarował we wniosku jednej działki, składającej się z działek [...], co wykluczyło możliwość przyjęcia, że stwierdzony w terenie obszar niewykoszenia winien zostać rozpatrzony dla całego kompleksu, a nie jednej z jego trzech części - działki [...].
Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji.
Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) decyzją z [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie i przywołała treść § 2 ust.1 pkt 1-4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz.361 ze zm. zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe). Dyrektor Oddziału ARiMR uznał, że w sprawie brak było podstaw do przyznania rolnikowi płatności w pełnej wysokości. Organ zaznaczył, że w trakcie kontroli wykonano dokumentację fotograficzną i na jej podstawie stwierdzono, nie jest możliwe uwzględnienie twierdzeń rolnika o użytkowaniu jednej działki rolnej o powierzchni łącznie odpowiadającej działkom oznaczonym we wniosku jako [...].
Ponadto także plan rolnośrodowiskowy posiadany przez rolnika dotyczył trzech wymienionych działek rolnych, jako obszarów na których rolnik obowiązany był od 15 marca 2011 roku do realizacji wariantu 5.1. Plan zawierał szczegółowy wykaz wymogów koniecznych do spełnienia w całym okresie realizacji 5 - letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, z zaznaczeniem, że odnoszą się one do działek rolnych uczestniczących w tym zobowiązaniu i podlegających płatności.
Organ odwoławczy podał, że z dokumentacji przyrodniczej wynikało, że została ona opracowana dla działek [...]. Mapa stanowiąca integralną część dokumentacji przyrodniczej została sporządzona dla trzech działek [...] wyznaczonych na tej mapie jako odrębne działki rolne o określonych granicach położonych w granicach działek ewidencyjnych o nr [...] (działka [...]), [...] (działka [...]) i [...] (działka [...]). Nadto, organ odwoławczy podał, że rolnik we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 jak i w materiałach graficznych złożonych wraz z wnioskiem wyrysował trzy odrębne działki rolne i jeden obszar niewykoszenia zlokalizowany na działce [...], pomimo, że rozporządzenie rolnośrodowiskowe wymagało wprost pozostawienia obszarów niewykoszonych na każdej działce rolnej o określonej powierzchni pomiędzy 5 -10%. Pozostałe działki [...] zostały wykoszone w całości przez rolnika. Powyższe miało wpływ na przyznanie rolnikowi płatności w pomniejszonej wysokości.
R. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z 25 czerwca 2015 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skargę tę oddalił.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił stan sprawy oraz przepisy mające w niej zastosowanie. Sąd zgodził się z organem, że to skarżący, ubiegając się o płatności decyduje o ilości działek rolnych, ich oznaczeniu i powierzchni. Rolnik sam we wniosku o płatności określa działki, do których ubiega się o płatności. Skarżący był zobowiązany do posiadania Planu działalności rolnośrodowiskowej i dokumentacji przyrodniczej, czyli podstawowych dokumentów niezbędnych do realizacji Programu, sporządzonych na określonych formularzach udostępnionych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Powyższe dokumenty zostały sporządzone z uwzględnieniem obszarów działek ewidencyjnych [...] jako trzech odrębnych działek rolnych o identyfikatorach [...]. Tym samym nie sposób uznać, że skarżący pomylił się we wniosku i oznaczył trzy działki zamiast jednej.
W ocenie Sądu, organ działał prawidłowo, przyjmując, że skarżący zgłosił do płatności trzy działki, a nie jedną, która stanowiła kompleks działek o powierzchni działek [...], gdyż byłoby to sprzeczne z przedłożoną dokumentacją. Skarżący był świadomy warunków i wymogów Programu obowiązujących dla każdej działki rolnej z osobna, winien był posiadać dokumentację uwzględniającą wymagania i odpowiednio ją realizować w terenie.
Skarżący twierdził, że działki stanowią jeden wspólny obszar łąk (kompleks), lecz nie podjął działań ukierunkowanych na uspójnienie danych o działkach podlegających zobowiązaniu rolnośrodowiskowemu, w tym zmiany wniosku, czy planu rolnośrodowiskowego i związanej z nim dokumentacji. Skarżący stwierdził, że niewykoszony obszar pozostawił na działce [...] z uwagi na wskazania geodety oraz ornitologa i wnosił o przeprowadzenie dowodu z ich oświadczeń. Okoliczność ta nie została potwierdzona, gdyż pomimo wezwania skarżącego przez organ, nie przedłożył on dokumentów. Nadto jak wynikało z akt, skarżący brał udział w kontroli na miejscu i doręczono mu raport z kontroli.
W wyniku analizy raportu, organ uznał, że miał on błędy, które sprostowano. Skarżącemu przesłano skorygowany raport. Skarżący wypowiedział się co do jego treści, zaś organ udzielił mu stosownych odpowiedzi.
W podsumowaniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ nie naruszył prawa materialnego ani procesowego. W toku postępowania został zebrany materiał dowodowy, który następnie ocenił Dyrektor Oddziału ARiMR i wyciągnął logiczne wnioski. Okoliczność, że z zebranego materiału dowodowego organ odwoławczy wyciągnął inne wnioski niż skarżący nie świadczy o naruszeniu przepisów prawa.
R. J. zaskarżył ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że organ podczas przeprowadzonej kontroli na miejscu w dniach 17 - 31 stycznia 2014 r. nie ustalili prawidłowo stanu faktycznego związanego z określeniem, czy w rzeczywistości działki oznaczone identyfikatorami [...] stanowią jeden kompleks, czy też stanowią trzy odrębne działki rolne.
- 2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 11 pkt 1, § 10 pkt 3a rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku z art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz.UE.L.2013.347.549, dalej: rozporządzenie nr 1306/2013), polegające na jego błędnym zastosowaniu, błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji przejawiające się w uznaniu, że w rozumieniu definicji legalnej działki rolnej stanowi ona nie obszar jednolitej uprawy, a obszar jednolitej uprawy wyznaczony przez producenta rolnego, a tym samym uznaniu przez sąd pierwszej instancji że płatność rolnośrodowiskowa nie jest przyznawana do działek rolnych, a obszarów wyznaczonych przez producenta rolnego mimo że stanowią one jedynie część działki rolnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podane przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie § 11 pkt 1, § 10 pkt 3a rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku z art. 67 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 1306/2013, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
W tym miejscu należy zauważyć, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu.
Stawiając zarzut błędnej wykładni skarżący nie wyjaśnił na czym polegało wadliwe odczytanie przez WSA znaczenia treści przepisów wymienionych w pkt 2 petitum, jak również nie podał jak przepisy te należy rozumieć, a więc nie uzasadnił należycie zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego. To uchybienie skargi kasacyjnej było zapewne spowodowane tym, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał wykładni żadnego z wymienionych przepisów. Tym samym zarzut błędnej wykładni powołanych przez skarżącego przepisów prawa materialnego jest oczywiście niesłuszny.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie przepisów wymienionych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej przez niewłaściwe zastosowanie przejawiało się w pominięciu przez Sąd pierwszej instancji, w procesie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, definicji działki rolnej zawartej w art. 67 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 1306/2013.
Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu stwierdza, że art. 67 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 1306/2013 nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 121 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 rozporządzenie wchodzi w życie w dniu jego opublikowania w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, co miało miejsce 20 grudnia 2013 r. i stosuje się je od 1 stycznia 2014 r. (art. 121 ust. 1 akapit 2). W art. 121 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 ustanowione zostały wyjątki od tej zasady między innymi prawodawca unijny postanowił, że przepisy Tytułu V System kontroli oraz kary Rozdziału II Zintegrowany system zarządzenia i kontroli, obejmujący art. 67, stosuje się od 1 stycznia 2015 r. (art. 121 ust. 2 lit. b). W rozpoznawanej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została wydana 4 kwietnia 2014 r., a organu odwoławczego 11 sierpnia 2014 r., jest więc oczywiste, że organy Agencji nie mogły stosować i nie stosowały art. 67 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 1306/2013.
Sąd pierwszej instancji, stosownie do zasady wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a., kontrolując zaskarżoną decyzję miał obowiązek uwzględnić stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. W związku z tym nie mógł przyjąć jako wzorca kontroli przepisu, który co prawda obowiązywał w chwili wydania zaskarżonej decyzji, lecz nie mógł być stosowany. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 67 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 1306/2013 należało uznać za nieusprawiedliwiony.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. "przez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego". Z uzasadnienia omawianego zarzutu wynika, że skarżący w istocie kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, który nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy organy ARiMR nieprawidłowo oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Według skarżącego, działki oznaczone jako [...], mimo błędnej deklaracji, powinny być potraktowane, zgodnie z art. 67 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 1306/2013, jako jedna działka rolna.
W związku z tym należy zauważyć, że omawiany zarzut oparty jest na założeniu, że ocena materiału dowodowego, w tym wyników kontroli na miejscu, powinna być przeprowadzona z uwzględnieniem definicji działki rolnej ustalonej w art. 67 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 1306/2013. Jak zostało to już wyjaśnione powołany przepis, zgodnie z art. 121 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1306/2013 mógł być stosowany od 1 stycznia 2015 r., a to oznacza, że organy ARiMR oceniając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie z przyczyn oczywistych nie mogły brać pod uwagę tej regulacji.
Dodać także trzeba, że obowiązkiem strony stawiającej zarzut naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżący nawet nie podjął próby wykazania, że naruszenie przepisów postępowania wymienionych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że omawiany zarzut nie spełnia wymogów określonych w art. 176 § 1 pkt 2 w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. 2013, poz. 490). Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika organu, który brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (180 zł).