Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 1054/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. spółka jawna [...] (dalej "spółka A.") uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej w Łodzi z dnia [...] września 2015 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy, decyzję Naczelnika Urzędu Celnego [...] w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry.
Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną na podstawie art.173 w związku z art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", przez Dyrektora Izby Celnej w Łodzi.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów:
- a) prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009r. Nr 201, poz. 1540 ze zm. - dalej "u.g.h." lub "ustawa o grach hazardowych"), poprzez ich niezastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez Sąd, że Skarżącego nie można uznać za podmiot urządzający gry, a w konsekwencji brak było podstaw do wymierzenia kary pieniężnej określonej w art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h., podczas gdy Skarżący aktywnie uczestniczył w urządzaniu gier oraz wykonywał czynności wpływające na wysokość uzyskiwanego przychodu generowanego przez automaty, a w konsekwencji w sprawie zasadne było wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. i art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h.
- b) prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (t.j. z 2015r. Dz. U. poz. 613 ze zm - dalej O.p.), art. 187 § 1 O.p. i art. 191 O.p. w powiązaniu z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. wskutek wadliwej oceny stanu faktycznego sprawy przez Sąd i uznaniu, że organ nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie wykazał, że Skarżąca poza udostępnieniem powierzchni lokalu i pobieraniem z tego tytułu czynszu wykonywała takie czynności związane z obsługą automatu, które wpływałyby na wysokość przychodu generowanego przez przedmiotowe automaty, która przekładałyby się na zysk skarżącej uzyskiwany z faktu urządzania gier na automatach.
Wskazując na powyższe organ wniósł o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, względnie o jego uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. i rozpoznanie skargi,
- 2. zasądzenie od Skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Strona przeciwna wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych wyjaśnić na wstępie należy, iż według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658; dalej: nowela), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt.
I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; publ. CBOSA). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, a istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Izby Celnej w Łodzi, w przedmiocie nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
O uchyleniu zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zadecydowało to, że organy nie wykazały, że skarżąca była "urządzającym gry na automatach poza kasynem gry" w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. - przesądzając jednocześnie, że gry urządzane na spornym w sprawie automacie były grami, o których mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o grach hazardowych - kontrolowana decyzja naruszała prawo procesowe, co w konsekwencji - zdaniem tego Sądu - wymagało przeprowadzenia ustaleń faktycznych bowiem odwołując się wyłącznie do okoliczności wynajęcia części powierzchni lokalu w zamian za czynsz, organ administracji nie wykazał w dostatecznym i wystarczającym stopniu, że strona skarżąca była "urządzającym gry" w rozumieniu ust. 1 art. 89 ustawy o grach hazardowych.
W ocenie Sądu I instancji dla organów podstawą do ustalenia, że skarżąca była "urządzającym gry" pozostawał fakt zawarcia przez nią w dniu 1 marca 2014 r. ze spółką A. umowy dzierżawy powierzchni 3 m2 w pomieszczeniu stacji paliw w [...] ul. [...] pod instalację urządzeń do gier. Organy w toku postępowania nie wykazały, że skarżąca poza udostępnieniem powierzchni lokalu i pobieraniem z tego tytułu czynszu wykonywała takie czynności związane z obsługą automatu, które wpływałyby na wysokość przychodu generowanego przez przedmiotowe automaty, która przekładałaby się na zysk skarżącej uzyskiwany z faktu urządzania gier na automatach.
Sąd I instancji podkreślił, iż takich ustaleń nie sposób przy tym uczynić wyłącznie w oparciu o zapisy umowy dzierżawy, gdyż konieczne jest ustalenie sposobu realizacji zawartej umowy. W rezultacie, w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego i przy braku jego właściwej analizy brak było podstaw (na tamtym etapie postępowania), do twierdzenia o istnieniu porozumienia między skarżącą a A. Sp. J. [...], którego celem pozostawałoby wspólne urządzanie gier na automatach.
W związku z powyższym Sądu I instancji uchylił zaskarżona decyzje oraz decyzję organu I instancji, zobowiązując organy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego obejmujące pełną analizę umowy najmu, jak też przy wykorzystaniu innych dostępnych środków dowodowych, w tym dowodu z przesłuchania ewentualnych świadków – w celu jednoznacznego ustalenia czy skarżącą można uznać za "urządzającego gry" przy uwzględnieniu stanowiska, że samo dysponowanie przez skarżącą lokalem, w którym zainstalowano urządzenie do gier hazardowych i pobieranie czynszu za udostępnienie powierzchni nie skutkuje automatycznie uznaniem, iż pozostawał on urządzającym gry w rozumieniu art. 89 u.g.h.
Rysująca się na tle stanowiska Sądu I instancji oraz kwestionujących jego prawidłowość zarzutów kasacyjnych sporna w sprawie kwestia odnosi się więc do wymienionych zagadnień, a mianowicie oceny prawidłowości stosowania w okolicznościach stanu faktycznego sprawy przepisu prawa mającego stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej stanowiącej konsekwencję stwierdzonego w sprawie naruszenia oraz oceny prawidłowości przypisania stronie skarżącej naruszenia polegającego na urządzaniu gier na automatach poza kasynem gry, a ściślej rzecz ujmując cechy podmiotu "urządzającego gry".
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania są bezzasadne.
Z uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji w ogóle bowiem nie wynika, aby kwestia znamion podmiotowych deliktu administracyjnego polegającego na urządzaniu gier poza kasynem gry, stanowiła przedmiot refleksji organów administracji. W związku z tym, samo zdawkowe odwołanie się w uzasadnieniach tych decyzji do postanowień § 4 umowy najmu części powierzchni użytkowej lokalu należącego do strony skarżącej na str. 6 uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz pkt 2 oraz § 2 umowy w którym określono czynsz na 500 zł na str.5 decyzji organu odwoławczego - bez przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy tych postanowień, jak i pozostałych postanowień umowy najmu oraz innych dowodów zebranych w sprawie z punktu widzenia ich znaczenia dla wnioskowania oraz oceny o zaktualizowaniu się w rozpatrywanej sprawie podmiotowych znamion wskazanego deliktu - nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, której rezultatem jest przyjęty przez organ kierunek interpretacji i zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych oraz kierunek i sposób rozstrzygnięcia podejmowanego w okolicznościach powołanych przez organ w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia.
Tym samym, ponownie podkreślając znaczenie konsekwencji wynikających ze szczególnego charakteru przywołanego przepisu prawa, jako przepisu stanowiącego podstawę nakładania określonej nim sankcji administracyjnej, za uzasadnione należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że wydając zaskarżoną decyzję organ administracji nie sprostał zasadom obowiązującym w postępowaniu w sprawie ustalenia i przypisania odpowiedzialności deliktowej, w tym zwłaszcza obowiązkowi dowodzenia popełnienia czynu, z którym wymieniona ustawa wiąże nałożenie na jego sprawcę określonej nią dolegliwości oraz obowiązkowi jednoznacznego wykazania, że zachowanie adresata decyzji, którą nałożono karę pieniężną, realizowało określone ustawą znamiona deliktu polegającego na urządzaniu gier na automatach poza kasynem gry, co w rozpatrywanej sprawie należy odnieść do jego strony podmiotowej.
Wbrew więc omawianym zarzutom kasacyjnym, nie ma podstaw aby twierdzić, że stanowisko Sądu I instancji nie jest prawidłowe, albowiem wymienione deficyty zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji, jednoznacznie świadczą o zasadności wniosku, iż przypisanie stronie deliktu administracyjnego określonego art. 89 ust. 1 przywołanej ustawy należało uznać za przedwczesne. Zwłaszcza, gdy w korespondencji do przedstawionych argumentów podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, z którego wynika, że przy ocenie, czy dany podmiot nie powinien zostać uznany za urządzającego gry na automacie niezbędne jest odwołanie się do wszystkich elementów stanu faktycznego (zob.: wyroki NSA z dnia: 9 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 2736/16; 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 5233/16).
W analizowanym zakresie wyjaśnienia wymaga również - co także nie jest bez znaczenia dla oceny trafności omawianych zarzutów kasacyjnych oraz zasadności rysujących się w ich tle sugestii i związanych z nimi oczekiwań skarżącego kasacyjnie organu - że sąd administracyjny nie zastępuje, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań, a sprawa, której przedmiot należy do właściwości określonego organu administracji, z momentem wywołania kontroli sądu administracyjnego nie przestaje być sprawą, załatwienie której należy do tego organu.
Sąd administracyjny nie jest bowiem organem odwoławczym, a postępowanie sądowoadministracyjne, nie stanowi formy, trybu, rodzaju, czy też kontynuacji postępowania administracyjnego. Istotą kontroli administracji publicznej jest bowiem rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej, jako wywołany przed sądem administracyjnym spór między adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, a tym organem, którego przedmiotem jest zarzut naruszenia prawa przez organ administracji, który wydał rozstrzygnięcie. Konsekwencją zaś rozstrzygnięcia sądu administracyjnego sprowadzającego się do zwrotu stosunkowego "zaskarżony akt (czynność) jest/nie jest zgodny z prawem", jest utrzymanie zaskarżonego aktu w mocy albo wyeliminowanie go z obrotu prawnego, jeżeli jest sprzeczny z prawem w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Co więc istotne, rezultatem tego rozstrzygnięcia nie jest konkretyzacja, ani też ustalanie dyspozycji normy prawa, lecz - co należy podkreślić - kontrola ich zgodności z prawem, w wyniku której dochodzi do zaakceptowania już dokonanej przez organ administracji konkretyzacji, albo do jej wyeliminowania.
Rezultat sądowoadministracyjnej kontroli wyraża się więc w ocenie zaskarżonego działania administracji publicznej, a w konsekwencji tej oceny, w realizacji pożądanych skutków, tj. eliminacji działań wadliwych albo potwierdzeniu działań prawidłowych (por. J. Zimmermann, Z podstawowych zagadnień sądownictwa administracyjnego, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980 - 2005 (red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński), Warszawa 2005, s. 493 i n.).
Za całkowicie chybione należało uznać, w konsekwencji powyższych rozważań zarzuty naruszenia prawa materialnego, w szczególności przepisy art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. poprzez ich niezastosowanie. Sąd I instancji trafnie ocenił, iż organy celne nie ustaliły faktów prawotwórczych w sprawie, a więc zastosowanie powołanych przepisów prawa materialnego, uprawniających do nałożenia kary pieniężnej byłoby przedwczesne.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.