Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 1067/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę "J." spółki z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w K. z dnia [...] lipca 2009 r., nr[...], w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia dokumentacji geologicznej.
Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne:
Starosta K. decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], na wniosek spółki z o.o. "J." z siedzibą w S. (dalej także skarżąca, spółka), zatwierdził Projekt prac geologicznych na wykonanie otworu wiertniczego dla ujęcia wód podziemnych do celów gospodarczych, na terenie O. W. R. przy ul. K. [...] w K. W pkt 4 ust. a/ i b/ decyzji, organ zobowiązał spółkę do przedłożenia wyników prac geologicznych i badań laboratoryjnych, w terminie 3 miesięcy od ich zakończenia w formie:
- a) dokumentacji hydrologicznej określającej zasoby eksploatacyjne wód podziemnych w przypadku wód zwykłych (nie leczniczych);
- b) "innej dokumentacji geologicznej" zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 23 czerwca 2005 r. w sprawie określenia przypadków, w których konieczne jest sporządzenie innej dokumentacji geologicznej (Dz.U. Nr 116, poz. 983) – w przypadku ujęcia wód leczniczych "K.".
W dniu 19 listopada 2008 r. spółka złożyła do Starosty K. wniosek o przyjęcie "Dokumentacji hydrologicznej określającej zasady eksploatacyjne ujęcia wody podziemnej z utworów plejstocenu – otwór Nr[...]".
Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], Starosta K. odmówił przyjęcia przedłożonej dokumentacji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, iż w oparciu o art. 45 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) nie można wydać decyzji o odmowie przyjęcia dokumentacji, bowiem przepis ten zezwala na wydanie decyzji, w której organ może jedynie żądać poprawienia lub uzupełnienia otrzymanej dokumentacji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], Starosta K. zobowiązał inwestora do przedłożenia: koncesji na eksploatację wód leczniczych i dokumentacji hydrologeologicznej opracowanej przez uprawnionego geologa.
Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], SKO w K., uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium ponownie uznało, że sentencja i uzasadnienie decyzji organu I instancji nie odpowiadają powołanemu w jej podstawie prawnej art. 45 ust. 1a ustawy – Prawo górnicze i geologiczne.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], Starosta K. zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentacji geologicznej innej, niekończącej się udokumentowaniem zasobów wód podziemnych, zgodnej z wymaganiami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 25 czerwca 2005 r., w sprawie przypadków, w których konieczne jest sporządzenie innej dokumentacji geologicznej (Dz.U. z 2005 r. Nr 116, poz. 983).
Zaskarżoną do Sądu I instancji, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], SKO w K. utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że skoro zatwierdzony projekt prac geologicznych dotyczy wykonania otworu wiertniczego dla ujęcia wód podziemnych dla celów gospodarczych (wody zwykłej), a cel ten, w wyniku wykonania prac określonych w zatwierdzonym projekcie nie został osiągnięty (nie znaleziono wody zwykłej dla celów gospodarczych) to sporządzona dokumentacja winna odpowiadać kryteriom przywołanego w decyzji organu I instancji rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie określenia przypadków, w których konieczne jest sporządzenie innej dokumentacji geologicznej.
Oddalając skargę spółki "J." w S. na powyższą decyzję WSA w S. wskazał, iż z przedłożonej przez stronę dokumentacji wynika między innymi, że ujmowana woda należy do wód mineralnych o zawartości składników rozpuszczalnych 1.798,4 mg/dm3 oraz, że ujmowana woda zdecydowanie różni się składem chemicznym od k. wód leczniczych. Ponadto z Analizy fizykotechnicznej wody podziemnej z otworu poszukiwawczo-rozpoznawczego przy ul. K. [...] w K. z dnia 29 listopada 2007 r. sporządzonej przez Z. H. i O. W. A. G.-H. w K. wynika, że wodę podziemną z przedmiotowego otworu sklasyfikowano jako 0,15% wodę mineralną o charakterze wodorowęglanowo-chlorkowo-sodowym według klasyfikacji fizykochemicznej wód podziemnych podanej w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 13 kwietnia 2006 r. w sprawie zakresu badań niezbędnych do ustalenia właściwości leczniczych naturalnych surowców leczniczych i właściwości leczniczych klimatu, kryteriów ich oceny oraz wzoru świadectwa potwierdzającego te właściwości (Dz.U.
Nr 80, poz. 565). Sąd wskazał nadto, że z Oceny wody z ujęcia przy ul. K. [...] z dnia 23 października 2007 r. wykonanej przez P. Z. H. w W., również wynika, że wodę z tego ujęcia należy scharakteryzować jako mineralną: 0,18% wodorowęglanowo-chlorkowo-sodową.
W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że woda pochodząca z przedmiotowego otworu nie jest wodą podziemną zwykłą do celów gospodarczych, a taki był cel prac geologicznych zatwierdzony decyzją z dnia [...] marca 2007 r. W tych okolicznościach za zgodne z prawem Sąd uznał stanowisko organów, że należy przedłożyć inną dokumentację określoną w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 23 czerwca 2005 r. w sprawie określenia przypadków, w których jest konieczne sporządzenie innej dokumentacji, bowiem wykonane prace geologiczne nie zakończyły się udokumentowaniem zasobów wód podziemnych.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w S. z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 1067/09, wniosła "J." spółka z o.o. w S. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest:
- 1) art. 5 ust. 4 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 14 lutego 2006 r. w sprawie złóż wód podziemnych zaliczonych do solanek, wód leczniczych i termalnych oraz złóż innych kopalin leczniczych, a także zaliczenia kopalin pospolitych z określonych złóż lub jednostek geologicznych do kopalin podstawowych (Dz.U. Nr 32, poz. 220), poprzez przyjęcie, że woda z wykonanego odwiertu jest wodą leczniczą;
- 2) art. 42 i art. 45 ust. 1a ustawy – Prawo geologiczne i górnicze w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 czerwca 2005 r. w sprawie określenia przypadków, w których konieczne jest sporządzenie innej dokumentacji geologicznej poprzez przyjęcie, że uzyskano negatywny wynik prac (tj. nie uzyskano wody zwykłej), a woda z wykonanego odwiertu jest wodą leczniczą.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie wyroku na podstawie materiału dowodowego, zawierającego brak dowodu potwierdzającego, że woda pochodząca z odwiertu jest wodą leczniczą.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż strona wykonała roboty geologiczne na podstawie projektu prac geologicznych zatwierdzonego przez Starostę K., na podstawie którego udokumentowane zostały wody mineralne, a nie "solanki, wody lecznicze lub termalne". Decyzja szczegółowo określała obowiązki jakie skarżąca ma wykonać w sytuacji, gdyby zamierzony cel nie został osiągnięty. Tak więc, gdyby w wyniku badań okazało się, że woda pochodząca z odwiertu jest wodą leczniczą, to wówczas skarżąca zmuszona byłaby do likwidacji tego odwiertu. Podkreślono, że w chwili obecnej nie ma dowodu potwierdzającego, że ujmowana woda ma właściwości lecznicze, a skarżąca nie jest w ogóle zainteresowana dokonaniem takiego ustalenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie skorzystało z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Kasator trafnie bowiem zarzuca, iż Sąd I instancji naruszył art. 45 ust. 1a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze przyjmując, iż na podstawie tego przepisu organ mógł żądać od strony skarżącej przedstawienia "dokumentacji geologicznej innej niż przedstawiona" przez stronę dokumentacji hydrologicznej. Zgodnie z powołanym przepisem w terminie 2 miesięcy, od dnia otrzymania dokumentacji geologicznej organ administracji geologicznej zawiadamia pisemnie o przyjęciu dokumentacji bez zastrzeżeń, a w przypadku, gdy dokumentacja nie odpowiada wymogom określonym w przepisach prawa, zażąda w drodze decyzji uzupełnienia lub poprawienia dokumentacji.
W dniu 19 listopada 2008 r. strona skarżąca złożyła do Starosty K. wniosek o przyjęcie "Dokumentacji hydrologicznej określającej zasady eksploatacyjne ujęcia wody podziemnej z utworów plejstocenu – otwór nr [...]".
Jeżeli zatem ta dokumentacja nie odpowiadała wymaganiom określonym przepisami prawa organ powinien wydać decyzję nakazującą (verba legis – żądającą) stosowne uzupełnienie bądź poprawę dokumentacji. Jej przesłanką jest wyłącznie wykazanie uchybień dokumentacji. W decyzji organ powinien dokonać analizy przedstawionej dokumentacji, wykazać jej braki i w zależności od potrzeb określić zakres jej uzupełnienia. Wymogi jakim powinna odpowiadać dokumentacja hydrologiczna zostały określone m.in. w art. 42 ust. 2 i 3 Prawa geologicznego i górniczego, a organ nie wskazał aby przedstawiona przez stronę dokumentacja tym wymogom nie odpowiadała.
Organ uznał natomiast, iż strona skarżąca w wyniku prac geologicznych nie uzyskała celu zakładanego w projekcie prac, gdyż uzyskała "wody o cechach leczniczych" i dlatego wezwał stronę skarżącą do "przedstawienia dokumentacji odpowiedniej do uzyskanego efektu prac geologicznych".
W myśl art. 42 ust. 1 pkt 1 Prawa geologicznego dokumentację hydrologiczną sporządza się w celu ustalenia zasobów wód podziemnych. Brak ustaleń zasobów wód podziemnych nie stanowi jednak podstawy do żądania uzupełnienia lub poprawienia dokumentacji, o jakiej mowa w art. 45 ust. 1a Prawa geologicznego, gdyż w takiej sytuacji nie byłaby to już dokumentacja hydrologiczna. Wezwanie zaś strony skarżącej do "przedstawienia dokumentacji odpowiedniej do uzyskanego efektu prac geologicznych" oznacza, iż organ nie wezwał skarżącej do "uzupełnienia lub poprawienia dokumentacji" lecz do przedstawienia "innej" dokumentacji, a zatem podstawy do takiego żądania nie mógł stanowić przepis art. 45 ust. 1a omawianej ustawy.
Zauważyć przy tym należy, że obowiązek przedstawienia odpowiedniej dokumentacji geologicznej jest ściśle związany z projektem prac geologicznych i to od wykonawcy robót geologicznych zależy jakie prace geologiczne zamierza realizować. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa geologicznego prace geologiczne obejmujące roboty geologiczne mogą być wykonywane tylko na podstawie projektu prac geologicznych, a projekt prac geologicznych powinien określić cel zamierzonych prac, sposób jego osiągnięcia, wraz z określeniem rodzaju wymaganej dokumentacji geologicznej.
Ponadto w myśl art. 34 tej ustawy wykonawca robót geologicznych jest obowiązany posiadać dokumentację prowadzonych prac i uzupełniać ją w miarę postępu robót. Innymi słowy wykonawca robót geologicznych nie ma obowiązku przedstawienia dokumentacji, która nie jest związana z realizowanym przez niego i zatwierdzonym na podstawie art. 33 ust. 1 omawianej ustawy projektem prac geologicznych.
Zauważyć przy tym należy, iż okoliczność, że strona skarżąca "udokumentowała wody o cechach wody leczniczej" nie oznacza, iż udokumentowała wodę leczniczą, a nie wodę podziemną. W ustawie – Prawo geologiczne i górnicze brak jest definicji pojęcia "woda podziemna". Natomiast w art. 9 pkt 22 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 239, poz. 2019) stwierdzono, iż przez wody podziemne rozumie się wszystkie wody znajdujące się pod powierzchnią ziemi w strefie nasycenia, w tym wody gruntowe pozostające w bezpośredniej styczności z gruntem lub podglebiem".
Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2a pkt 4 Prawa geologicznego i górniczego w rozumieniu ustawy nie są kopalinami wody podziemne, z wyjątkiem solanek, wód leczniczych i termalnych.
Woda lecznicza jest więc kopaliną, a dla określenia granic złoża kopaliny nie jest wymagana dokumentacja hydrologiczna (art. 42 ustawy) lecz geologiczna, o jakiej mowa w art. 41 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego. Poza tym na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie poszukiwania lub rozpoznawania złóż kopalin oraz wydobywania kopalin wymagana jest koncesja (art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy). Z akt sprawy nie wynika zaś aby strona skarżąca zamierzała wydobywać kopaliny. Do uznania wody podziemnej za wodę leczniczą nie jest przy tym wystarczająca charakterystyka tej wody jako mineralnej – 0,18% wodorowęglanowo-chlorkowo-sodowej (ocena P. Z. H. w W. z dnia 23 października 2007 r.), gdyż według § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lutego 2006 r. w sprawie złóż wód podziemnych zaliczonych do solanek, wód leczniczych i termalnych oraz złóż innych kopalin leczniczych, a także zaliczenia kopalin pospolitych z określonych złóż lub jednostek geologicznych do kopalin podstawowych (Dz.U.
Nr 32, poz. 220 ze zm.) do wód leczniczych zalicza się wody podziemne niezanieczyszczone pod względem chemicznym i mikrobiologicznym, o naturalnej zmienności cech fizycznych i chemicznych, spełniające szczegółowe warunki określone w pkt 1–8 tego przepisu. Nie można też nie zauważyć, iż w świetle § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 kwietnia 2006 r. w sprawie zakresu badań niezbędnych do ustalenia właściwości leczniczych naturalnych surowców leczniczych i właściwości leczniczych klimatu, kryteriów ich oceny oraz wzoru świadectwa potwierdzającego te okoliczności (Dz.U. Nr 80, poz. 565) oceny właściwości leczniczych naturalnych surowców leczniczych i klimatu dokonuje się na podstawie udokumentowanych badań z co najmniej ostatnich 3 lat poprzedzających złożenie wniosku o potwierdzenie właściwości leczniczych naturalnych surowców leczniczych i właściwości leczniczych klimatu.
Nie można tez podzielić poglądu Sądu I instancji, iż organ na podstawie art. 45 ust. 1a Prawa geologicznego i górniczego mógł domagać się od strony skarżącej przedłożenia innej dokumentacji określonej w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 23 czerwca 2005 r. w sprawie określenia przypadków, w których jest konieczne sporządzenie innej dokumentacji geologicznej (Dz.U. Nr 116, poz. 983). Jak już bowiem stwierdzono na wstępie niniejszych rozważań "uzupełnienie lub poprawa dokumentacji", o jakiej mowa w art. 45 ust. 1a Prawa geologicznego i górniczego dotyczy dokumentacji przedstawionej przez stronę, a nie żądania całkowicie innej dokumentacji, niezwiązanej z realizowanym przez stronę projektem prac geologicznych. Wprawdzie w myśl § 2 pkt 1 tegoż rozporządzenia dokumentacja taka jest sporządzana w przypadku wykonywania prac geologicznych niekończących się udokumentowaniem zasobów złoża kopaliny lub zasobów wód podziemnych, tym niemniej konieczność sporządzenia takiej "innej dokumentacji" (§ 1 pkt 1 rozporządzenia) istnieje wówczas, gdy realizowane jest zadanie niezwiązane z udokumentowaniem zasobów złoża kopaliny lub zasobów wód podziemnych.
Wynika to z § 6 pkt 1 lit. c/ omawianego rozporządzenia, zgodnie z którym dokumentacja, o której mowa w § 2 pkt 1 obejmuje opis zadania geologicznego, w tym określenia celu, terminu rozpoczęcia i zakończenia prac. Z akt sprawy nie wynika zaś aby strona skarżąca zamierzała realizować zadania niezwiązane z udokumentowaniem zasobów wód podziemnych.
Tylko na marginesie niniejszych rozważań należy zauważyć, iż zgodnie z art. 36 ustawy – Prawo geologiczne organ administracji geologicznej może nakazać, w drodze decyzji, podmiotom wykonującym prace geologiczne dokonanie, za wynagrodzeniem dodatkowych prac geologicznych, w szczególności badań, pomiarów oraz pobrania dodatkowych próbek.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 188 p.p.s.a. uznając, iż w sprawie doszło jedynie do naruszenia prawa materialnego. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ostatniej ustawy.