Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę M. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:
w dniu 28 stycznia 2014 r. w O. na ul. D. przeprowadzono kontrolę pojazdu, którym wykonywany był krajowy regularny transport drogowy osób na linii Sz. – O.. W toku kontroli ustalono, że kierowca rozpoczął przewóz niezgodnie z okazanym rozkładem jazdy do zezwolenia nr [...], gdyż odjechał z przystanku w Sz. o godzinie 9:57, to jest 13 minut przed czasem, podczas gdy zgodnie z rozkładem jazdy powinien był odjechać o godzinie 10:10.
Wyniki kontroli stały się podstawą decyzji W. – M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, z dnia [...] marca 2014 r., który w oparciu o art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U z 2013 r., poz. 1414, ze zm., dalej: u.t.d.), nałożył na M. S. karę pieniężną w kwocie 500 zł. Organ w motywach stwierdził, że oparł się na protokole przesłuchania inspektora w charakterze świadka, który pod rygorem odpowiedzialności karnej zeznał, że pojazd należący do przewoźnika wjechał na ulicę L. w Sz. z dużą prędkością o godzinie 09:50 i odjechał o godzinie 09:57. Inspektor zeznał również, że w obecności kierowcy sprawdził godzinę na zegarze w tachografie znajdującym się na wyposażeniu pojazdu i potwierdził zgodność czasu ze swoim zegarkiem. Odjazd kontrolowanego potwierdziło dwóch inspektorów, wobec czego stanowisko kierowcy w tej kwestii nie miało znaczenia. Stwierdzono ponadto, że pojazd i kierowca zostali skontrolowani przez inspektorów transportu drogowego o godzinie 8:35 tego samego dnia i podczas tej kontroli również stwierdzono wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem godzin odjazdu i przyjazdu.
Organ wskazał, że w protokole opisano kolejne czynności przeprowadzone przez inspektorów, to jest obserwację przystanku początkowego w Sz., zatrzymanie pojazdu w P. i sporządzenie protokołu w O. przy ulicy D..
Objętą skargą decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, opierając się o ustalenia kontroli, stwierdził, że wprawdzie kierowca nie przyznał się do zaistniałego naruszenia i odmówił podpisania protokołu kontroli, jednak protokół z kontroli drogowej stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267) wobec czego stanowił dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Podkreślił, że w sprawie wystarczającym dowodem potwierdzającym powstanie spornego naruszenia był protokół z przesłuchania w charakterze świadka inspektora, który pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oświadczył, że w wyniku przeprowadzonej obserwacji pojazdu w Sz. kierowca odjechał z przystanku początkowego o godzinie 09:57.
Zauważył, że przyjmując za prawdziwą wersję kierowcy, że odjechał z początkowego przystanku o godzinie 10:10, niemożliwe byłoby jego zatrzymanie dziewięć minut później w P., który to przejazd autobusu, zgodnie ze wskazanymi w rozkładzie jazdy kilometrami i dozwoloną prędkością powinien zająć wówczas kierowcy około 19 minut. Skoro zaś czynności kontrolne pojazdu zostały przeprowadzone na przystanku P., R. o godzinie 10:19, to kierowca wyruszył z początkowego przystanku Sz., B. L. nie o godzinie 10:10, tylko o godzinie 09:57, co zostało stwierdzone przez inspektora w wyniku przeprowadzonej obserwacji. Kierowca wobec powyższego nie przestrzegał godzin odjazdów zawartych w rozkładzie jazdy i tym samym dopuścił się naruszenia określonego w lp. 2.2.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.
Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję wskazał w pierwszej kolejności, że odpowiedzialność przedsiębiorcy za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym ma rozszerzony zakres, wobec czego ponosi on konsekwencje zarówno niewłaściwej organizacji przedsiębiorstwa, jak i braku należytego nadzoru nad osobami, którymi się posługuje - kierowcami. Jest to więc odpowiedzialność o charakterze administracyjnym, nie oparta na zasadzie winy, a do stwierdzenia jej zaistnienia wystarczające jest - co do zasady - stwierdzenie naruszenia przepisów o transporcie drogowym, nawet jeżeli doszło do niego w sposób niezawiniony.
W ocenie Sądu, organy w sposób prawidłowy dokonały interpretacji obowiązującego stanu prawnego na tle zaistniałego stanu faktycznego i wyciągnęły trafne wnioski. Strona, zdaniem Sądu, nie wykazała aby w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., wskazujące na okoliczności o charakterze wyjątkowym i nadzwyczajnym, a więc na sytuacje powstałe w warunkach niezależnych od przedsiębiorcy. W sprawie zaistniały okoliczności skutkujące poniesieniem przez skarżącego jako przedsiębiorcy konsekwencji materialnych w związku ze stwierdzonymi uchybieniami, choć nie był on ich bezpośrednim sprawcą. Zasadne było zatem nałożenie na skarżącego kary pieniężnej z tytułu wykonywania przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu.
Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. przez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu. Sąd wskazał, że skarżący był informowany przez organ pierwszej instancji o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów i z prawa tego skorzystał w dniach 20 lutego i 7 marca 2014 r. zapoznając się z aktami sprawy, a ponadto złożył wnioski dowodowe m.in. o ponowne przesłuchanie kierowcy i przesłuchanie skarżącego (pismo z dnia 10 marca 2014 r.). Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko organów, że przeprowadzenie wnioskowanych przez skarżącego dowodów było zbędne, gdyż istotne do rozstrzygnięcia sprawy fakty zostały wyjaśnione. W sprawie konieczne było przeprowadzenie dowodów na okoliczność przestrzegania lub naruszenia przez kierowcę warunków określonych w zezwoleniu nr [...], dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu. Okoliczność ta została ustalona w sposób niebudzący wątpliwości w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 28 stycznia 2014 r. i wynikających z niej ustaleń odnośnie czasu odjazdu pojazdu z poszczególnych przystanków oraz jego przyjazdu do przystanków docelowych z naruszeniem ustalonego w rozkładzie jazdy harmonogramu, co zostało ustalone przez inspektora składającego oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. W takim stanie sprawy, w ocenie Sądu, poprowadzenie ponownego dowodu z przesłuchania kierowcy nie mogło wpłynąć na odmienne ustalenia faktyczne w sprawie.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
M. S. skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., że zarówno organ I jaki i organ II instancji naruszyły normy art. 7, art. 8, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. m.ni. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów, w wyniku czego błędnie ustalono, że odjazd z przystanku nastąpił niezgodnie z rozkładem, co miało istotny wpływ na wynik i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do nałożenia kary pieniężnej za odjazd niezgodnie z rozkładem;
Podnosząc ten zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.
Jedyny podniesiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut sprowadza się do wytknięcia Sądowi I instancji, iż ten nie dostrzegł naruszenia przez organy obu instancji naruszenia przepisów postępowania w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego, którego skutkiem było niezasadne, w ocenie kasatora, nałożenie kary za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, a który to błąd Sądu w konsekwencji skutkował niezasadnym oddaleniem wywiedzionej w sprawie skargi na rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Transportu Drogowego.
Wymienione w ramach opisanego zarzutu naruszenie jakiego, w ocenie strony, dopuściły się organy, dotyczące przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego można podzielić na dwie grupy.
Po pierwsze, naruszenie art. 10 k.p.a. przejawiając się uniemożliwieniem stronie czynnego udziału w sprawie, w szczególności poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z min jak również możliwości składania wniosków dowodowych.
Po wtóre, naruszenie przepisów dotyczących postępowania dowodowego, art. 75 § 1, 77 § 1, art. 78 § i art. 80 w powiązaniu z art. 7 i art. 8 k.p.a., które to z kolei przejawiało się biernością organu w wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, w tym nieuwzględnieniu wniosku dowodowego zgłoszonego przez stronę o przesłuchanie w charakterze świadka kierowcy skontrolowanego pojazdu i skarżącego.
Tak sformułowany zarzut z uwzględnieniem zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentów nie jest zasadny. Treść i analiza motywów kwestionowanego orzeczenia wskazuje w sposób jednoznaczny, że Sąd I instancji dokonując kontroli wydanej w sprawie decyzji administracyjnej, dokonał oceny prawidłowości i zgodności z prawem działań podjętych w toku postępowania administracyjnego przez organy, tak w zakresie realizacji uprawnień strony wynikających z art. 10 k.p.a., jak również w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego stanowiącego podstawę zastosowania przepisów ustawy o transporcie drogowym, w oparciu o które nałożono na skarżącego karę za stwierdzone naruszenie.
Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. zarówno dostrzegł jak i odniósł się do kwestii podniesionego w skardze naruszenia art. 10 k.p.a., zobowiązującego organy administracji publicznej do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazał w tym zakresie na okoliczność informowania przez organ I instancji skarżącego o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, z którego to uprawnienia, jak zauważył Sąd I instancji skarżący korzystał. Istotnie, bowiem skarżący, za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, aktywnie uczestniczył w toku postępowania administracyjnego, w szczególności na jego początkowym etapie – po wszczęciu postępowania w sprawie, a przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Prawidłowość tej oceny potwierdzają: zawiadomienie W. – M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 stycznia 2014 r. o wszczęciu postępowania wobec skarżącego, w którym wskazano na uprawnienia przysługujące stronie w związki z art. 10 k.p.a.; zawiadomienie tego organu z dnia 4 marca 2014 r. o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów przed wydaniem decyzji; dokumenty z dnia 20 lutego i 7 marca 2014 r. stwierdzające udostępnienie akt sprawy osobom wyznaczonym przez pełnomocnika skarżącego oraz jego pisma zawierające stanowisko strony w sprawie, w zakresie materiału dowodowego, w tym wnioski o przeprowadzenie dowodów z przesłuchań w charakterze świadków strony i kierowcy, z dnia 21 lutego i 10 marca 2014 r. Zauważyć należy, że niewadliwość podjętych czynności procesowych przez organ jak i przez stronę, działającą za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika skutkowały również niewadliwym pod względem procesowym wniesieniem odwołania i skargi, a więc skutecznym wykorzystaniem przez stronę jej uprawnień do obrony swoich praw i interesów, tak w toku postępowania administracyjnego jak i poddaniem wydanego rozstrzygnięcia kontroli sądowej.
Bezzasadne wobec tego, bo pozbawione faktycznych podstaw, jest stanowisko autora skargi kasacyjnej zawarte w jej uzasadnieniu, że "Skarżący nie był wzywany do wypowiedzenia się co do zebranego w prawie materiału dowodowego. Ponieważ organ administracji nie zawiadomił strony przed wydaniem decyzji (...), skarżący nie mógł przedstawić swoich wniosków dowodowych."
Nie jest również zasadna ta część omawianego zarzutu, która dotyczy niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organy przepisów postępowania, wynikająca z uchybień w zakresie postępowania dowodowego, a które zdaniem kasatora skutkowało błędnym ustaleniem, że odjazd z przystanku nastąpił niezgodnie z rozkładem jazdy. W tym zakresie strona kwestionuje odmowę przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków – skarżącego i kierowcy prowadzącego pojazd (bus) poddany kontroli.
Motywy przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w sposób jednoznaczny wskazują, że Sąd I instancji w sposób wyczerpujący i wnikliwy odniósł się do faktu odmowy przeprowadzenia przez organ tego dowodu jak również dokonał oceny w aspekcie przedmiotu sprawy zasadności takiego stanowiska organu.
Niewątpliwym jest, że w sprawie niezbędnym było zgromadzenie dowodów wskazujących w sposób nie budzący wątpliwości, iż doszło do naruszenia warunków określonych w zezwoleniu strony nr [...] dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu – odjazd z przystanku Sz., B L. o godz. 9:57, przed czasem określonym w rozkładzie jazdy – o godzinie 10:10. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że okoliczność ta został ustalona w sposób niebudzący wątpliwości. Wynikała ona, bowiem z ustaleń poczynionych w trakcie kontroli i obserwacji inspektora transportu drogowego, który swoje oświadczenia odnośnie przeprowadzonej obserwacji i podjętych w związku z kontrolą czynności złożył pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (ustalenie faktycznego czasu odjazdu busa z wymienionego przystanku i jego przybycie na kolejny z przystanków trasu przejazdu). Ustalenia te znalazły odzwierciedlenie w protokole kontroli, oraz protokole przesłuchania w charakterze świadka inspektora przeprowadzającego obserwację.
W tym zakresie Sąd I instancji trafnie podniósł, że odmowa podpisania protokołu przez kierowcę kontrolowanego pojazdu nie pozbawiła tego dokumentu skuteczności zaś złożenie przez niego ponownych zeznań w ramach wnioskowanego przez stronę dowodu, nie mogła wpłynąć na odmienność ustaleń faktycznych w sytuacji, gdy oświadczył on, że wyjechał zgodnie z rozkładem jazdy, a czemu przeczyły pozostałe zgromadzone w sprawie dowody.
Mając na uwadze przywołane okoliczności faktyczne sprawy wynikające z treści wymienionych dokumentów (dowodów), przedmiot sprawy, jakim było naruszenie warunków określonych w zezwoleniu w zakresie godzin odjazdu i przyjazdu, a także wymienione jako naruszone przez organy przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, za prawidłową uznać należy ocenę, jakiej dokonał Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję.
Przepisy art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., najogólniej rzecz ujmując, określają, że organ powinien dopuścić jako dowód wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a co nie jest sprzeczne z prawem zaś żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu, organ powinien uwzględnić jeśli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Wynika to z nakazu stwierdzenia udowodnienia określonej okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Do obowiązków organu należy przy tym takie prowadzenie postępowania, aby materiał dowody został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, a przeprowadzone postępowania budziło zaufanie jego uczestników. Podkreślenia wymaga również, że organ stosownie do treści art. 78 § 2 k.p.a. może nie uwzględnić żądania strony przeprowadzenia dowodu jeśli dotyczy ono okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy.
Skoro na podstawie zgromadzonych przez organ dowodów i poczynionych w ich ramach ustaleń, wynikało bezspornie, że kierowca wykonujący w imieniu skarżącego regularny transport drogowy osób, naruszył warunki zezwolenia dokonując odjazdu z jednego z przystanków na trasie przejazdu przed czasem określonym w rozkładzie, to istotnie jak uznał Sąd I instancji, ponowne przesłuchanie kierowcy nie wpłynęłoby w sposób odmienny na ustalenia faktyczne w szczególności w sytuacji, gdy osoba ta już na etapie prowadzonej kontroli negowała stwierdzone naruszenie, a któremu co należy raz jeszcze podkreślić, przeczyły ustalenia poczynione w toku tejże kontroli. Organ miał, zatem podstawy do odmowy przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego w takcie postępowania dowodów.
Również zasadnie Sąd I instancji stwierdził, iż nie miało dla sprawy wpływu zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącego, które miało na celu wykazanie zaistnienia przesłanki określonej w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, zwalniającej podmiot wykonujący przewóz drogowy od nałożenia na niego kary w sytuacji, gdy nie miał on wpływu na powstanie naruszenia następującego wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Istotnie, jak zauważył Sąd, strona nie przedłożyła na taką okoliczność żadnych dokumentów zaś złożenie w ramach przesłuchania oświadczeń skarżącego o podejmowanych wobec kierowcy działaniach nadzorczych lub dyscyplinujących nie byłoby wystarczające dla uwolnienia się przez niego jako przedsiębiorcę od odpowiedzialności za powstałe i stwierdzone naruszenia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.